行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理研究

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摘要：如何推行預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前各級(jí)財(cái)政部門(mén)、企事業(yè)單位重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。本文在闌釋預(yù)算績(jī)效管理基本含義及意義的基礎(chǔ)上，剖析了新形勢(shì)下預(yù)算績(jī)效管理中存在的深層次問(wèn)題，從七個(gè)方面指出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的途徑。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理；改革途徑

一、預(yù)算績(jī)效管理概述

2015年，在財(cái)政部先后下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2015]82號(hào)）和《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》中明確指出為適應(yīng)我國(guó)改革發(fā)展形勢(shì)的新變化，需要深化預(yù)算評(píng)審機(jī)制，改進(jìn)預(yù)算管理的方式，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效管理是一種先進(jìn)的管理理念，來(lái)源于企業(yè)，是指通過(guò)提高員工業(yè)績(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，并以服務(wù)對(duì)象的滿意程度為衡量指標(biāo)的一種管理方法，對(duì)降低生產(chǎn)成本、提高企業(yè)效益和顧客滿意度等方面起到了積極作用。預(yù)算績(jī)效管理的含義為：預(yù)算就是為實(shí)現(xiàn)“績(jī)”而進(jìn)行的財(cái)政資金安排計(jì)劃，“績(jī)”就是目標(biāo)，“效”就是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后的效果反映，“管理”就是為實(shí)現(xiàn)和考評(píng)“績(jī)效”而采取相應(yīng)措施的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)緩速增長(zhǎng)成為新的發(fā)展常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下行壓力也給公共財(cái)政帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，這就需要進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理職能，提高公共財(cái)政的資金使用效果。預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)財(cái)政資金的使用效率和效益進(jìn)行監(jiān)管與評(píng)價(jià)的一種機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，有利于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有利于建設(shè)高效、透明、責(zé)任政府，有利于進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，它最大的功能就是提高政府對(duì)公共財(cái)政支出的透明度，節(jié)約政府的行政成本。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的薄弱環(huán)節(jié)

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但預(yù)算績(jī)效管理工作還處在探索的階段，相關(guān)層面還有待進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范，績(jī)效理念還未牢固樹(shù)立。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念在我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理中還有一定程度的影響，這就使得在預(yù)算編制過(guò)程中，項(xiàng)目預(yù)算的隨意性比較大，缺乏對(duì)項(xiàng)目系統(tǒng)性的可行性論證，只注重資金的來(lái)源，缺少對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的評(píng)估，從而在很大程度上削弱了預(yù)算的約束力和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。（二）預(yù)算績(jī)效管理制度體系不夠完善。首先，由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理目前還處在探索階段，在制度建設(shè)上還不完善，相關(guān)法律制度的缺失造成了預(yù)算績(jī)效管理在制度上缺少法律保障；其次，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，缺少第三方評(píng)價(jià)。在預(yù)算資金支出執(zhí)行過(guò)程中，資金投入方與資金使用方之間缺乏必要的信息互通，造成財(cái)政部門(mén)很難評(píng)估資金使用效率和效益；最后，約束機(jī)制效果不佳。由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)單一，缺少第三方評(píng)估機(jī)制和必要的權(quán)威性，而且，評(píng)價(jià)的結(jié)果與資金使用并未建立緊密的聯(lián)系，預(yù)算管理的效果難以體現(xiàn)，使得約束機(jī)制難以發(fā)揮相應(yīng)的功能。（三）基礎(chǔ)管理工作比較薄弱。預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，但目前，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)信息系統(tǒng)還不夠建全，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，財(cái)務(wù)人員的預(yù)算績(jī)效管理理念參差不齊，人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，制度保障和宣傳、培訓(xùn)都缺乏系統(tǒng)性的建設(shè)，從而造成預(yù)算績(jī)效管理跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

三、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)人員。要建立政府負(fù)責(zé)、財(cái)政部門(mén)牽頭、各職能部門(mén)配合、社會(huì)廣泛參與的預(yù)算績(jī)效管理組織體系。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立專業(yè)的績(jī)效管理人才隊(duì)伍。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，發(fā)揮各部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理中的主體作用。當(dāng)前在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，要不斷提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)資質(zhì)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)性，充分發(fā)揮他們?cè)诓块T(mén)預(yù)算績(jī)效管理中的主體性，從實(shí)際需要出發(fā)，做好預(yù)算計(jì)劃。同時(shí)，強(qiáng)力監(jiān)督資金的運(yùn)行和使用效率，提高公共財(cái)政資金的有效使用性。此外，各級(jí)預(yù)算部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮自身的預(yù)算績(jī)效管理作用，或者通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式引入第三方管理。

（二）加大宣傳力度，強(qiáng)化績(jī)效理念。要通過(guò)各種途徑廣泛宣傳，引導(dǎo)公眾樹(shù)立正確的績(jī)效管理理念，要改變以往認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)事情的錯(cuò)誤理念，樹(shù)立全員參與的績(jī)效意識(shí)，把重點(diǎn)放在財(cái)政預(yù)算過(guò)程中的資金使用效率和效益上來(lái)，嚴(yán)格項(xiàng)目的立項(xiàng)審批程序，強(qiáng)力監(jiān)督資金的流向和使用，保證財(cái)政資金的安全和有效使用。

（三）加強(qiáng)法制建設(shè)，健全制度體系。在新修訂的《預(yù)算法》及《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，不斷提升預(yù)算績(jī)效管理的法律層級(jí)，使預(yù)算績(jī)效管理以法律和制度作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，在資金運(yùn)行的過(guò)程中要發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管作用，科學(xué)設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，審計(jì)部門(mén)要發(fā)揮科學(xué)審計(jì)的功能，要建立部門(mén)之間的信息聯(lián)通機(jī)制，在資金監(jiān)督過(guò)程中要做到賞罰分明，提高管理人員和相關(guān)責(zé)任人的工作積極性。

（四）規(guī)范預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中要做到以下四點(diǎn)：其一，擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)管理覆蓋面。除運(yùn)轉(zhuǎn)方面的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外，部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出和納入項(xiàng)目庫(kù)管理的專項(xiàng)資金全部實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理；其二，合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要有大局觀，要符合國(guó)家和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要從數(shù)量、統(tǒng)計(jì)、成本等方面綜合考慮，要有相應(yīng)操作的量化辦法進(jìn)行評(píng)估；其三，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性論證，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。項(xiàng)目前期可行性論證、投資決策、預(yù)算執(zhí)行都要堅(jiān)持效益優(yōu)先，確保財(cái)政資金發(fā)揮最大效益；第四，要嚴(yán)格執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束力。部門(mén)預(yù)算一經(jīng)財(cái)政部門(mén)批復(fù)，沒(méi)有特殊情況不得隨意調(diào)整。

（五）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用。要建立預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)績(jī)效工作的評(píng)價(jià)和反饋工作，完善相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)之間數(shù)據(jù)信息的共享。在績(jī)效評(píng)價(jià)管理過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)要及時(shí)回收績(jī)效評(píng)價(jià)的信息，并經(jīng)常性地跟蹤和監(jiān)控績(jī)效信息，對(duì)符合預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)要定期批復(fù)，對(duì)不符合預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目要采取相關(guān)措施加以調(diào)整。

（六）加強(qiáng)信息公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)的加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)管，并及時(shí)將績(jī)效成果及時(shí)通報(bào)同級(jí)政府，作為財(cái)政運(yùn)行公開(kāi)的依據(jù)，自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。除此之外，作為預(yù)算申請(qǐng)單位和預(yù)算資金的設(shè)計(jì)部分，更是資金監(jiān)督的主體，也應(yīng)該建立起績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制，與相關(guān)單位密切合作，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金運(yùn)行情況的監(jiān)督和管理，要為績(jī)效管理提供真實(shí)可靠的平臺(tái)，準(zhǔn)確反映績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。

（七）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善問(wèn)責(zé)制度。要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)預(yù)算相結(jié)合，與項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管相結(jié)合，與干部選拔任用相結(jié)合，與績(jī)效薪酬相結(jié)合的全方位、多維度的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度體系。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和以后年度部門(mén)預(yù)算資金安排相掛鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的部門(mén)，資金安排相對(duì)傾斜；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的部門(mén)，相應(yīng)削減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)弄虛作假，或評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)嚴(yán)重不相符合的各類情況均要進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任，確保財(cái)政資金的合理、有效使用。同時(shí)，強(qiáng)化項(xiàng)目使用者即行政事業(yè)單位的主體責(zé)任，接受政府財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管和人大政協(xié)、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，引導(dǎo)社會(huì)廣泛參與評(píng)價(jià)。

總之，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，領(lǐng)導(dǎo)重視是前提，制度機(jī)制是基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)價(jià)是核心，結(jié)果應(yīng)用是關(guān)鍵，宣傳培訓(xùn)是支撐，協(xié)力推動(dòng)是保障。預(yù)算績(jī)效管理的全面實(shí)施需要在制度建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)家行政管理體制改革等相互配合下才能得到快速的發(fā)展，才能提高我國(guó)公共財(cái)政資金運(yùn)行的公開(kāi)化、透明化程度，要繼續(xù)按照科學(xué)預(yù)算、適時(shí)監(jiān)管、及時(shí)評(píng)估的原則，深化預(yù)算績(jī)效管理在行政事業(yè)單位公共財(cái)政支出過(guò)程中的重要作用，提升預(yù)算資金管理的科學(xué)性。

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作者：申紅利 單位：陜西省文物局