社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新

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在市場化、工業(yè)化、信息化和全球化的背景下，作為城市社區(qū)管理體制重要一環(huán)的街道辦事處面臨著許多現(xiàn)實的困難，難以滿足現(xiàn)在社會快速轉(zhuǎn)型的節(jié)奏，如何適應(yīng)時展，對街道體制進(jìn)行改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制值得我們思考。近年來，安徽省以理順區(qū)、街道和社區(qū)關(guān)系為核心，同時理順政黨、政府和社會關(guān)系與政治領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和社區(qū)自治關(guān)系，進(jìn)行了社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新試點工作，形成了撤銷街道模式、再造街道模式和不設(shè)街道模式等多種社區(qū)體制改革模式，值得我們總結(jié)和思考。

一、撤銷街道模式

撤銷街道模式是以銅陵市銅官山區(qū)和獅子山區(qū)、蚌埠市禹會區(qū)和淮上區(qū)、六安市裕安區(qū)等基層政權(quán)建設(shè)模式為代表。其主要做法是直接撤銷街道、重構(gòu)大社區(qū)，調(diào)整區(qū)直部門和社區(qū)職能，完善區(qū)直部門與新社區(qū)工作對接機(jī)制，[1]實行區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)，實現(xiàn)一級政府兩級管理。

（一）撤銷街道模式取得的成效

撤銷街道模式有效的擯棄了原有街道“二傳手”的弊端，實行區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)，真正壓縮了管理層級，較好理順了區(qū)和社區(qū)之間的關(guān)系以及行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系，有利于服務(wù)性政府建設(shè)和社區(qū)自治的推進(jìn)。具體而言，這種模式取得了以下幾方面的成效。

1.行政管理層級縮減，辦事效率顯著提升撤銷街道，建立大社區(qū)體制之后，將原來的“區(qū)—街道—社區(qū)”三級管理體制變?yōu)楝F(xiàn)在的“區(qū)—社區(qū)”兩級管理體制，變垂直化管理為扁平化管理，實現(xiàn)了區(qū)和社區(qū)的直接互動，降低了管理過程中的信息失真情況，使社會管理和公共服務(wù)更加貼近居民。

2.資源配置進(jìn)一步向社區(qū)積聚，社區(qū)服務(wù)能力得到加強(qiáng)撤銷街道后，資源直接向社區(qū)傾斜。以銅陵市銅官山區(qū)為例，改革前，銅官山區(qū)每個小社區(qū)工作經(jīng)費只有3萬元左右，改革后每個社區(qū)工作經(jīng)費在30-60萬之間不等，社區(qū)的辦公經(jīng)費明顯增加。改革前社區(qū)居民文化用房總面積為6267平方米，改革后達(dá)到10052平方米，比改革前增加了57.9%。改革前，干部浮在上面，為居民服務(wù)的少，但改革之后，干部開始向社區(qū)流動，真正的開始為民服務(wù)。改革前，社區(qū)工作者素質(zhì)不高，能力不足，改革后，社區(qū)工作者隊伍得到精簡，社區(qū)工作者服務(wù)意識、責(zé)任意識和素質(zhì)得到顯著提高，同時區(qū)直部門和街道辦事處的優(yōu)秀人才也被充實到社區(qū)工作者隊伍當(dāng)中，大大提升了社區(qū)工作者的辦事能力。在對銅官山區(qū)陽光社區(qū)進(jìn)行調(diào)研時，該社區(qū)某領(lǐng)導(dǎo)說道，改革之前，三個小社區(qū)的工作經(jīng)費加在一起，最多也只有12萬，改革之后，陽光社區(qū)光辦公經(jīng)費就有58萬，加上其他的經(jīng)費大概有120萬左右。同時建立大社區(qū)后，原來小社區(qū)的工作場所都變成了居民活動中心，居民的活動場地更多了，社區(qū)工作者的辦公場所也更好了。

3.拓寬居民參與渠道，強(qiáng)化居民自治功能改革后，通過直接差額選舉社區(qū)居委會成員，提升了居民關(guān)注社區(qū)事務(wù)的積極性，同時居委會為民服務(wù)的意識也得到加強(qiáng)，改進(jìn)了自己的工作方式和服務(wù)質(zhì)量。此外，社區(qū)社會組織的建立和各類社區(qū)活動的蓬勃開展，擴(kuò)大了居民參與的范圍，拓展了居民參與自治的空間。在這次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性很高，他們越來越把社區(qū)當(dāng)成自己的家來看待，成立了一系列社區(qū)志愿者組織，像金口嶺社區(qū)的“夕陽紅”衛(wèi)生服務(wù)保健隊、義務(wù)巡邏隊、網(wǎng)吧監(jiān)督隊。同時文體類和慈善類社會組織在社區(qū)蓬勃發(fā)展。

（二）撤銷街道模式存在的問題

1.區(qū)和社區(qū)之間的關(guān)系仍然存在不順之處調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然政策設(shè)計上較好的理順了區(qū)和社區(qū)之間的關(guān)系，但是現(xiàn)實中有些制度根本沒有辦法落實。例如，合理界定區(qū)直部門和社區(qū)職能，將街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)相關(guān)職能部門制度以及社區(qū)事務(wù)“準(zhǔn)入制度”，現(xiàn)實中就沒有很好落實。區(qū)仍然把相關(guān)任務(wù)下放到社區(qū)中去，社區(qū)無法拒絕上級相關(guān)職能部門交辦的任務(wù)，這樣就導(dǎo)致社區(qū)的事務(wù)更多、人更累了，許多社區(qū)職能范圍外的事項都交辦至社區(qū)，使社區(qū)疲于應(yīng)付，社區(qū)行政化和社區(qū)負(fù)擔(dān)重問題仍然有待破解。

2.政黨、政府和社會之間關(guān)系不順這種模式的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、各類社會組織為支撐的社區(qū)新型治理架構(gòu)。[3]由于在大多數(shù)社區(qū)，黨工委書記、公共服務(wù)中心主任和居委會主任由一人擔(dān)任，如果黨工委書記政治素養(yǎng)較好、原則性較強(qiáng)，黨就能更好的融入和整合社會，這樣既能發(fā)揮黨行政化的執(zhí)行功能又能發(fā)揮黨社會化的服務(wù)功能；如果黨工委書記政治素養(yǎng)不夠，在壓力型體制沒有根本改變的情況下，他就會強(qiáng)化黨行政化的執(zhí)行功能而忽視發(fā)揮黨社會化的服務(wù)功能，強(qiáng)化社區(qū)選舉形式化和居民被參與化，進(jìn)一步加劇黨政不分和政黨行政化，從而進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)僵化和功能失調(diào)問題。

二、再造街道模式

再造街道模式以馬鞍山市雨山區(qū)與花山區(qū)、合肥市廬陽區(qū)和蕪湖市鏡湖區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)模式為代表。其主要做法不同于直接撤銷街道，實行區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)模式，而是對原有的街道予以保留或把街道“翻牌”為公共服務(wù)中心，但對街道和社區(qū)所轄范圍進(jìn)行調(diào)整，職能和運作流程實行再造，繼續(xù)實行區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)一級政府三層管理。下面以蕪湖市鏡湖區(qū)為例進(jìn)行分析。

（一）再造街道模式取得的成效

1.社區(qū)組織體系基本完善，社區(qū)管理模式基本形成實現(xiàn)了社區(qū)居委會在轄區(qū)范圍內(nèi)的全覆蓋，形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)組織三位一體的社區(qū)管理組織管理體系。隨著街道辦事處的撤銷和公共服務(wù)中心的設(shè)立，初步實現(xiàn)了減少管理層級，推行信息化、網(wǎng)格化、扁平化管理服務(wù)體系，邁出了社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的新步伐。

2.社區(qū)大黨建格局逐步形成社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進(jìn)一步加強(qiáng)，城市基層區(qū)域化黨建格局基本形成。轄區(qū)單位黨組織也越來越多的參與到社區(qū)黨建工作中，實現(xiàn)了黨的組織和黨的工作在社區(qū)的“雙覆蓋”，做到資源共享，事務(wù)共辦，黨群互動和文明共建。3.政府效能建設(shè)有所提高通過對區(qū)直部門、街道和社區(qū)居委會承擔(dān)的面向社區(qū)群眾的行政服務(wù)事項認(rèn)真梳理后，將其全部納入公共服務(wù)中心，進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程，實行“一窗受理，一站辦結(jié)”，提高了政府部門辦事效能。

（二）再造街道模式存在的問題

1.社區(qū)管理職能仍然不清這種模式下，原有條塊分割的城市基層管理體制所導(dǎo)致的“政出多門”、“多頭管理”，重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)忽視社會建設(shè)的情況并沒有實質(zhì)性改變，導(dǎo)致社區(qū)管理職能仍然不清。

2.社區(qū)居委會工作負(fù)擔(dān)還是較重鏡湖區(qū)社區(qū)管理體制改革后，通過試點社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，實施社區(qū)工作準(zhǔn)入制，相對減輕了社區(qū)居委會行政事務(wù)。但是，該區(qū)是蕪湖市唯一一個試點區(qū)，下改上不改，市級考核管理指標(biāo)體系未能考慮該區(qū)社區(qū)管理體制改革試點的特點,市直部門考核指標(biāo)體系沒有改變，一些工作的壓力還是由社區(qū)承受，社區(qū)居委會工作負(fù)擔(dān)還是較重。

3.扁平化的社區(qū)管理模式很難實現(xiàn)這種模式下，一方面，無論是區(qū)直部門還是社區(qū)，對公共服務(wù)中心（原街道）都有根深蒂固的依賴性；另一方面，十個公共服務(wù)中心的輻射范圍與原街道的管轄范圍沒有多大變化，公共服務(wù)中心黨工委對社區(qū)的黨建統(tǒng)攬、指導(dǎo)，已擴(kuò)大為行政上的指揮與指導(dǎo)。由此導(dǎo)致公共服務(wù)中心（原街道）作為中間層級依然客觀存在，扁平化的社區(qū)管理模式很難實現(xiàn)。

三、不設(shè)街道模式

隨著安徽城市化的不斷推進(jìn)，一些城市逐漸向外圍拓展，出現(xiàn)了大面積的新建城區(qū)（這些新建城區(qū)部分隸屬于功能性經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，部分隸屬于傳統(tǒng)的行政轄區(qū)）。上述撤銷街道模式和再造街道模式主要在老城區(qū)實施，不設(shè)街道模式主要在那些新建城區(qū)實施。不設(shè)街道顧名思義就是在這些新建城區(qū)不再設(shè)立街道這一政府派出機(jī)構(gòu)，直接建立新的大社區(qū)，實行區(qū)直接管理服務(wù)大社區(qū)的基層政權(quán)模式，這種模式以合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)為代表。

（一）不設(shè)街道模式取得的成效

第一，不設(shè)街道模式一方面吸取了老城區(qū)撤銷街道模式的優(yōu)點，實現(xiàn)了區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)的一級政府二級管理，縮減了城市管理層級和管理成本，提高了管理效率。第二，不設(shè)街道模式吸取了再造街道模式的優(yōu)點，建立較大的社區(qū)服務(wù)中心，有利于應(yīng)對新建城區(qū)特有的社區(qū)稟賦，集中供給居民服務(wù)需求、節(jié)省并科學(xué)合理使用公共資源。第三，不設(shè)街道模式設(shè)立社區(qū)黨委，不同于撤銷街道模式下的社區(qū)黨工委，這樣更有利于社區(qū)黨內(nèi)民主的開展，更有利于加強(qiáng)黨的社會服務(wù)功能和服務(wù)型黨組織建設(shè)，更有利于整合較多的社會資源。第四，不設(shè)街道模式在大社區(qū)下分設(shè)居民委員會，推行“居政分離、居民自治”，居民委員會不承擔(dān)行政事務(wù)，而是通過政府購買服務(wù)的方式，協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心開展工作，并承接社區(qū)公益性服務(wù)，這樣更有利于讓居委會回歸自治屬性，開展較大的自治活動。

（二）不設(shè)街道模式存在的問題

第一，不設(shè)街道模式在一個社區(qū)中設(shè)立多個居民委員會即“一社多居”，和國家相關(guān)政策所倡導(dǎo)的“一居一社”不同，其在運作中如何和國家的相關(guān)政策進(jìn)行有效銜接，如何贏得相關(guān)部門的認(rèn)同支持是一個有待進(jìn)一步解決的問題。第二，這種模式下區(qū)、大社區(qū)和小社區(qū)的層級關(guān)系，和再造街道模式下的區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)關(guān)系存在類似的問題，即文本上清晰的職能界定可能在實踐中無法落實，導(dǎo)致區(qū)、大社區(qū)和小社區(qū)之間關(guān)系的混亂。第三，小社區(qū)中居民委員會由于擁有的資源有限，可能無法有效監(jiān)督社區(qū)服務(wù)中心和開展社區(qū)自治服務(wù)，導(dǎo)致居委會邊緣化的問題。

四、安徽省社區(qū)管理體制改革的啟示

筆者認(rèn)為，評價社區(qū)管理體制改革是否有效的重要標(biāo)志是看這種管理體制是否能夠理順區(qū)、街道和社區(qū)，政黨、政府和社會，政治領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和社區(qū)自治這三個關(guān)系（尤其是區(qū)、街道和社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系），并且要看看黨和群眾、政府與居民之間的關(guān)系是否更加密切、社區(qū)居民自治是否得到強(qiáng)化、社區(qū)服務(wù)是否更加完善、老百姓是否更加滿意。相對于再造街道模式和不設(shè)街道模式，撤銷街道模式更有利于上述關(guān)系的理順和目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）從管理層級上而言，撤銷街道模式真正優(yōu)化縮減了行政管理層級，進(jìn)一步優(yōu)化了區(qū)和社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，再造街道模式在政策中設(shè)計的區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)之間職能的明晰劃分，在實踐運作中根本沒有辦法落實。由此導(dǎo)致，街道或公共服務(wù)中心仍然是一個“二傳手”的角色，由于這個“二傳手”的法定職能減少而實際職能難以減少，從而導(dǎo)致區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)之間的推諉扯皮，其關(guān)系更加混亂。雖然，撤銷街道模式也存在區(qū)和社區(qū)之間關(guān)系不順之處，但是這種模式卻是實實在在摒棄了街道這個“二傳手”，精簡了管理層級、提高了管理服務(wù)效率并降低了管理服務(wù)成本。撤銷街道模式相較于再造街道模式，其社區(qū)負(fù)擔(dān)確實較輕、社區(qū)行政化確實較弱。當(dāng)區(qū)相關(guān)職能部門無法像以前那樣把行政任務(wù)下推到社區(qū)，而自己又難以完成時，這樣就倒逼區(qū)級權(quán)力機(jī)構(gòu)優(yōu)化管理流程、進(jìn)行大部制改革和服務(wù)性政府建設(shè)，大力加強(qiáng)社會組織建設(shè)和政府購買社會組織服務(wù)力度，大力對社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)賦能，從而推進(jìn)社區(qū)自治和服務(wù)性政府建設(shè)。在銅陵銅官山區(qū)，我們可以看到其社區(qū)社會組織的發(fā)展勢頭非常猛，政府購買社會組織服務(wù)的力度也前所未有的增大。

（二）從管理主體上和管理功能上而言，撤銷街道模式也明顯優(yōu)于再造街道模式

撤銷街道模式中，沒有街道或公共服務(wù)中心的“腸梗阻”，大量的資源都下沉到社區(qū)。就下?lián)苌鐓^(qū)經(jīng)費來說，大社區(qū)一般有30到60萬元，而小社區(qū)一般只有10到20萬。由于大社區(qū)比再造街道模式中的小社區(qū)擁有更多的公共資源和公共空間，因此，就更有利于開展更多的公共集體活動，從而更有利于社區(qū)居民公共公民意識、公民社會組織和公民行動能力的培育，更有利于推動社區(qū)自治。這樣就有利于優(yōu)化政府和社區(qū)之間的關(guān)系。另外，由于撤銷街道模式中的社區(qū)黨工委和社區(qū)居民之間的關(guān)系更加接近，黨更加融入到社區(qū)之中，居民的需要和要求能夠更快的反應(yīng)到黨工委里去，黨工委所受到的社會壓力更加直接和迫切，這樣就會倒逼基層黨組織進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型，由行政功能過強(qiáng)、社會功能過弱的黨轉(zhuǎn)型為社會功能強(qiáng)而行政功能優(yōu)的黨，從而有利于服務(wù)性黨組織建設(shè)，有利于密切黨群關(guān)系。

（三）撤銷街道模式的有序良性運行表明不愿意撤銷街道而實行再造街道模式的兩個擔(dān)心也是不必要的

調(diào)研中，我們了解到一些地市之所以不愿意撤銷街道主要有兩個擔(dān)心。一是，擔(dān)心基層工作人員的分流和人員穩(wěn)定問題，他們怕那些與撤銷街道利益相關(guān)的基層工作人員鬧事，怕他們抵制改革，影響基層政權(quán)有序運作。二是，擔(dān)心撤銷了街道，行政權(quán)力縮減后，區(qū)和社區(qū)控制不了社會的不穩(wěn)定因素，從而導(dǎo)致維穩(wěn)出現(xiàn)問題，社會失序和社會矛盾加大。銅陵和蚌埠等市區(qū)撤銷街道后，他們的人員得到了有序分流、也很穩(wěn)定。社會不但沒有失序，而且更加穩(wěn)定，社會活力也增強(qiáng)了。由此表明，那些擔(dān)心是沒有必要的。

五、結(jié)束語

安徽省進(jìn)行的社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索表明，在老城區(qū)撤銷街道模式可以成為下一步中國城市基層政權(quán)建設(shè)的可行模式，其存在的問題也更容易解決。而各種形式的再造街道模式，可能徒增更多的混亂，其存在的問題可能很難解決。但是，我們必須明確，撤銷街道僅僅是第一步，下一步必須對市甚至省級政府進(jìn)行實實在在的大部制改革，省、市適當(dāng)下沉權(quán)力于區(qū)，真正優(yōu)化省、市和區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系，優(yōu)化行政管理流程。另外，由于在新建城區(qū)合肥市包河區(qū)所探索的不設(shè)街道模式剛剛運行兩年的時間，具體成效尚有待觀察研究，但是就其現(xiàn)在所取得的成效而言，其可以成為一個在新建城區(qū)社區(qū)管理體制改革的較好選項。

作者：嚴(yán)梓凡 趙守飛 單位：安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院