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一、教育管理體制改革問題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)基本辦學(xué)條件仍相對不足。辦學(xué)條件既包括校舍、教學(xué)設(shè)備的硬件條件,還包括師資力量、管理制度等軟件條件。自取消教育附加費(fèi)后,各級政府開源節(jié)流,將本已有限的教育相關(guān)經(jīng)費(fèi)集中處置,向縣級學(xué)校傾斜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)費(fèi)比重、絕對值均顯著下降,部分學(xué)校硬件條件長期得不到改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因?qū)W生數(shù)量顯著下降,校舍、宿舍面積已能滿足基本需要,但床鋪、水暖等配套設(shè)備嚴(yán)重不足,教學(xué)器材等配套設(shè)施仍相對不足。此外,學(xué)校現(xiàn)代化建設(shè)嚴(yán)重滯后,校園網(wǎng)絡(luò)、音樂器械、多媒體設(shè)備與城市差距巨大。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)教師短缺情況有了顯著改善,但新入職教職工較少,經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)、教學(xué)能力強(qiáng)的教師更愿意向上級學(xué)校流動。
2.城鄉(xiāng)生源分布不均。許多地區(qū)學(xué)生數(shù)量嚴(yán)重不足,即使多次并校,仍有部分學(xué)校生源較少,學(xué)生更愿意到教學(xué)水平更高的學(xué)校,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校甚至出現(xiàn)老師比學(xué)生多的“怪”現(xiàn)象。雖然以上多為個例,但從整體上看,城鄉(xiāng)生源差異較大。
3.農(nóng)村教學(xué)資源利用率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校對教學(xué)資源利用率較低,這與教師教學(xué)水平、學(xué)校整體水平偏低有關(guān),許多學(xué)校遠(yuǎn)程教育資源率偏低。我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校推進(jìn)遠(yuǎn)程教育,以解決農(nóng)村師資力量不足、教學(xué)資源短缺問題,但實(shí)際情況是遠(yuǎn)程教育空有其形,許多學(xué)校仍采用傳統(tǒng)教學(xué)法教學(xué),為避免設(shè)備損耗、被盜,嚴(yán)格限制遠(yuǎn)程教育設(shè)備使用。許多學(xué)校一個學(xué)期,遠(yuǎn)程設(shè)備使用次數(shù)屈指可數(shù),教學(xué)設(shè)備開放性差。
二、教育管理體制改革問題歸因分析
1.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)是決定教育發(fā)展水平的關(guān)鍵因素之一,高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)可為教育提供更充足的資金支持。城鄉(xiāng)二元制環(huán)境下地區(qū)居民對教育的觀念、教育意識、文化水平也存在顯著差異,決定了對其子女教育的態(tài)度,許多輟學(xué)兒童輟學(xué)與家長不支持有關(guān)。此外,城市家庭對子女教育更注重綜合、全面發(fā)展,有投入意識與經(jīng)濟(jì)實(shí)力,自身的綜合能力也足以提供更好的家庭文化教育。我國城鄉(xiāng)二元制是長時間、種種主客觀因素共同作用的結(jié)果,并仍將長期存在。
2.教育經(jīng)費(fèi)制度差異。資金是發(fā)展教育的物質(zhì)基礎(chǔ),教育資金具有公共資源屬性。但實(shí)際情況是,我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要依靠地方政府提供,而這些資金由省市級政府管理,教育投入在城市的比重、絕對值遠(yuǎn)高于農(nóng)村。我國教育經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力、責(zé)任歸屬地方各級政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),財(cái)力有限,義務(wù)教育財(cái)政分配缺乏監(jiān)督,管理者個人從意愿上便不愿將有限的資源投入至鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校,縣級重點(diǎn)學(xué)校憑借與行政機(jī)構(gòu)更密切的關(guān)系,往往可獲得更充足的財(cái)政投入。
3.社會觀念影響?!叭f般皆下品,唯有讀書高”,絕大多數(shù)家長均希望子女能夠獲得高質(zhì)量的教育。但現(xiàn)實(shí)情況是,家長眼中的“讀書”已和“應(yīng)試教育”“文憑”掛鉤,升學(xué)率是反映學(xué)校教育質(zhì)量的重要指標(biāo),許多家長寧愿將子女送至更遠(yuǎn)的學(xué)校,也不愿意其就近入學(xué),不同學(xué)校生源質(zhì)量、數(shù)量差異越來越大。發(fā)展是人類的終極追求,優(yōu)秀的教師、新入職教師希望到教學(xué)硬件條件更好、薪酬更高的學(xué)校上崗是人之常情,造成基層地區(qū)教師資源流失較嚴(yán)重,教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。
一、指導(dǎo)思想
認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》和省政府有關(guān)文件精神及市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和《阜陽市農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革指導(dǎo)意見》,明確縣、鄉(xiāng)兩級教育教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)管理職責(zé),進(jìn)一步完善在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,“由地方政府負(fù)責(zé),分級管理,以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,加強(qiáng)縣級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的領(lǐng)導(dǎo)。
二、實(shí)施內(nèi)容
(一)明確縣鄉(xiāng)政府教育工作職責(zé)
1、縣人民政府對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。其職責(zé)具體包括負(fù)責(zé)抓好全縣農(nóng)村中小學(xué)的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理;制定本縣教職工編制方案,根據(jù)省政府核批的教職工編制總額,核定學(xué)校的教職工編制;決定中小學(xué)校長任免,負(fù)責(zé)教職工人事管理,加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè);保證教育經(jīng)費(fèi)的法定增長,確保教職工工資按時足額發(fā)放;統(tǒng)籌安排農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi),保證農(nóng)村中小學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和師生安全;統(tǒng)一安排校舍建設(shè)項(xiàng)目和危房改造資金,組織實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造和校舍建設(shè),改善辦學(xué)條件;治理中小學(xué)亂收費(fèi);指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作;督導(dǎo)評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育工作,并依據(jù)評估結(jié)果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和中小學(xué)實(shí)施獎懲。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育負(fù)有支持、監(jiān)督、指導(dǎo)責(zé)任。主要管理職責(zé)有:根據(jù)國家規(guī)定籌措教育經(jīng)費(fèi),努力提高教師待遇,改善辦學(xué)條件,適當(dāng)安排中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi);承擔(dān)實(shí)施學(xué)校布局調(diào)整的相關(guān)工作;組織適齡兒童少年按時入學(xué),嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué);承擔(dān)校舍安全以及學(xué)校治安的直接責(zé)任,治理校園周邊環(huán)境,維護(hù)正常的教學(xué)秩序;協(xié)助縣教育行政部門管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué),協(xié)助有關(guān)部門治理中小學(xué)亂收費(fèi)。
3、村級組織參與、協(xié)助并支持本村及聯(lián)村學(xué)校的管理和建設(shè),負(fù)責(zé)動員適齡少年兒童按時入學(xué)、控制學(xué)生輟學(xué),維護(hù)學(xué)校的治安和安全,積極發(fā)展幼兒教育。
(二)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室,建立以縣為主的新的農(nóng)村義務(wù)教育管理機(jī)制和運(yùn)行模式
1、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室。妥善分流原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室人員,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室人員屬教育編制的人員到學(xué)校任教或從事其他工作;非教育編制的人員回原單位工作;現(xiàn)擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)行政職務(wù)的人員一律到所在黨政機(jī)關(guān)工作,不再占用教育編制;臨時聘用人員,一律清退。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室撤銷后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)由縣教育局直接領(lǐng)導(dǎo),同時接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督和指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)業(yè)務(wù)管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長負(fù)責(zé)。對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室進(jìn)行全面資產(chǎn)清理和財(cái)務(wù)審計(jì),原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室的債務(wù)不得留給學(xué)校。資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得全部用于當(dāng)?shù)亟逃?。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室保管的農(nóng)村義務(wù)教育有關(guān)檔案資料等全部妥善移交至中心學(xué)校。
2、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校一般設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的初中;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地如無單設(shè)初中的,設(shè)在中心小學(xué)。中心學(xué)校由縣教育局直接領(lǐng)導(dǎo),同時接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督和指導(dǎo)。
中心學(xué)校主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)的教育教學(xué)工作;協(xié)助縣教育局管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)師資隊(duì)伍,實(shí)施教師晉職晉級、評優(yōu)、培訓(xùn)等工作;負(fù)責(zé)所轄學(xué)校的財(cái)務(wù)收支管理工作;負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育統(tǒng)計(jì)工作;負(fù)責(zé)管理教育教學(xué)資料等。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長的產(chǎn)生,在縣委、縣政府及縣完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,由縣級教育行政部門與有關(guān)部門協(xié)調(diào)后,在教育系統(tǒng)內(nèi)按有關(guān)程序選拔產(chǎn)生,中心學(xué)校校長按干管權(quán)限任命。
中心學(xué)校校長全面負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄學(xué)校的教學(xué)及其他行政業(yè)務(wù)管理工作,依法享有學(xué)校人事聘用權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)。
中心學(xué)校配備校長1名,副校長按規(guī)定職數(shù)配備,并明確1名副校長協(xié)助校長負(fù)責(zé)本學(xué)校的日常管理工作。中心學(xué)校設(shè)校長辦公室,辦公室正、副主任各1名,負(fù)責(zé)辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄學(xué)校教育管理日常事務(wù);辦事員1名,負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄學(xué)校財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)及其它業(yè)務(wù)工作。
(三)建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,依法保證義務(wù)教育投入
1、建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機(jī)制,根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)教職工編制和國家有關(guān)工資標(biāo)準(zhǔn)、省津補(bǔ)貼發(fā)放的規(guī)定,實(shí)行縣長負(fù)責(zé)制,統(tǒng)籌安排農(nóng)村中小學(xué)教職工工資,保障按時足額發(fā)放??h級財(cái)政年度預(yù)算要保證初中每生每年15元,小學(xué)每生每年10元的公用經(jīng)費(fèi)差額補(bǔ)貼,并及時撥付到位。
多渠道籌措資金,努力改善辦學(xué)條件,進(jìn)一步加大農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)有危房改造力度。中小學(xué)危房改造要以縣為主,做到“五個統(tǒng)一”,即統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一校園規(guī)劃、統(tǒng)一勘探和圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、統(tǒng)一工程投標(biāo)和監(jiān)理、統(tǒng)一資金管理。
中小學(xué)實(shí)施“兩基”達(dá)標(biāo)和改造辦學(xué)條件所欠債務(wù),由縣政府在化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)時統(tǒng)籌解決,縣、鄉(xiāng)兩級政府要確保任何單位和個人不得因追索債務(wù)而影響學(xué)校正常教學(xué)秩序。
2、改革農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)管理辦法。農(nóng)村中小學(xué)上收縣管理后,中心學(xué)校(含農(nóng)村中心小學(xué)和農(nóng)村初中)作為縣級基層預(yù)算單位,其財(cái)務(wù)管理納入縣財(cái)政會計(jì)核算中心統(tǒng)一核算。在縣財(cái)政會計(jì)核算中心下,設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)核算分中心,具體負(fù)責(zé)中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一核算、支出和管理。中心學(xué)校作為財(cái)務(wù)會計(jì)主體,負(fù)責(zé)所屬學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理,并對單位財(cái)務(wù)的真實(shí)性、完整性、合法性負(fù)完全責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校設(shè)置專職財(cái)會崗位,嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”和“票款分離”的管理規(guī)定。學(xué)校代收的費(fèi)用應(yīng)與雜費(fèi)收入分開,實(shí)行單獨(dú)核算管理,書本費(fèi)用于直接購買課本和作業(yè)本,不計(jì)入學(xué)校收入。中小學(xué)雜費(fèi)收入實(shí)行“校收、縣管、校用”,即各校收取的雜費(fèi),必須使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的票據(jù),及時存入縣級財(cái)政專戶,中小學(xué)雜費(fèi)收入由縣財(cái)政會計(jì)核算中心統(tǒng)一管理,各校經(jīng)費(fèi)由各校使用。在縣財(cái)政會計(jì)核算中心設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)核算分中心。教育經(jīng)費(fèi)核算分中心在縣財(cái)政會計(jì)核算中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理下,收費(fèi)統(tǒng)一納入縣財(cái)政會計(jì)核算中心后,一次性劃撥至教育經(jīng)費(fèi)核算分中心,由核算中心根據(jù)教育局編制核定的各校用款計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一劃撥。對各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi),按照收支規(guī)范、事財(cái)統(tǒng)一、監(jiān)督到位、快捷高效、方便學(xué)校的原則加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。
3、縣財(cái)政、教育、審計(jì)、監(jiān)察部門要加強(qiáng)對中小學(xué)財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。農(nóng)村中小學(xué)雜費(fèi)收入要按照預(yù)算外資金管理規(guī)定全部用于農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)開支。學(xué)校要嚴(yán)格按照規(guī)定范圍和標(biāo)準(zhǔn)安排使用本校教育經(jīng)費(fèi),定期公布收支情況。學(xué)校不得以任何理由和名義向?qū)W生收取規(guī)定項(xiàng)目以外的費(fèi)用或擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)禁坐支行為,嚴(yán)禁擠占、挪用和平調(diào)中小學(xué)雜費(fèi)收入和代收代支資金。對違反規(guī)定的,依法進(jìn)行處罰,并追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。
(四)完善教育人事編制管理制度,加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)
1、加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)教職工編制管理。縣教育局會同縣機(jī)構(gòu)編制部門在省政府核定的編制總額內(nèi),按照班額、生源等具體情況及時分配中小學(xué)教職工編制方案,報縣編委批準(zhǔn)執(zhí)行。縣財(cái)政部門依據(jù)核定的人員編制核發(fā)人員經(jīng)費(fèi)。任何部門和單位不得以任何理由占用或變相占用農(nóng)村中小學(xué)教職工編制;對占用學(xué)校編制而不在學(xué)校工作的人員,限期與學(xué)校脫離關(guān)系,縣教育局和學(xué)校不得為其支付工資。對擅自離崗人員,根據(jù)人事管理有關(guān)規(guī)定予以除名。中小學(xué)教職工編制實(shí)行動態(tài)管理,縣教育局會同縣機(jī)構(gòu)編制部門,根據(jù)生源變動情況,在核定的總編制內(nèi)根據(jù)教育教學(xué)工作需要適時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校教職工編制。對因缺編造成教師短缺的,經(jīng)縣編委研究批準(zhǔn),采取公開招聘等方式從師范類大中專畢業(yè)生和其他具備教師資格的人員中擇優(yōu)選聘。
2、在縣人才交流中心下設(shè)立教育分中心,承辦本縣師范類大中專畢業(yè)生聘用前檔案代管、外地?cái)M調(diào)入教師試用期關(guān)系代管、未被單位聘用人員及辭職和辭退人員關(guān)系代管等事宜。
縣教育局依法履行對農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、調(diào)配交流和考核等管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村無權(quán)聘任中小學(xué)教職工。改革中小學(xué)校長的選拔任用和管理制度。中心學(xué)校校長、農(nóng)村初中校長選拔、任用、培訓(xùn)、考核、交流由縣教育行政主管部門會同組織、人事部門共同歸口管理。擔(dān)任農(nóng)村小學(xué)、初中或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長,應(yīng)具備中級以上教師職稱和5年以上教育教學(xué)經(jīng)歷。校長初任年齡,男性不超過50周歲,女性不超過45周歲。校長實(shí)行任期制,每屆任期為5年,可以連任。
農(nóng)村小學(xué)校長由中心學(xué)校提名,經(jīng)中心學(xué)校考核后,由中心學(xué)校報縣教育局批準(zhǔn)任用,中心學(xué)校負(fù)責(zé)管理。農(nóng)村中小學(xué)校長任用逐步實(shí)行公開選拔、競爭上崗制度。
全面實(shí)行教師資格制度和教職工的聘用制度。農(nóng)村中小學(xué)任教人員必須具備相應(yīng)的教師資格,對不具備教師資格的人員要及時調(diào)整出教師隊(duì)伍。積極推行教職工聘任制度,實(shí)行按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴(yán)格考核、合同管理。限期清退農(nóng)村中小學(xué)代課人員。
三、組織領(lǐng)導(dǎo)
為保證完善義務(wù)教育管理體制工作的順利實(shí)施,縣成立完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制工作領(lǐng)導(dǎo)小組,縣主要負(fù)責(zé)人任組長,分管教育的負(fù)責(zé)人任副組長,黨辦、政辦、組織、宣傳、監(jiān)察、教育、財(cái)政、審計(jì)、人事、編辦等部門主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在縣教育局,承擔(dān)具體實(shí)施工作。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議,研究協(xié)調(diào)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革有關(guān)事項(xiàng),及時處理有關(guān)問題。
四、實(shí)施步驟
義務(wù)教育管理體制改革分四個階段組織實(shí)施,并于8月底前完成。
(一)啟動準(zhǔn)備:*年7月22日至8月8日。成立領(lǐng)導(dǎo)組織,制定工作方案和實(shí)施細(xì)則;進(jìn)行前期謀劃和論證,完善實(shí)施意見。
(二)宣傳部署:*年8月9日至8月10日。制發(fā)文件、召開動員會,層層動員,通過廣播、電視、報刊、專欄等傳媒,廣泛深入宣傳完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革精神,引導(dǎo)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革工作順利進(jìn)行。
一、優(yōu)化校點(diǎn)布局。因地制宜地實(shí)施“3+3”和“6+3”精品小學(xué)建設(shè)工程,按照3年學(xué)前教育+小學(xué)三年,建設(shè)“3+3”學(xué)校12所。同時打造重點(diǎn)寄宿制學(xué)校3所,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校4年級以上學(xué)生集中到重點(diǎn)寄宿制學(xué)校(學(xué)前教育3年+6年小學(xué)教育),促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源受益面不斷擴(kuò)大,促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡快速發(fā)展。
二、加強(qiáng)后勤保障。認(rèn)真抓好寄宿制學(xué)校教師和管理人員“兩支隊(duì)伍”建設(shè)。加強(qiáng)校委會班子和班主任隊(duì)伍建設(shè),選拔熱愛教育事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)充實(shí)到校委會,并提高學(xué)校教育管理水平,2014年以來我縣共選送73名校委會成員、班主任赴對口市縣掛職鍛煉。落實(shí)學(xué)校寄宿制管理人員職責(zé),聘任寄宿制管理人員人,制定職責(zé),確保寄宿制學(xué)生生活。建立科學(xué)合理的各項(xiàng)管理制度。作息制度,有利于學(xué)生增強(qiáng)時間觀念和效率觀念,學(xué)會科學(xué)合理安排時間;實(shí)行每大周匯總一次,根據(jù)檢查結(jié)果評比“文明班級”、“文明寢室”、“文明餐桌”、“校級模范班”。強(qiáng)化宿舍管理制度,實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理,做到宿舍整潔、用品劃一、窗明幾凈。
三是特別重視寄宿制學(xué)校的安全管理工作。居安思危,牢固樹立安全第一的思想觀念,建立健全安全管理制度,切實(shí)承擔(dān)起學(xué)生生命安全、飲食衛(wèi)生等方面的責(zé)任。加強(qiáng)對廣大師生的安全教育,提高師生安全防范意識,加強(qiáng)法律常識普及教育,堅(jiān)決抵制黃、賭、毒對校園的侵蝕;建立完善的安全防范措施和責(zé)任制、責(zé)任追究制,采取多種形式,如加強(qiáng)門衛(wèi)、巡邏制度等,切實(shí)消除各類事故隱患。寄宿制學(xué)校是民族地方教育發(fā)展的有效途徑之一,有利于把學(xué)生集中起來,有更多的教學(xué)時間,全面培養(yǎng)寄宿制學(xué)生學(xué)會學(xué)習(xí)、學(xué)會生活、學(xué)會做人,起到了學(xué)生的主體作用和校園環(huán)境的潛移默化的作用。
通過寄宿制精細(xì)化管理,我縣九年義務(wù)教育學(xué)校、縣中學(xué)、重點(diǎn)寄宿制學(xué)校、中心校先后獲得州級“寄宿制管理標(biāo)準(zhǔn)示范學(xué)?!钡臉s譽(yù)稱號。
三、控輟保學(xué)工作進(jìn)一步夯實(shí)。建立了落實(shí)“6+2長”責(zé)任制和考核考評機(jī)制,將“控輟保學(xué)”工作作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村兩委的重要依據(jù)。同時加大控輟保學(xué)工作措施,強(qiáng)力開展非婚生育整治工作,做好無戶口未成年人依法落戶工作,嚴(yán)防未成年人入寺。保障殘疾人受教育權(quán)利,優(yōu)先考慮就近入學(xué)、隨班就讀。對義務(wù)教育階段確實(shí)不能到校就讀的重度殘疾兒童少年,提供送教上門服務(wù)。建設(shè)控輟學(xué)生文化補(bǔ)償學(xué)校2所,2019年7月年滿16周歲經(jīng)考試考核合格已結(jié)業(yè)186人,現(xiàn)有75人仍在接受補(bǔ)償+技能教育。
[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育;均衡發(fā)展;教育政策;教育制度
近幾年來,浙江省各級政府部門從制度政策這一環(huán)節(jié)入手,加強(qiáng)有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度設(shè)計(jì),為保障義務(wù)教育公平、民主的政策環(huán)境,促進(jìn)義務(wù)教育和諧健康發(fā)展作出了有益的思考與探索。
一、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的理性認(rèn)識
推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是義務(wù)教育發(fā)展的基本指導(dǎo)思想,是深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的重要戰(zhàn)略選擇,也是化解義務(wù)教育多重矛盾和問題的根本手段。但義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個系統(tǒng)工程,要把握宏觀,循序漸進(jìn)。浙江省各級政府部門深刻體會到,一個能夠保障義務(wù)教育可持續(xù)地均衡發(fā)展的制度框架應(yīng)該包含以下關(guān)鍵性的制度安排。
首先是經(jīng)費(fèi)投入保障制度。保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長滿足可持續(xù)均衡發(fā)展的長期需求,無疑是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育可持續(xù)均衡發(fā)展最為關(guān)鍵、也最為迫切的制度建設(shè)。如果沒有一個更加穩(wěn)定而有強(qiáng)制性的制度保障,僅僅依賴于政府的相機(jī)選擇,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育可持續(xù)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)就將面臨極大的不確定性。
其次是績效管理制度。由于政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展中的主導(dǎo)力量,因此,政府建立義務(wù)教育均衡發(fā)展導(dǎo)向的績效管理制度,對于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育可持續(xù)均衡發(fā)展就是一項(xiàng)關(guān)鍵性的制度建設(shè)。
再次是資源共享制度。為了實(shí)現(xiàn)高水平的義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo),提升公共教育資源的利用效率,保持義務(wù)教育均衡發(fā)展的動態(tài)效益,必須在義務(wù)教育活動的各個層面建立對公共教育資源的共享制度。
促進(jìn)義務(wù)教育均衡化不僅需要有關(guān)部門出臺縮小差距的具體政策,更需要觀念創(chuàng)新以及在此基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。有鑒于此,各級政府部門應(yīng)積極探索多樣化義務(wù)教育均衡發(fā)展模式,重點(diǎn)在保障體系、教育管理機(jī)制等方面做文章,著力推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、區(qū)域教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的改革嘗試
浙江省將跨越式發(fā)展與均衡發(fā)展相結(jié)合,通過跨越式發(fā)展來推動均衡發(fā)展,在發(fā)展中形成高位均衡,實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提高,形成了推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的特色。
(一)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展之基本決策:加大教育投入,合理配置教育資源,保證義務(wù)教育起點(diǎn)均衡
義務(wù)教育均衡發(fā)展,其主要內(nèi)涵是合理配置教育資源,使區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的學(xué)校大體處于一個相對均衡的狀態(tài),以體現(xiàn)義務(wù)教育的公共性、普及性和基礎(chǔ)性??梢哉f,浙江省在基本普及15年教育的今天,各級政府已充分認(rèn)識到義務(wù)教育辦學(xué)的主體是政府,學(xué)校的校舍等一些硬件設(shè)施投入是政府的責(zé)任,政府要為人民群眾提供相對均衡的辦學(xué)條件(無論是農(nóng)村或者是城市)。而這一認(rèn)識的最終的價值取向即是政府要為每一個學(xué)生提供一種公平的教育機(jī)會。這方面,浙江已涌現(xiàn)了不少典型。以寧波市江北區(qū)為例,江北區(qū)是寧波市三個老城區(qū)之一,2002年江北區(qū)政府實(shí)施了“以區(qū)為主”的教育管理體制的重大調(diào)整,將全區(qū)所有農(nóng)村中小學(xué)上劃區(qū)本級管理,同時將全區(qū)所有公立中小學(xué)財(cái)務(wù)及預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)籌管理,從而在體制上保證了城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌。
2007年,浙江省教育廳還推出一項(xiàng)新舉措,首次決定對杭州、寧波等11個設(shè)區(qū)市的教育局進(jìn)行以“教育科學(xué)和諧發(fā)展”為主要內(nèi)容的業(yè)績考核。此次考核,總分為350分。重點(diǎn)考核各市在義務(wù)教育均衡發(fā)展和各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展方面的情況,共設(shè)置“義務(wù)教育均衡發(fā)展情況、各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展情況、素質(zhì)教育情況”等3類指標(biāo),30個子項(xiàng)目。對全市中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助、愛心營養(yǎng)餐等沒有做到“應(yīng)助盡助”的,在該項(xiàng)考核中不得分;如果農(nóng)村中小學(xué)生均儀器設(shè)備值、生均圖書等生均辦學(xué)條件比城市中小學(xué)低,相應(yīng)的項(xiàng)目即為零分,以引導(dǎo)各地縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的教育差距,打造和諧教育。
(二)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展之政策焦點(diǎn):從教育公平的角度提高經(jīng)費(fèi)的使用效益,重點(diǎn)抓好義務(wù)教育的薄弱環(huán)節(jié),切實(shí)保障義務(wù)教育的均衡發(fā)展
義務(wù)教育最薄弱環(huán)節(jié)在于農(nóng)村教育和弱勢群體教育。農(nóng)村學(xué)生、貧困家庭子女和民工子女接受教育的質(zhì)量相對較低。要進(jìn)一步提高義務(wù)教育水平,就要切實(shí)解決農(nóng)村教育和弱勢群體教育問題,追求教育公平這一原則。浙江省把教育政策、教育資源重點(diǎn)向農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難人群傾斜,以不斷縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人群之間教育的差距。浙江省針對農(nóng)村中小學(xué)和弱勢群體的重點(diǎn)傾斜措施主要有以下幾項(xiàng):
第一,義務(wù)教育階段中小學(xué)生全免學(xué)雜費(fèi)。浙江省現(xiàn)有各類中小學(xué)校9129所,在校生673.5萬人。義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)后,各級政府每年落實(shí)經(jīng)費(fèi)11億元,其中省級財(cái)政承擔(dān)4.6億元,各縣市承擔(dān)6.4億元,513萬全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)。
第二,實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)“四項(xiàng)工程”。為改善全省,特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校的教學(xué)生活條件,推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展,浙江每年投入約9.4億元啟動農(nóng)村中小學(xué)“四項(xiàng)工程”,即家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助擴(kuò)面工程、愛心營養(yǎng)餐工程、食宿改造工程、教師素質(zhì)提升工程(面向全省17萬名農(nóng)村中小學(xué)教師)。
第三,扶持五類弱勢群體教育。特別關(guān)注貧困家庭子女入學(xué)問題、流動人口子女入學(xué)問題、殘疾兒童少年教育問題和少數(shù)民族學(xué)生的入學(xué)問題,關(guān)愛心理和行為有偏差、學(xué)業(yè)有困難的學(xué)生。目前,有49萬經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生受到政府資助;有30萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生享受愛心營養(yǎng)餐。浙江全省流動人口子女就學(xué)數(shù)65萬人,入學(xué)率達(dá)到96%。
浙江省上述政策相繼付諸實(shí)施,使得義務(wù)教育原有薄弱環(huán)節(jié)得到有效彌補(bǔ),城鄉(xiāng)教育差距得到顯著改善。
(三)推動中考招生制度改革:以招生制度為杠桿,建立新的教育導(dǎo)向機(jī)制,推動初中教育均衡發(fā)展,實(shí)現(xiàn)教育公正
中考招生是制約基礎(chǔ)教育發(fā)展的核心環(huán)節(jié),也是事關(guān)千家萬戶的百姓工程,政府作為教育制度的設(shè)計(jì)者,必須把握教育現(xiàn)狀,針對新時期新矛盾,建立新的引導(dǎo)機(jī)制,構(gòu)建新的教育秩序。
2007年之前,浙江省內(nèi)大部分重點(diǎn)高中實(shí)行考試選拔制,從2007年秋季開始,全省重點(diǎn)高中招生推行“分配制”,即把重點(diǎn)高中招生名額按一定比例分配到初中學(xué)校。實(shí)行“分配制”后,各重點(diǎn)高中將拿出部分招生名額分配到各個初中學(xué)校。根據(jù)浙江省教育廳的要求,從2007年開始,3年內(nèi)分配比例要提高到重點(diǎn)高中招生數(shù)的50%以上。在分配重點(diǎn)高中招生名額時,將學(xué)校的綜合辦學(xué)水平、參加初中升高中的人數(shù)、中考優(yōu)秀率和中考合格率這四個指標(biāo)作為分配的主要依據(jù),將幾個指標(biāo)結(jié)合起來,設(shè)計(jì)一個數(shù)學(xué)模型,最終計(jì)算出各學(xué)校的分配指標(biāo)。
以指標(biāo)分配取代原來單純的升學(xué)考試競爭,淡化校際間的惡性競爭;以學(xué)校辦學(xué)綜合實(shí)力評估確定指標(biāo)分配,引導(dǎo)政府進(jìn)一步加大投入,改造學(xué)校硬件設(shè)施,引導(dǎo)學(xué)校端正教育思想,改進(jìn)教育教學(xué)方式和管理水平,全面提升學(xué)生的綜合素養(yǎng);以全學(xué)科平均分確定指標(biāo)分配,引導(dǎo)教師關(guān)注全體學(xué)生的全面發(fā)展,尤其是中下生的發(fā)展;新的招生制度使每所學(xué)校均有重點(diǎn)高中指標(biāo),從終端上保證初中教育的出口公平,以此吸引優(yōu)質(zhì)生源,拉動教育過程優(yōu)質(zhì)化,引導(dǎo)家長安心當(dāng)?shù)?、就近入學(xué)。以上就是推動初中教育均衡發(fā)展,實(shí)現(xiàn)教育公正的制度設(shè)計(jì)的基本構(gòu)思。轉(zhuǎn)(四)增進(jìn)教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制改革:關(guān)注后20%學(xué)生,并以評價考核為抓手,引導(dǎo)學(xué)校樹立正確的質(zhì)量觀,推進(jìn)教育均衡發(fā)展
由于長期受應(yīng)試教育的慣性影響,一些地方和學(xué)校還存在僅僅以分?jǐn)?shù)、升學(xué)率高低論英雄,重視少數(shù)尖子學(xué)生,忽視對大多數(shù)學(xué)生培養(yǎng)的傾向。浙江省針對這個問題,提出教育不能輕言放棄,對學(xué)習(xí)有困難、心理行為有偏差的學(xué)生,應(yīng)給予更多的關(guān)懷和幫助,重點(diǎn)監(jiān)控各地各校學(xué)生群體中“后進(jìn)”學(xué)生的比例,了解掌握學(xué)習(xí)成績在后20%的學(xué)生的變化情況,特別是后20%學(xué)生與前20%學(xué)生之間的差距變化情況以及后20%學(xué)生的學(xué)校分布變化情況。對學(xué)習(xí)成績在后20%的學(xué)生分布較多的學(xué)校進(jìn)行具體分析,找出原因,研究對策,切實(shí)解決教學(xué)薄弱學(xué)校存在的問題,幫助學(xué)校端正辦學(xué)思想,提高教學(xué)質(zhì)量和管理水平。
例如,金華市為了從真正意義上實(shí)現(xiàn)教育過程和結(jié)果的平等,通過對2006年初中階段學(xué)業(yè)考試成績后25%學(xué)生的研究與分析,著手構(gòu)建與素質(zhì)教育相適應(yīng)的,并與新課程理念相符合的現(xiàn)代教育評價制度。為此他們采取了以下措施:改革和完善對義務(wù)教育階段學(xué)校的質(zhì)量評價辦法,將學(xué)業(yè)考試成績后25%的人數(shù)比例情況作為對學(xué)校綜合評價的一個重要內(nèi)容,作為示范性學(xué)校、師德群體創(chuàng)優(yōu)先進(jìn)學(xué)校評估一票否決的指標(biāo);建立初中學(xué)生學(xué)業(yè)考試成績后25%的人數(shù)比例的監(jiān)控和通報制度,每年9月份在金華晚報教育版、金華教育網(wǎng)站公布各初中學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)考試成績后25%的人數(shù)比例的情況。
上述政策制度的改革和創(chuàng)新,有效地縮小了義務(wù)教育區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)生群體之間的差距,促進(jìn)了義務(wù)教育的相對均衡發(fā)展,推進(jìn)了教育公平。據(jù)2006年統(tǒng)計(jì),浙江省小學(xué)適齡兒童入學(xué)率為99.99%,小學(xué)畢業(yè)生升初中比例為99.99%,初級中等教育適齡少年入學(xué)率為99.72%,三殘兒童義務(wù)教育階段入學(xué)率達(dá)到98.5%。
三、推進(jìn)義務(wù)教育可持續(xù)均衡發(fā)展的對策建議
浙江省的實(shí)踐探索充分說明,只有從制度政策這一環(huán)節(jié)入手,針對新時期新矛盾,把握義務(wù)教育現(xiàn)狀,建立新的引導(dǎo)機(jī)制,才能有效推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵是發(fā)展的、動態(tài)的、相對的,因此義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個長期性課題。要推進(jìn)義務(wù)教育可持續(xù)均衡發(fā)展,各級政府部門仍應(yīng)強(qiáng)化保障機(jī)制建設(shè)。在現(xiàn)階段,我們尤其是要選準(zhǔn)突破口,圍繞政策設(shè)計(jì)和制度安排進(jìn)行多樣化模式的探索,重點(diǎn)應(yīng)在內(nèi)涵層面考慮。筆者認(rèn)為,為推進(jìn)各地義務(wù)教育可持續(xù)均衡發(fā)展,當(dāng)前可采取如下對策:
第一,加強(qiáng)對縣(市、區(qū))義務(wù)教育均衡發(fā)展的考核力度,加強(qiáng)政府對區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的規(guī)劃統(tǒng)籌、經(jīng)費(fèi)保障和政策導(dǎo)向。各省有關(guān)部門可擇機(jī)研究出臺有利于區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的導(dǎo)向性指標(biāo)。
第二,教育行政部門要積極推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,在等級評估、教育創(chuàng)強(qiáng)中關(guān)注區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。
這次教育部頒布義務(wù)教育“國家標(biāo)準(zhǔn)”,應(yīng)該說是為學(xué)生減負(fù)、關(guān)注學(xué)生個性發(fā)展,推進(jìn)素質(zhì)教育的新嘗試,但這一新嘗試,很有可能以失敗告終,讓標(biāo)準(zhǔn)成為擺設(shè)??傮w看來,這些規(guī)定,其實(shí)是對《未成年人保護(hù)法》、國家教育規(guī)劃綱要、教師師德規(guī)范,以及提前若干次頒布的減負(fù)令、禁止擇校規(guī)定的匯總。而這些規(guī)定并沒有得到切實(shí)執(zhí)行,再將其匯總起來,作為標(biāo)準(zhǔn),能起到治理效果嗎?
有兩個基本制度影響我國義務(wù)教育,一是教育管理制度,二是升學(xué)考試制度。這兩個基本制度導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)存在嚴(yán)重行政化傾向,學(xué)校不是教育家辦學(xué)而是行政治校,辦學(xué)圍繞功利的教育政績目標(biāo)轉(zhuǎn),在升學(xué)考試制度之下,地方教育部門和學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo),就是提高學(xué)生的分?jǐn)?shù)。于是整個基礎(chǔ)教育階段,應(yīng)試化十分嚴(yán)重,雖然教育部門多年推行素質(zhì)教育,但成效不大。
義務(wù)教育“國家標(biāo)準(zhǔn)”針對義務(wù)教育學(xué)校管理工作特點(diǎn),立足學(xué)校管理工作實(shí)際,以學(xué)生和教師為中心設(shè)置了6項(xiàng)管理職責(zé)。這6項(xiàng)管理職責(zé),最重要的是建立現(xiàn)代學(xué)校制度,沒有現(xiàn)代學(xué)校制度,學(xué)校之內(nèi),教師和學(xué)生的權(quán)利都無法得到保障,談何教師的專業(yè)發(fā)展和平等對待學(xué)生?
而現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè),首先需要政府向?qū)W校放權(quán),落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自,不能由行政部門參與、干涉學(xué)校具體辦學(xué),要取消校長的行政級別,實(shí)行校長職業(yè)化和校長公選;其次,需要學(xué)校內(nèi)部行政向師生放權(quán),建立真正能發(fā)揮作用的教師委員會和家長委員會,由教師委員會對教師進(jìn)行同行評價促進(jìn)教師專業(yè)化發(fā)展,由家長委員會參與學(xué)校辦學(xué)管理、監(jiān)督,促進(jìn)學(xué)校尊重學(xué)生權(quán)利,不得違規(guī)出臺規(guī)定、亂收費(fèi)。
這些在國家教育規(guī)劃綱要中就明確提到,這次義務(wù)教育“國家標(biāo)準(zhǔn)”又將其作為重點(diǎn)??墒?,在國家教育規(guī)劃綱要頒布之后,教育部門切實(shí)放權(quán)的行為不僅鮮見,而且學(xué)校的辦學(xué),基本維持原有的行政治??蚣?,教師在學(xué)校中沒有話語權(quán),雖然教育部早已發(fā)文要求中小學(xué)、幼兒園建立家長委員會,但真正建立家長委員會,并讓家長委員會獨(dú)立發(fā)揮作用的學(xué)校并不多。
根源在于,主導(dǎo)政府部門向?qū)W校放權(quán)是教育部門,而主導(dǎo)學(xué)校行政向教師、家長放權(quán)的是學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo),這就讓建立現(xiàn)代學(xué)校制度的改革,遭遇行政化的悖論。
“平等對待每位學(xué)生”是這次義務(wù)教育“國家標(biāo)準(zhǔn)”中,很令人心動的表述,但在目前行政治校的框架下,升學(xué)考試制度用單一的分?jǐn)?shù)評價學(xué)生,這可能成為最無力的標(biāo)準(zhǔn)。一直以來,我國教育部門、學(xué)校都宣稱以學(xué)生為本,可是,在義務(wù)教育學(xué)校,學(xué)生被分為“差生”、“優(yōu)生”,學(xué)校明顯表現(xiàn)出對“優(yōu)生”的偏愛、對差生的“歧視”,并非個例。這背后的原因是,升學(xué)考試制度,讓幾乎每所學(xué)校都采取升學(xué)教育模式教育、管理學(xué)生,而當(dāng)前的升學(xué)考試制度,是競技制度,把學(xué)生納入一個分?jǐn)?shù)跑道比賽,落后的就成為失敗者。
一、將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障納入公共財(cái)政保障范圍是進(jìn)一步推進(jìn)我省義務(wù)教育發(fā)展的必然要求
近年來,各級財(cái)政部門按照“科教興省”戰(zhàn)略和建立公共財(cái)政的要求,積極籌措資金,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),完善財(cái)政體制,加大了對教育特別是農(nóng)村教育的投入力度,有力地保障了農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的調(diào)整,初步建立了以“四個確?!?保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全、保貧困生入學(xué))為核心的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,促進(jìn)了教育事業(yè)的較快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),**年至**年全省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)累計(jì)投入1179億元,其中**年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入317億元,比**年增加了93%,**年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出255億元,是**年支出數(shù)的1.12倍;**年義務(wù)教育階段財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)179.18億元,比**年增長94%,**年義務(wù)教育階段預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)139.37億元,是**年的1.17倍。**年我省小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)分別為2498.84元、3216.47元(全國平均為1327.24元和1498.25元),生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分別為295.29元和460.24元(全國平均為166.52元和232.88元),均名列全國各省、區(qū)前茅。
但我們也要清醒地看到,全省基礎(chǔ)教育發(fā)展不夠均衡,全省基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村教育發(fā)展中還存在一些突出的困難和問題,改革和發(fā)展的任務(wù)仍然艱巨。如一些地區(qū)尤其是農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件還比較落后,部分學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)存在缺口,有的學(xué)校還存在危房和欠債,個別市縣教師地方性津補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)不能足額安排,這些問題嚴(yán)重制約著我省教育事業(yè)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。深化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革,建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制,是落實(shí)公共財(cái)政保障責(zé)任的必然要求,必將促進(jìn)我省義務(wù)教育健康、和諧、均衡發(fā)展。
二、全面理解和把握新機(jī)制的政策內(nèi)涵
按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則,我省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,同步推進(jìn)。改革的目標(biāo)是逐步將全省義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立各級政府分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。其主要內(nèi)容包括以下幾個方面:
(一)繼續(xù)做好義務(wù)教育階段學(xué)生免雜費(fèi)工作。**年秋季學(xué)期開始,我省義務(wù)教育階段中小學(xué)免除學(xué)雜費(fèi)。**年起,繼續(xù)按照省政府辦公廳印發(fā)的《省教育廳等部門關(guān)于**省義務(wù)教育中小學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)實(shí)施意見的通知》(浙政辦發(fā)〔**〕66號)規(guī)定做好中小學(xué)免雜費(fèi)工作,免除雜費(fèi)所需資金區(qū)分五類地區(qū)由省與市、縣按比例分擔(dān)。其中:
淳安縣等29個市縣,由省財(cái)政全額承擔(dān);安吉縣等3個市縣,省與市縣分擔(dān)比例為7︰3;臨安市等6個市縣,省與市縣分擔(dān)比例為5︰5;富陽市等14個市縣,省與市縣分擔(dān)比例為3︰7;杭州市等11個市縣,省與市縣分擔(dān)比例為2︰8。
(二)逐步提高義務(wù)教育階段中小學(xué)日常公用經(jīng)費(fèi)保障水平。**年省財(cái)政廳、省教育廳曾制訂農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)生均標(biāo)準(zhǔn)(欠發(fā)達(dá)地區(qū)小學(xué)180元、初中240元;經(jīng)濟(jì)情況中等地區(qū)小學(xué)200元、初中280元;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在不低于二類地區(qū)的基礎(chǔ)上自行確定)。省政府決定,**年全省義務(wù)教育階段日常公用經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為小學(xué)生均230元/年,初中330元/年,今后逐步提高,2010年達(dá)到中央制定的基準(zhǔn)定額。提高后的日常公用經(jīng)費(fèi)超出**年省定標(biāo)準(zhǔn)部分所需資金區(qū)分五類地區(qū)由省、市縣按比例分擔(dān),具體按免雜費(fèi)的省與市縣分擔(dān)比例執(zhí)行。
(三)不斷推進(jìn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助工作。對不同類型的困難學(xué)生實(shí)行不同的資助政策。具體是:
低保家庭子女、烈士子女、福利機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)的未成年子女、五保供養(yǎng)的未成年子女和殘疾學(xué)生,免課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)和住宿費(fèi);
低收入家庭子女,免課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)。**年將農(nóng)村居民年人均收入2000元、城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入4000元以下的低收入家庭子女納入資助范圍,今后隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,省政府逐步提高低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn),逐步擴(kuò)大低收入家庭學(xué)生資助面;
少數(shù)民族學(xué)生,免課本費(fèi)和作業(yè)本費(fèi);
因病、因?yàn)?zāi)造成的臨時困難家庭學(xué)生,具體減免費(fèi)用項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由市縣政府決定;
在農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的困難學(xué)生,免費(fèi)提供愛心營養(yǎng)餐。
困難學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)分三類地區(qū)由省與市縣按比例分擔(dān),其中:淳安縣等31個市縣,省與市縣分擔(dān)比例為7︰3;桐廬縣等14個市縣,省與市縣分擔(dān)比例為5︰5;除上述以外的地區(qū),由市縣承擔(dān)。
(四)建立義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制。中小學(xué)校舍維修改造以市縣政府為主,根據(jù)義務(wù)教育階段中小學(xué)在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素,測算、安排校舍維修改造所需資金。省財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金,根據(jù)市縣校舍維修改造規(guī)模、財(cái)力狀況等因素給予獎勵性補(bǔ)助,省補(bǔ)資金實(shí)行項(xiàng)目管理。
(五)鞏固和完善義務(wù)教育中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。中小學(xué)實(shí)行崗位績效工資制度,義務(wù)教育學(xué)校教師的平均工資應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。各地應(yīng)當(dāng)將中小學(xué)教師合理收入納入市縣政府財(cái)政預(yù)算,納入財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放范圍,不得留有缺口。
三、精心組織,狠抓落實(shí),確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作順利推進(jìn)
我省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革從**年開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。各級財(cái)政部門應(yīng)將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革列入財(cái)政工作重點(diǎn),做到思想認(rèn)識到位、責(zé)任落實(shí)到位、管理措施到位、資金撥付到位、監(jiān)督檢查到位。在此對各級財(cái)政部門提以下幾點(diǎn)要求:
(一)加大財(cái)政投入力度,足額落實(shí)保障經(jīng)費(fèi)。建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,要求各級財(cái)政都要增加對義務(wù)教育的投入,不斷提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平。省政府根據(jù)各地財(cái)力情況,分類確定了各項(xiàng)目、各級經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任,其中為加大對欠發(fā)達(dá)市縣的扶持力度,免雜費(fèi)、提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平所需經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政全額承擔(dān)。經(jīng)測算,不包括教師工資,**年全省共需籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制資金約24億元,其中省財(cái)政承擔(dān)10.7億元。省財(cái)政分擔(dān)經(jīng)費(fèi)已納入**年省級財(cái)政預(yù)算,春季學(xué)期免雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平省財(cái)政分擔(dān)經(jīng)費(fèi)已于近日下?lián)堋8鞯貞?yīng)按照經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任,將實(shí)施新機(jī)制所需經(jīng)費(fèi)足額列入預(yù)算。人代會已開、財(cái)政預(yù)算已定的市縣,要適時調(diào)整財(cái)政預(yù)算。需要強(qiáng)調(diào)的是,改革新增經(jīng)費(fèi)要在市縣新增財(cái)力中安排,原來已經(jīng)安排的資金不能撤出,應(yīng)繼續(xù)用于義務(wù)教育,確??傮w經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長。原中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)已達(dá)到或高于省定最低標(biāo)準(zhǔn)的地方,不能降低。
(二)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理,提高資金使用效益。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革方案已定,能否落實(shí)好改革政策,關(guān)鍵在地方。各地對學(xué)雜費(fèi)要實(shí)行直接免除,不能先收后免。安排學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)要依據(jù)在校學(xué)生人數(shù),兼顧不同規(guī)模學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況,適當(dāng)向辦學(xué)條件薄弱的學(xué)校傾斜,保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的基本需求。要嚴(yán)格公用經(jīng)費(fèi)開支范圍,新機(jī)制實(shí)施后,生均公用經(jīng)費(fèi)的10%要安排用于教師培訓(xùn),嚴(yán)禁將公用經(jīng)費(fèi)用于發(fā)放教師津補(bǔ)貼??h級人民政府要認(rèn)真落實(shí)義務(wù)教育管理責(zé)任,在足額發(fā)放教師工資的基礎(chǔ)上,對教師津補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行清理規(guī)范,分類處理,取消不合理的項(xiàng)目,明確保留的項(xiàng)目。按照“誰出臺、誰負(fù)擔(dān)”的原則,對保留的項(xiàng)目明確經(jīng)費(fèi)來源渠道,切實(shí)解決教師應(yīng)享受的地方津補(bǔ)貼。各級財(cái)政部門要掌握本地區(qū)中小學(xué)校舍安全情況,實(shí)行動態(tài)監(jiān)控、目標(biāo)管理。適時調(diào)整校舍維修改造計(jì)劃,并及時組織維修改造,確保校舍安全。要嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)政策,規(guī)范學(xué)校收費(fèi)行為。學(xué)校圖書、儀器設(shè)備等采購,應(yīng)在預(yù)算中填報采購計(jì)劃,由縣教育行政部門審核匯總后,報縣財(cái)政部門或其它采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)行政府采購。要加強(qiáng)資金管理,嚴(yán)禁擠占挪用現(xiàn)象的發(fā)生。
(三)細(xì)化預(yù)算編制,完善中小學(xué)預(yù)算管理制度。按照部門預(yù)算編制要求,推進(jìn)和完善中小學(xué)預(yù)算編制制度。各地要建立健全中小學(xué)校預(yù)算編制制度,并落實(shí)到每一所學(xué)校。中小學(xué)預(yù)算要清晰地反映學(xué)校所有收支項(xiàng)目,做到完整準(zhǔn)確,公開透明。各級財(cái)政部門要指導(dǎo)學(xué)校實(shí)事求是地編制規(guī)范的預(yù)算。財(cái)政部門要按預(yù)算及時撥付資金,絕不能因經(jīng)費(fèi)撥付遲緩而影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。。學(xué)校要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。按照義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求,對中小學(xué)經(jīng)費(fèi)實(shí)行“校財(cái)縣管”??h級財(cái)政部門要積極創(chuàng)造條件,加快推進(jìn)和完善財(cái)政集中支付制度改革,凡學(xué)校的大型工程采購、大宗貨物和服務(wù)采購等支出,逐步實(shí)行縣財(cái)政集中支付。中央專項(xiàng)資金要通過各地開設(shè)的特設(shè)專戶進(jìn)行支付。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共產(chǎn)品 現(xiàn)狀 對策
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的定義
農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民“私人產(chǎn)品”而言,供由農(nóng)村居民享用,具有非競爭性、非排他性的各類經(jīng)濟(jì)物品或公共服務(wù)。根據(jù)其在消費(fèi)過程中性質(zhì)不同,也分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。前者包括農(nóng)村基層政府的行政服務(wù)、綜合規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河的治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等;后者包括農(nóng)村義務(wù)教育、電力設(shè)施、小流域防洪澇設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技推廣、公共衛(wèi)生、社會保障等。
二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
1994年分稅制實(shí)施后以后,農(nóng)業(yè)稅被劃為市縣本級收入,用于縣市一級的公共產(chǎn)品提供。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的基本特征是政社合一,都在一定程度上履行政權(quán)職能,同時,也是一個經(jīng)濟(jì)組織,在這一體制下,公共產(chǎn)品的供給主要靠內(nèi)部解決。盡管改革開放以來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有了明顯改善,但仍滯后于現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。
1.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后
在“城鄉(xiāng)分治”的二元管理體制下,城市地區(qū)的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共產(chǎn)品比較充裕,提供的主體是政府,建設(shè)資金來自于財(cái)政撥款。對于這些公共產(chǎn)品的管理,也有比較完備的管理體系。而農(nóng)村地區(qū)除少數(shù)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠提供基本公共產(chǎn)品外,大多數(shù)農(nóng)村至今還沒有享受到基本的公共產(chǎn)品。雖然有些地方建設(shè)了道路、自來水等公共基礎(chǔ)設(shè)施,但建設(shè)資金基本上由農(nóng)民自主解決,國家只給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助,在現(xiàn)行的財(cái)政體制下,國家財(cái)政資金向城市投入多而對農(nóng)村投入少。
2.農(nóng)村義務(wù)教育問題突出
長期以來,我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府及村負(fù)責(zé),中央和省級政府承擔(dān)的責(zé)任少,基礎(chǔ)教育管理權(quán)限下放,地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育公共資源配置失衡的問題十分突出。同樣是義務(wù)教育,國家財(cái)政撥款和教師工資城鄉(xiāng)間存在較大差異,農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)與適齡人口的匹配不相適應(yīng)。在廣大農(nóng)村,尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村,由于忽視農(nóng)民的教育培訓(xùn),加上經(jīng)費(fèi)短缺,師資力量薄弱,致使城鄉(xiāng)教育水平存在很大的差距。據(jù)資料顯示,目前我國農(nóng)民的平均受教育年限為7.3年,城市居民的平均受教育年限為10.4年。這說明我國農(nóng)村處于十分嚴(yán)重的“教育貧困”狀態(tài),相當(dāng)多的農(nóng)村人口不能獲得改善其生活水平所必需的教育培訓(xùn)。
三、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策建議
1.消除體制障礙,給農(nóng)民以城鎮(zhèn)居民同等的國民待遇
我國城鄉(xiāng)分治的“二元”經(jīng)濟(jì)管理制度現(xiàn)已成為制約“以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng)”,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,區(qū)域均衡的主要障礙。因此,應(yīng)盡快消除以傳統(tǒng)戶籍管理制度為主的各種體制障礙,實(shí)行以職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口,以居住地劃分城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口的戶籍管理制度。
2.積極引進(jìn)私人投資,構(gòu)建多層級的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)
根據(jù)公共財(cái)政學(xué)的有關(guān)理論,社會產(chǎn)品序列可以按照消費(fèi)競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類:純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品以及私人產(chǎn)品。私人產(chǎn)品可以由市場機(jī)制自行提供,俱樂部產(chǎn)品的受益人是相對固定的,而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數(shù)利益相關(guān)的受益人,因而可以通過俱樂部的形式將相關(guān)受益人組織起來,形成利益上的共同體,并通過共同費(fèi)用分?jǐn)?,?shí)現(xiàn)收益內(nèi)在化。純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品由于具有較大的外部性,私人提供缺乏效率,因而必須由政府扶持。而政府扶持并不意味著完全由政府提供,政府可以通過補(bǔ)貼等方式和私人混合提供。
3.積極擠進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革,理順公共分配關(guān)系現(xiàn)行制度
從當(dāng)前來看,惟有進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度改革,通過提高現(xiàn)有農(nóng)村地方稅稅率,把現(xiàn)行制度外財(cái)政中具有稅收性質(zhì)的部分轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)征收,其余部分在清理的基礎(chǔ)上作為稅收的附加一并征收,然后再按其用途返還。這一方面可以通過稅收的權(quán)威性確保公共資源的籌集,另一方面也可以從根本上杜絕亂開口子,亂收費(fèi)的情況發(fā)生。
4.重視農(nóng)村人力資源開發(fā),將教育經(jīng)費(fèi)的投入重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜
教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,是促進(jìn)收入分配平等的最有效的因素之一。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給,必須適時超前地進(jìn)行人力資本的開發(fā)投資。要將教育經(jīng)費(fèi)的投入重點(diǎn)放在農(nóng)村義務(wù)教育和基礎(chǔ)教育方面,真正實(shí)施九年義務(wù)教育制,盡快改善農(nóng)民的教育狀況。
“現(xiàn)代學(xué)校制度”是指在知識社會初見端倪和全面建設(shè)小康社會的大的社會背景下,能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的基本要求,以新型的政、校關(guān)系為基礎(chǔ),以現(xiàn)代教育觀念為指導(dǎo),學(xué)校依法民主、自主管理,能夠促進(jìn)學(xué)生、教職工、學(xué)校、學(xué)校所在社區(qū)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的一套完整的制度體系。制度建設(shè)的首要目標(biāo)是為了建立和健全正常的教育教學(xué)秩序,通過建立全面、全程、全員的管理系統(tǒng)與考評系統(tǒng),讓每一個人有明確的崗位,每一個崗位有明確的職責(zé),每一個崗位有一個科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn),形成公正、公平的優(yōu)良氛圍,促進(jìn)學(xué)校和諧發(fā)展。
現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重點(diǎn)要突出以下幾個方面:
一、 樹立現(xiàn)代教育理念
現(xiàn)代學(xué)校的建設(shè),首先需要教育理念的現(xiàn)代。只有理念的先進(jìn),才會有行動的科學(xué),才會有現(xiàn)代學(xué)校發(fā)展的靈魂?,F(xiàn)代學(xué)校的構(gòu)成,必須以科學(xué)、先進(jìn)的教育理念為導(dǎo)向。在現(xiàn)階段,現(xiàn)代教育理念的主要內(nèi)容是科學(xué)、協(xié)調(diào)、民主、先進(jìn)的辦學(xué)思想,以人為本的辦學(xué)理念。在教育發(fā)展到現(xiàn)代化階段,教育的價值取向已逐步走向人本化。現(xiàn)代教育的終極目標(biāo)是人的發(fā)展,如果不注重以人為本,就會失去自身的核心價值。這里所指的人本化,是教育行為中的一切人,包括學(xué)生和教師。學(xué)校的一切行為的出發(fā)點(diǎn)和落實(shí)點(diǎn),都應(yīng)體現(xiàn)出學(xué)生全面素質(zhì)的發(fā)展,校長和教師的專業(yè)化發(fā)展。由此理念指導(dǎo)下的學(xué)校,才會從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代,從封閉走向開放,從依附走向自主。確立科學(xué)、先進(jìn)的教育理念,是傳統(tǒng)學(xué)校邁向現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的關(guān)鍵要素,也是一切有志于建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校的人們必須具備的思想素質(zhì)。
二、 構(gòu)建現(xiàn)代課程體系
課程是學(xué)校賴以實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的載體。一是以課程設(shè)置、課程實(shí)施方法,反映出國家的意志和政策導(dǎo)向。教育的現(xiàn)代化,必然要求課程體系的現(xiàn)代化?,F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)也必須建立在現(xiàn)代化的課程體系之上。我們要從學(xué)校出發(fā),建立基礎(chǔ)型、拓展性、研究(探究)型課程體系,為建立現(xiàn)代學(xué)校制度提供了基本條件。同時,學(xué)校自主開發(fā)的校本課程,也在素質(zhì)教育的理論指導(dǎo)下,開始走向科學(xué)、正規(guī)、系統(tǒng)化。只有當(dāng)我們的課程體系有利于學(xué)生全面素質(zhì)的提高,真正具有素質(zhì)教育的導(dǎo)向作用,學(xué)校才會有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代教育目標(biāo)的載體,現(xiàn)代學(xué)校制度才會在現(xiàn)代課程體系的支撐下逐步建立和發(fā)展起來。
三、 建立現(xiàn)代管理機(jī)制
現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)必須有與之匹配的現(xiàn)代管理理念、管理制度、管理手段。作為管理理念來說,應(yīng)該以人為本、民主決策、社會監(jiān)督。無論是制度設(shè)計(jì),操作過程,都要“目中有人”。作為管理制度來說,應(yīng)該有科學(xué)、系統(tǒng)、精細(xì)的制度體系。例如組織管理制度體系、目標(biāo)計(jì)劃體系、管理操作體系、業(yè)績考核體系、質(zhì)量評估體系。使學(xué)校的組織機(jī)構(gòu)、教育教學(xué)、課程設(shè)置及實(shí)施、人員考核獎懲、校園安全等各方面都有章可循,并處于良性運(yùn)作之中。作為管理手段來說,應(yīng)該更先進(jìn)、更高效。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,提高管理的精確度和實(shí)現(xiàn)管理過程的精細(xì)化。只有建立起科學(xué)、高效、先進(jìn)的管理機(jī)制,現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)才會有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵。
四、 建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校文化
一、校規(guī)的界定
1.校規(guī)的調(diào)整對象及與學(xué)校章程、管理制度的關(guān)系
校規(guī)、學(xué)校章程、管理制度,是學(xué)校自己制定調(diào)整不同行為、不同關(guān)系的管理規(guī)范。校規(guī)調(diào)整的是學(xué)生的思想、行為及學(xué)校對它們的評價和監(jiān)管關(guān)系。校規(guī)的地位和效力位階要小于作為學(xué)?!皯椃ā钡恼鲁?,也僅是學(xué)校眾多管理制度之一。校規(guī)在章程指導(dǎo)下制定和施行,并與學(xué)校其他管理制度一并實(shí)踐“依法治?!?。
2.校規(guī)的表現(xiàn)形式
校規(guī)作為一種規(guī)范形式,有與法律相類似的表現(xiàn)形式,包括成文的和不成文的。
以上海市興隴中學(xué)(初級中學(xué))為例,該校校規(guī)的表現(xiàn)形式有:《興隴中學(xué)學(xué)生一日常規(guī)》、《興隴中學(xué)學(xué)生在校規(guī)范》、《興隴中學(xué)違紀(jì)學(xué)生處罰條例》、《興隴中學(xué)學(xué)生自主管理?xiàng)l例》,以及與以上成文規(guī)范相配套的執(zhí)行制度。但實(shí)踐中,校規(guī)還以書面或者非書面的通知、口頭要求等不成文形式存在。制定和執(zhí)行校規(guī)一般歸為學(xué)校德育工作,政教處、團(tuán)委為主管部門,分管德育的校長、主任和班主任或老師、或被授權(quán)的學(xué)生為校規(guī)的實(shí)際執(zhí)行者,這些部門或者人員對學(xué)生行為處理的個案實(shí)質(zhì)也起著校規(guī)判例的作用。
3.校規(guī)的內(nèi)容
以上海市《興隴中學(xué)學(xué)生一日常規(guī)》為例,校規(guī)的內(nèi)容主要包括以下幾個方面:進(jìn)校常規(guī)、儀容儀表、升降旗常規(guī)、早操常規(guī)、上課常規(guī)、課間休息常規(guī)、作業(yè)常規(guī)、衛(wèi)生常規(guī)、就餐常規(guī)、獎懲條例。校規(guī)把學(xué)生在學(xué)校的每個環(huán)節(jié)、每類可能做的行為都納入到了管理范疇,這既是常規(guī),也是全規(guī)。
因此,校規(guī)是實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校依法制定,適用于引導(dǎo)學(xué)生思想、品德、行為及學(xué)校對它們進(jìn)行評價和監(jiān)管的規(guī)范總稱。
二、校規(guī)的現(xiàn)狀――現(xiàn)實(shí)作用與法律地位極不協(xié)調(diào)
校規(guī)是學(xué)校進(jìn)行學(xué)生管理的最直接依據(jù),關(guān)系到學(xué)生的最廣泛利益。它從學(xué)生每天進(jìn)校到離校,對學(xué)生的言、行、穿、吃、學(xué)、玩等都有規(guī)范和約束。它維護(hù)了秩序,但也可能損及學(xué)生權(quán)利,甚至是學(xué)生最基本權(quán)利。近期的“短發(fā)令逼死13歲女生”即為突出事例[4]。
但校規(guī)的法律地位僅是學(xué)校制定的內(nèi)部規(guī)則,不屬“法”的范疇,不具有法的普遍的和必須執(zhí)行的約束力,也不是人民法院審理案件的依據(jù)或參照[5]。在現(xiàn)有法律體系中,也找不出對校規(guī)有非常明確且具有強(qiáng)制約束力的規(guī)范。校規(guī)這種最貼近現(xiàn)實(shí)教育生活卻游離于法律體系之外的處境,使得法律對它的規(guī)制極弱,也導(dǎo)致了實(shí)踐中的亂象及其對學(xué)生、對民族教育甚至基本權(quán)利的損害。
1.校規(guī)失范與校規(guī)恣意
校規(guī)失范是指校規(guī)內(nèi)容對法律法規(guī)的違反、對學(xué)生成長規(guī)律、教育規(guī)律的違背。它表現(xiàn)為各種不合法、不合理的校規(guī)條款,如某校校規(guī)規(guī)定:“對行為惡劣的學(xué)生,學(xué)校將召開全體師生大會責(zé)令其公開檢討,并根據(jù)其對所犯錯誤的認(rèn)識程度,給予相應(yīng)的記過、記大過、留校察看處分”[6]。未成年人犯罪的審判程序尚有不公開審理的保護(hù),違反校規(guī)卻要召開全體師生大會予以集體討伐,這是嚴(yán)重侵犯學(xué)生名譽(yù)權(quán)的行為。再如某小學(xué)校規(guī):“體育課按老師要求上,嚴(yán)禁上廁所、喝水、回教室.....”[7],該校規(guī)既違背學(xué)生成長規(guī)律、教育規(guī)律,也是對常識的無視。
校規(guī)恣意是指學(xué)校某個部門或者某個人無視或者忽視學(xué)生家長意見、學(xué)生意見、普通教師意見,僅依一己之意制定校規(guī)的現(xiàn)象。有學(xué)者用“校長一怒校規(guī)出”來描述[8],雖然這有點(diǎn)夸張,但很多學(xué)校校規(guī)的出臺基本上沒有聽取學(xué)生家長、學(xué)生、教師意見,也是事實(shí)。校規(guī)恣意加重了校規(guī)失范現(xiàn)象。
2.學(xué)生抗?fàn)幖捌涓甙捍鷥r
學(xué)生抗?fàn)幍氖吕憩F(xiàn)為一些極端事件,2010年10月9日,山東省臨沂市第六中學(xué)西校區(qū)的13歲七年級女生張悅在三次被趕出校門后,以自殺的方式來對抗校規(guī)中的“短發(fā)令”[9];2004年4月19日,河南省登封市石道鄉(xiāng)郭溝村小學(xué)6年級學(xué)生郭洪淵因數(shù)學(xué)考試分?jǐn)?shù)與估分差19分,以自殺的方式對抗數(shù)學(xué)老師的罰款抵分?jǐn)?shù)規(guī)定[10]。極端例子雖為個別,但學(xué)生對校規(guī)的不滿或者抗?fàn)巺s是普遍的。一份對某初級中學(xué)404位學(xué)生的調(diào)查問卷結(jié)果顯示,對校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容非常不滿意的比例達(dá)到68%,而滿意的僅占5%[11]。而這種非常不滿意的抗?fàn)帟憩F(xiàn)在學(xué)生對校規(guī)的故意違反、心理抗拒上面,學(xué)校對學(xué)生故意違反校規(guī)行為的規(guī)制和對心理抗拒的威壓,則會造成發(fā)生率更高、持續(xù)時間更長的隱性傷害,其典型例子是學(xué)生心理疾患和人格缺陷[12]。
盡管對極端個案我們可以啟動民事或行政訴訟來救濟(jì)學(xué)生權(quán)利,或者通過刑事訴訟程序來懲治犯罪事件,但更普遍發(fā)生的非顯性權(quán)利侵害則可能得不到任何補(bǔ)救或救濟(jì),或者可能積累到無法補(bǔ)救的狀態(tài)。遲到的正義和無法補(bǔ)救的侵害,已經(jīng)損害到了學(xué)生個體的正常成長,也將逐步損及我們整個民族的良好發(fā)展。因此,校規(guī)的現(xiàn)狀必須得到改變,它應(yīng)得到更明確、更有效的法律規(guī)制。
三、對校規(guī)形式法源的推演求證
校規(guī)雖不是法律的范疇,但仍應(yīng)依法制定。雖然校規(guī)所依據(jù)的法律很籠統(tǒng),但通過推演,我們?nèi)阅軌蛘业郊s束它的一系列形式法源。不同位階法律對校規(guī)的規(guī)范有詳略之別,《憲法》僅明確國家有實(shí)施教育權(quán)力,《教育法》、《義務(wù)教育法》則將之?dāng)U展為國家教育行政管理部門和實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校實(shí)現(xiàn)國家實(shí)施教育權(quán)力的具體權(quán)力規(guī)范,包括可行使的權(quán)力內(nèi)容及對權(quán)力約束規(guī)范,部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,則對這些權(quán)力內(nèi)容及權(quán)力約束規(guī)范的實(shí)施明確了細(xì)則或做了補(bǔ)充。
1.《憲法》第四十六條第二款是校規(guī)的憲法法源
《憲法》第四十六條第二款“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”,它確立了國家教育權(quán)。國家教育權(quán)的內(nèi)容包括:教育目的及教育方針政策的推行、義務(wù)教育的實(shí)施、國家辦學(xué)權(quán)[13]。義務(wù)教育學(xué)校作為國家教育權(quán)的實(shí)際實(shí)施人,被間接地授權(quán)通過校規(guī)來實(shí)現(xiàn)國家教育權(quán)。
2.《教育法》第二十八條、《義務(wù)教育法》第二十七條是校規(guī)的法律法源
法律是對憲法規(guī)范的具體化,《教育法》和《義務(wù)教育法》直接明確學(xué)校有實(shí)施義務(wù)教育的權(quán)利。《教育法》第二十八條第一款“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利:按照章程自主管理;組織實(shí)施教育教學(xué)活動;對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實(shí)施獎勵或者處分”;《義務(wù)教育法》第二十七條“對違反學(xué)校管理制度的學(xué)生,學(xué)校應(yīng)當(dāng)予以批評教育,不得開除”。它們沒有提及校規(guī),但其中的“章程”、“學(xué)籍管理”、“獎勵或者處分”、“學(xué)校管理制度”、“批評教育”,或隱含了校規(guī)名稱、或明確了校規(guī)內(nèi)容,但尚不是具體可實(shí)施的教育管理規(guī)范。
3.《小學(xué)管理規(guī)程》第十三條、第十五條、第五十八條是校規(guī)的部門規(guī)章淵源
《小學(xué)管理規(guī)程》是教育部的部門規(guī)章,第十三條“小學(xué)應(yīng)從德、智、體等方面全面評價學(xué)生”要求校規(guī)的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該全面;第十五條“小學(xué)對品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生應(yīng)予表彰,對犯錯誤的學(xué)生應(yīng)予批評教育,對極少數(shù)錯誤較嚴(yán)重的學(xué)生可分別給予警告、嚴(yán)重警告和記過處分。小學(xué)不得開除學(xué)生?!泵鞔_了校規(guī)的評價形式、校規(guī)的處置規(guī)則界限――不得剝奪學(xué)生的受教育權(quán);第五十八條“小學(xué)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國教育法》和本規(guī)程的規(guī)定,結(jié)合本校實(shí)際情況制定本校章程”要求學(xué)校進(jìn)行制度建設(shè)。
但《小學(xué)管理規(guī)程》也只是就學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行的教育評價、評價形式和處置界限做了明確,對德智體評價標(biāo)準(zhǔn)、品學(xué)兼優(yōu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、錯誤認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施這些標(biāo)準(zhǔn)的程序尚未明確。
4.“教育部關(guān)于《中小學(xué)生守則》、《小學(xué)生日常行為規(guī)范(修訂)》和《中學(xué)生日常行為規(guī)范(修訂)》的通知”(以下簡稱教育部通知)和各省級教育行政部門制定的中小學(xué)學(xué)籍管理辦法(以下簡稱省學(xué)籍管理辦法)是校規(guī)的其他規(guī)范性文件法源
教育部通知和省學(xué)籍管理辦法在法律體系中屬于其他規(guī)范性文件,不是正式法律淵源,不能作為在行政訴訟中審判的依據(jù)或者參照[14]。但作為行政規(guī)范,對各地教育行政管理部門、對各地中小學(xué)校和全國的中小學(xué)生具有約束力。相較而言,它們與校規(guī)內(nèi)容最為接近。
教育部通知明確要求各地教育行政管理部門、各地中小學(xué)要“從本地本校實(shí)際出發(fā),健全制度,制定切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃,做到教育的經(jīng)?;?、制度化”,這可以認(rèn)為是中小學(xué)制定校規(guī)的最直接依據(jù),制定校規(guī)是教育的制度化工作。上海市《興隴中學(xué)違紀(jì)學(xué)生處罰條例》第二項(xiàng)內(nèi)容也表明,該條例的制定依據(jù)之一《中學(xué)生守則》(該處罰條例的2007年已經(jīng)不再適用《中學(xué)生守則》,因?yàn)?004年9月1日施行的教育部通知已把中學(xué)、小學(xué)學(xué)生守則合并為《中小學(xué)生守則》,此為上海市興隴中學(xué)的錯誤)。教育部通知的附件,即《中小學(xué)生守則》、《小學(xué)生日常行為規(guī)范(修訂)》、《中學(xué)生日常行為規(guī)范(修訂)》明確了中小學(xué)生的思想要求、行為要求、著裝要求等,但僅是一種倡導(dǎo)性語言,而非強(qiáng)制性規(guī)范,且無處分規(guī)則。各地制定的中小學(xué)生守則和中小學(xué)生日常行為規(guī)范實(shí)施細(xì)則,效力范圍低于教育部通知,但其內(nèi)容相類似。
省教育行政管理部門依據(jù)教育部規(guī)章《小學(xué)管理規(guī)程》第十七條授權(quán),制定省學(xué)籍管理辦法,其對本省的中小學(xué)學(xué)籍管理有約束力。以2006年4月1日起試行的《上海市中小學(xué)學(xué)籍管理辦法》為例,它規(guī)定了學(xué)校對學(xué)生考核與評價規(guī)則、畢業(yè)結(jié)業(yè)肄業(yè)條件、獎勵處分形式程序、學(xué)籍管理規(guī)則等,其約束力很強(qiáng)。該辦法設(shè)置了人手一本的評價結(jié)果記載手冊――《上海市學(xué)生成長記錄冊》,該手冊的評價結(jié)果與學(xué)生的畢業(yè)證書發(fā)放、獎勵、升學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)相關(guān)聯(lián),而且一直跟隨人事檔案。但該辦法設(shè)置的每學(xué)期一次的“學(xué)生思想品德與行為規(guī)范”評價卻無具體標(biāo)準(zhǔn),對其中的“犯錯誤”也沒有認(rèn)定依據(jù)和程序。
雖然教育部通知附件里的《中小學(xué)生守則》、《小學(xué)生日常行為規(guī)范》、《中學(xué)生日常行為規(guī)范》有倡導(dǎo)性的對與錯,但各省學(xué)籍管理辦法不能想當(dāng)然地以此來作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。因此,省學(xué)籍管理辦法仍不具有實(shí)際可操作性。
5.學(xué)校作為義務(wù)教育最基層實(shí)施者的法律地位是校規(guī)的身份法源
以上推演發(fā)現(xiàn)學(xué)校依據(jù)正式法律法源和非正式法律法源的其他規(guī)范性文件,仍無法落實(shí)對學(xué)生在品德、智力、體質(zhì)等方面的全面評價機(jī)制,無法落實(shí)對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理權(quán)力的行政管理體制,無法落實(shí)對學(xué)生的獎勵和處分機(jī)制。依據(jù)上的不明確與法律職責(zé)地須執(zhí)行之間產(chǎn)生了矛盾,誰來化解?目前尚無明確法源。
學(xué)校作為最基層實(shí)施國家教育權(quán)力的主體,獲得了公法人身份,它只能制定校規(guī),將上位法源的內(nèi)容進(jìn)行“統(tǒng)一”,并落實(shí)各項(xiàng)義務(wù)教育職責(zé)。但實(shí)踐中統(tǒng)一與否、落實(shí)與否,全賴于校規(guī)制定者和實(shí)施者的自由心證,因?yàn)槟壳吧袩o國家立法機(jī)關(guān)或國家教育行政機(jī)關(guān)對學(xué)校制定校規(guī)的審查機(jī)制,也無學(xué)生家長、學(xué)生對學(xué)校制定校規(guī)的參與、修正機(jī)制。
校規(guī)有形式法源,但對它規(guī)范不徹底,它引發(fā)了各義務(wù)階段學(xué)校對上位形式法源的不明確、不遵守和對上位形式法源留下空缺處的恣意填補(bǔ),導(dǎo)致了校規(guī)的現(xiàn)狀。為扭轉(zhuǎn)這個局面,我們必須認(rèn)清校規(guī)形式法源、準(zhǔn)確解釋校規(guī)形式法源,并在此基礎(chǔ)上完善法律、健全制度,使校規(guī)有明晰的、有強(qiáng)制約束力的形式法源鏈條,并以此有效規(guī)范校規(guī)制定者和實(shí)施者的自由心證。
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