行政條例全文(5篇)

摘要：2015年5月1日《存款保險條例》生效，我國金融安全網建設邁出了關鍵的一步。存款保險機構是銀行破產程序中的核心機構，對于維護公眾對金融體系的信心有著至關重要的作用。這樣一個關系到金融系統(tǒng)安全的機構，在中國是一個新事物。雖然其他國家已經有了很多法律實踐，但在中國國情下存款保險機構的出現(xiàn)尚屬首次。存款保險法律性質與相關法律關系的構建、法律關系主體的權利、金融體系的穩(wěn)定息息相關。本文通過對《存款保險條例》進行法條分析，從法條的表述總結出立法者對我國存款保險機構法律性質的傾向，明確存款保險機構的公法屬性。

關鍵詞：存款保險；管理機構；公法屬性

存款保險機構，誕生于美國1929年至1933年的經濟危機時期。為了使美國金融體系能夠充分穩(wěn)定和贏得充足的公眾信心，美國國會通過《格拉斯－斯蒂格爾法案》將存款保險機構定位于一個具備獨立職權的聯(lián)邦政府機構。值得一提的是美國國會在立法時，對存款保險機構命名為“聯(lián)邦存款保險公司”(FDIC:FederalDepositInsuranceCompany)。采用“公司”的名稱，往往容易被誤解成受到《公司法》調整的商法意義上的股份有限公司和有限責任公司。我國《存款保險條例》(以下簡稱《條例》)在引進該項制度的時候，特別注意到了這一點，沒有采取和美國一樣的用“公司”來命名，而是采用了“機構”這個名稱。但是“機構”這個名稱本身具有一定的模糊性，對于存款保險機構究竟是“行政主體”還是“特殊商事主體”定位不十分明確。一旦存款保險機構與銀行業(yè)監(jiān)管部門、中央銀行甚至是銀行業(yè)金融機構產生爭議，應當采取何種方式進行爭議解決，就會成為整個案件的核心問題，進而影響整個問題的解決，甚至延誤金融監(jiān)管的時機。本文先是分析了對存款保險機構現(xiàn)有的研究，總結出具有一般性意義的觀點，然后結合法規(guī)條文的表述，從不同角度歸納出存款保險機構的公法屬性。

一、現(xiàn)有研究分析

筆者梳理了現(xiàn)有的研究文獻，發(fā)現(xiàn)大量文章都發(fā)表在《條例》公布之前。有些文章甚至在十多年前就已經發(fā)表，說明我國對存款保險機構的研究已經持續(xù)了相當長的時間。關于存款保險機構的法律性質，總體上共有三種觀點:(1)公法人;(2)具有行政主體和商事主體雙重特征;(3)特殊企業(yè)。無論如何定位，存款保險機構的共同特點就是承擔一定的政府管理職能，行使一定的行政權力，以追求社會公共利益為目標。從上述三種觀點來看，盡管對存款保險機構法律性質的認識有所不同，但后兩種觀點也充分考慮到了存款保險機構和傳統(tǒng)的行政機關有著明顯的不同。雖然存款保險機構具備一定的自主經營權利(《條例》第六條第三款)，具備某些商事主體的特征，但從三種觀點的共性來看，學者們在存款保險機構具備行政機關的某些特征上達成了一致?！稐l例》在法規(guī)條文中間也存在相當多的依據，足以認定我國的存款保險機構是具備行政機關性質的組織，具備強烈的公法屬性。

二、對《條例》的條文分析

法律法規(guī)的條文，是揣測立法者意圖的最基本依據。通過對法規(guī)條文的逐條分析，能夠發(fā)現(xiàn)蘊含在不同條文中的共同理念，從而總結出貫徹整部法規(guī)的法律原則。存款保險機構的公法屬性，亦是通過這種方式得出的結論。特別是在我國還沒有具體建立存款保險機構的現(xiàn)實情況下，沒有任何實際經驗的前提下，通過條文分析進行研究，是確立存款保險機構公法屬性的最重要途徑。

今年9月1日起正式施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），相較2014年版本，對土地征收程序進行了更為細化的規(guī)定，讓土地征收的每一個環(huán)節(jié)都有章可循，充分保障被征收人的知情權、參與權、監(jiān)督權，有利于提高群眾的法治意識，讓全民守法成為共識。

一、新舊《條例》土地征收程序對比

修訂之前的舊《條例》只有第二十五條和第二十六條涉及土地征收程序的內容，而新條例則列出獨立章節(jié)，用1382字的大篇幅內容，進一步規(guī)范了集體土地征收的程序。具體變化如下：

1.進一步明確和細化集體土地的征收程序，充分保障被征收人的實體權利?！稐l例》增加了征收土地預公告制度，并將簽訂安置補償協(xié)議的時間提前到征收土地申請土地征收報批前，且要保證有關費用足額到位，相關部門才可以批準土地征收。這些內容分散在《條例》第二十六條、第三十條、第三十二條。關于征收所需土地現(xiàn)狀調查的內容，《條例》中明確規(guī)定，征收所需土地現(xiàn)狀調查應當查明土地的位置、權屬、地類、面積，以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數(shù)量等情況?！稐l例》明確了社會穩(wěn)定風險評估的內容，應當對征收土地的社會穩(wěn)定風險狀況進行綜合研判，確定風險點，提出風險防范措施和處置預案?！稐l例》第二十七條明確了征地補償安置方案的內容。上述規(guī)定進一步明確和細化了集體土地的征收程序，充分保障被征收人的實體權利。

2.進一步暢通被征收人的參與渠道，充分保障被征收人的知情權、參與權和監(jiān)督權。《條例》進一步暢通被征收人的參與渠道，保證被征收人在整個征地過程的知情權、參與權和監(jiān)督權，以確保其在土地征收程序的各個環(huán)節(jié)中能夠有效參與并充分反映訴求，切實保障被征收人的合法權益。這些規(guī)定主要在第二十六條、第二十八條中，明確了被征收人可以通過獲取預征收公告、征收公告，參與社會風險評估，申請聽證等多種渠道參與土地征收工作。

3.突出社會保障費用安排，完善征收土地安置補償機制?！稐l例》第三十二條對土地征收補償安置的費用保障和分配規(guī)則等作出了具體規(guī)定，明確社會保障費用必須單獨列支，強調征地補償安置費用必須足額到位，才批準征收。

4.進一步明確各級政府的職責。《條例》明確了各級政府的征地事權，強化市縣政府征地補償安置的主體責任，精簡國務院和省級人民政府的工作，提高土地征收審批效率。第三十條規(guī)定了國務院和省級人民政府重點對征收土地的必要性、合理性，是否符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的為了公共利益確需征收土地的情形，以及是否符合法定程序進行審查，而無需再審查具體征地補償安置方案。第三十一條規(guī)定國務院和省級政府依法批準征收土地后，縣級以上地方人民政府在發(fā)布征收土地公告的同時，對個別未達成征地補償安置協(xié)議的，應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。

《建筑法》《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定建筑企業(yè)應取得資質許可，并應在取得資質等級范圍內從事相應建筑活動，本質上屬于立法確定的資格準入型事前監(jiān)管措施，相較于事后監(jiān)管具有介入階段早、宏觀調控功能突出、預防危害公共安全等公共利益行為發(fā)生等優(yōu)勢，法定性是其首要特征。而近年來，各地陸續(xù)出臺對信用良好建筑企業(yè)允許超資質等級承攬工程等政策，“超資質等級承攬工程”成為行業(yè)普遍現(xiàn)象并備受關注。本文擬從信用激勵角度加以評析。

一、信用激勵及其治理價值

某專家指出，與法律相比，信譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制?，F(xiàn)代市場經濟是信用經濟，信用機制是市場經濟健康運行的基礎性條件。激勵作為信用機制的重要制度內容，既是促進市場主體主動守信踐諾的措施，也是完善現(xiàn)代市場監(jiān)管體系、提升治理能力的必然選擇。自黨的十八大提出“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”后，尤其是黨的十八屆三中全會進一步明確“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”的改革要求以來，國務院先后《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》等文件來推進我國社會誠信的進程和規(guī)范化程度。國家層面對守信激勵的推動反映了這一制度對提高政府治理能力和效能的重要價值，其價值主要表現(xiàn)為：首先，信用激勵有利于改善市場信用環(huán)境、降低交易成本和優(yōu)化營商環(huán)境，逐步形成誠信的市場氛圍和對市場主體采取“誠信推定”和“失信懲戒”的系統(tǒng)性治理邏輯。其次，通過守信激勵和失信懲戒制度的實施所帶來的“守信者一路暢通、失信者寸步難行”普遍效應，實現(xiàn)市場主體優(yōu)勝劣汰從而發(fā)揮政府宏觀調控的功能，也有利于推進政府職能轉變和行政監(jiān)管與公共服務的精準度，進而提升治理效能。再次，信用激勵手段的運用是發(fā)揮以信用為基礎的新型市場監(jiān)管體制的要求，也是為其他行政監(jiān)管措施的開展提供信用數(shù)據基礎，有助于形成層次分明、功能互補的現(xiàn)代市場監(jiān)管體系。

二、允許“信用良好”建筑企業(yè)超資質經營屬于信用激勵措施

在社會信用體系建設的中央改革要求和國務院推進守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒制度建設指導意見的推動下，我國社會信用尤其是守信激勵制度的供給取得了較大發(fā)展。雖然目前統(tǒng)一的國家信用立法尚未制定，但以《征信業(yè)管理條例》《上海市社會信用條例》（2017年）、《廈門經濟特區(qū)社會信用條例》（2019年）、《河南省社會信用條例》（2020年）及《福州市社會信用管理辦法》（福建省福州市人民政府令第76號）等為代表的基礎性或綜合性社會信用的頒布實施，極大地推動了信用激勵制度的發(fā)展，也逐漸形成了加快信用激勵制度建設的氛圍。在此背景下，自2017年以來，河南、廣東、山東等地紛紛出臺促進建筑業(yè)發(fā)展、優(yōu)化建筑業(yè)企業(yè)資質管理的政策。其中普遍提出有條件允許建筑企業(yè)承攬現(xiàn)有資質類別高一級的相應業(yè)務，而這里的“條件”大都規(guī)定為“信用良好”，即從本質上來講，這種“超資質等級承攬工程”的規(guī)定屬于信用激勵措施在行政許可領域的具體運用，這與當前我國信用激勵措施在行政許可領域運用的主要體現(xiàn)為便利服務性措施不同，但都體現(xiàn)了促進信用激勵的改革精神，有利于進一步推動信用聯(lián)合激勵制度的落地和制度建設氛圍的形成。

三、制定信用激勵政策應具有明確立法依據和職權根據

隨著社會信用從傳統(tǒng)的社會道德上升為國家制度建設層面，社會信用的監(jiān)督和管理等也日益打上公權力的深刻烙印，對市場主體信用信息的管理使用等逐漸經由立法而成為行政機關法定職權的重要組成部分，這在《征信業(yè)管理條例》第三十三條和《河南省社會信用條例》第六條等有關部門職責的規(guī)定中可見一斑。作為行政權力譜系的新成員，社會信用管理權是一項概況性公權力，通常包括社會信用信息的記錄、采集、歸集、共享、公開、查詢和運用等內容，而信用懲戒和激勵均屬于社會信用管理權中運用權能的組成部分，本質上都具有行政權性質。作為一項信用行政權，信用激勵權的行使必須遵循依法行政的基本原則，這既包括信用激勵政策（主要表現(xiàn)為信用激勵規(guī)范性文件）的制定以及具體信用激勵行政行為的作出等。其中，信用激勵最為首要的就是要遵循職權法定原則，即對包含建筑業(yè)在內的市場主體進行信用激勵的規(guī)則制定和特定激勵行為的實施都應當具有明確的立法授權，而缺乏具體法律法規(guī)依據的信用激勵政策和行為均面臨合法性的危機，這也是《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確提出“堅持依法行政”原則和《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》著重強調“依法依規(guī)運用信用激勵和約束手段”的根本原因所在。因此，在《建筑法》《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》明文設定的建筑業(yè)企業(yè)資質制度修改之前，各地有關“信用良好”的建筑企業(yè)可以“超資質等級承攬工程”的政策內容明顯缺乏法律依據，違背了“合法激勵”的原則。即使按照國務院有關守信聯(lián)合激勵指導文件的精神，也僅僅是可以根據實際情況對信用良好的相對人在行政許可中實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務措施，并非違背法定許可條件實施行政許可，故在缺乏明確法律授權的情況下，即使信用好的建筑企業(yè)也不能超越法律規(guī)定超資質承攬工程，否則就存在行政違法的風險。

我國小區(qū)規(guī)模普遍較大，一個小區(qū)分期建設，有各自單獨的區(qū)域且包含眾多物業(yè)類型的現(xiàn)象十分常見，關于物業(yè)管理區(qū)域劃分的爭議也因此頻繁發(fā)生。物業(yè)管理區(qū)域的劃分直接影響到小區(qū)業(yè)主所享有的權利范圍以及小區(qū)的實際治理情況，如何正確認識其劃分依據與標準對物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主來說都意義重大。鑒于此，本律師將從不同法院對同一小區(qū)物業(yè)管理區(qū)域的劃分給出不同認定結果的兩則案例出發(fā)，來對該問題進行分析與討論。

律師分析：

通過上述兩個案例可以看到，兩個法院之所以會對同一小區(qū)的物業(yè)管理區(qū)域劃分給出不同的認定結果，關鍵原因在于，案例一中的法院直接根據小區(qū)的臨時管理規(guī)約中對物業(yè)管理區(qū)域所作的約定進行判斷，而案例二中的法院則依據《哈爾濱市物業(yè)管理條例》的相關規(guī)定，從小區(qū)的規(guī)劃設計以及是否可以自由通行的角度來進行判斷。針對如何確定物業(yè)管理區(qū)域的劃分，本律師根據自身理解分析如下：首先需要厘清兩個問題，一是物業(yè)管理區(qū)域由誰負責劃分，二是物業(yè)管理區(qū)域的劃分標準為何。《物業(yè)管理條例》第九條規(guī)定，“物業(yè)管理區(qū)域的劃分應當考慮物業(yè)的共用設施設備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設等因素。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”國務院在《物業(yè)管理條例》中并未明確規(guī)定負責物業(yè)管理區(qū)域劃分的主體以及具體的劃分標準，而是將制定具體實施辦法的權力授予給了地方。

關于物業(yè)管理區(qū)域劃分的職責探討

考察各地關于物業(yè)管理的相關規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，目前我國各地基本上都規(guī)定由房地產行政主管部門負責物業(yè)管理區(qū)域的劃分或是對其進行核準，一般的流程設定為建設單位在出售房屋前，向當?shù)胤康禺a行政主管部門提出劃分物業(yè)管理區(qū)域的申請，主管部門在規(guī)定時間內進行劃分或核定。如《四川省物業(yè)管理條例》第八條規(guī)定，“縣級人民政府房地產行政主管部門應當根據建設單位或業(yè)主委員會的申請，以土地使用權證確定的用地范圍為基礎，并考慮建筑物規(guī)模、共用設施設備的管理與維護和社區(qū)建設等因素劃定物業(yè)管理區(qū)域”；《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第九條規(guī)定，“區(qū)房屋行政管理部門負責核定物業(yè)管理區(qū)域”。在得到行政主管部門劃分或核準的結果之后，建設單位在房屋出售時，應通過圖紙、合同約定等方式向買受人明確物業(yè)管理區(qū)域的具體范圍。如《江蘇省物業(yè)管理條例》第八條規(guī)定，“新建物業(yè)出售前，建設單位應當將劃定的物業(yè)管理區(qū)域向物業(yè)所在地的縣（市、區(qū)）物業(yè)管理行政主管部門備案，并將經備案的物業(yè)管理區(qū)域在商品房買賣合同中明示?！比粲行^(qū)尚未進行物業(yè)管理區(qū)域的劃分或是根據實際需求需要重新調整物業(yè)管理區(qū)域的，根據目前各地的規(guī)定負責劃分的權力主體也仍然是房地產行政主管部門?；诖?，物業(yè)管理區(qū)域的劃分應由當?shù)匦姓鞴懿块T進行認定，屬于行政部門的職責范圍，法院不應在處理民事糾紛案件中自行就該問題做出判斷。如果相關當事人對行政主管部門的劃分有異議的，可向法院提起行政訴訟，在行政訴訟的程序中再由法院來審查其劃分行為的合理性。

關于物業(yè)管理區(qū)域劃分的標準探討

關于物業(yè)管理區(qū)域的劃分標準，各地在《物業(yè)管理條例》中提到的“共用設施設備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設”等因素的基礎之上，對劃分時需要考慮的事項予以進一步的細化和補充，總體上都要求主管部門從便于管理服務和方便業(yè)主生活的角度出發(fā)來進行劃分。在確定物業(yè)管理區(qū)域時應該綜合考量小區(qū)的建設情況、建筑物規(guī)模、共用設施設備的管理與維護、社區(qū)布局等多方面的因素，如果配套共用設施設備的使用、管理和維護不能分割的，即使可以成為獨立、封閉的區(qū)域，也不宜劃分為多個物業(yè)管理區(qū)域。以本文提到的兩個案件為例，據了解該小區(qū)的高層區(qū)與別墅區(qū)并未單獨配置物業(yè)管理用房，從實際管理與業(yè)主生活便利的角度出發(fā)也不宜分成兩個物業(yè)管理區(qū)域。同時該小區(qū)的規(guī)劃指標，如容積率、綠化率、車位配比都是按照一個小區(qū)進行整體配比的，如果人為的將其分開，會導致部分業(yè)主不能按照原規(guī)劃享受小區(qū)的配套公共設施設備，有失公平。從劃分標準來看，物業(yè)管理區(qū)域的確定屬于現(xiàn)實中比較復雜的問題，涉及到小區(qū)配套指標、公共設施設備是否能分開管理、維護等專業(yè)性問題的判斷，也應當由掌握專業(yè)知識與技能的行政主管部門來進行認定，不宜由法院進行主觀判斷。

2011年1月21日國務院頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），該條例在征收前提條件、組織實施程序、補償安置方式和糾紛救濟途徑等方面相對于原來的《城市房屋拆遷管理條例》,作了比較大的修改?！墩魇諚l例》的頒布實施是近年來我國在房屋征收領域不斷研究取得的成果，它將國有土地上房屋征收的相關制度確定下來。與之相較，集體土地上房屋征收與補償?shù)难芯侩m然一直在進行中，但是至今還沒有能夠出臺一部獨立的規(guī)范去予以確認，相關的立法一直處于空白的狀態(tài)。2012年總理在國務院政府工作報告中指出“制定出臺農村集體土地征收補償條例”是2012年的主要任務之一；2013年，修改《土地管理法》被全國人大常委會納入未來5年的立法規(guī)劃；黨的十八大報告中也提出要“改革征地制度”。但是從近期媒體反饋的信息來看，《農民集體所有土地征收補償安置條例》和新修改的《土地管理法》短期內還不會出臺。本文將對我國的一些城市的集體土地上房屋征收的政策進行一些初步的分析與探討，為我國集體土地上房屋征收的立法研究貢獻綿薄之力。本文所研究的集體土地上房屋征收立法的城市包括以下幾類：第一類是各直轄市和省會城市；第二類是根據2014年11月20日國務院印發(fā)的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》中的劃分標準所確定的超大城市和特大城市；第三類是副省級城市。這三類型城市存在部分重疊，經過統(tǒng)計一共39個城市，其中香港和深圳因為土地性質的原因不在研究范圍內，天津、南昌、海口、東莞、拉薩、烏魯木齊沒有查詢到征收集體土地上房屋的有關政策，所以本文所研究的城市共31個。

一、我國集體土地上房屋征收政策現(xiàn)狀分析

（一）政策的名稱

《物權法》和《征收條例》頒布以來很多學者對于“征收”、“拆遷”和“征用”的區(qū)別做了不少研究，目前一般認為為了公共利益的需要而實施的用“征收”；非公共利益需要而實施的用“拆遷”；而“征用”只是使用權的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權的性質。本文所研究的31個城市中，有14個城市政策文件名稱中用的是“征收”，9個城用的是“拆遷”，2個城市用的是“征用”，4個城市以城中村或棚戶區(qū)改造的形式，還有2個城市將集體房屋征收納入征地補償政策。2011年以后出臺政策文件的11個城市中除了沈陽市外，其他城市在名稱中都是用的“征收”，但是在這些文件中明確提到要以公共利益為征收前提的，少之又少，只有杭州市和大連市對此作出規(guī)定。

（二）政策的適用范圍

31個城市集體土地上房屋征收政策適用范圍主要有三種類型：第一類是由市人大、市政府頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在全市范圍內適用，有22個城市是這種類型，如北京市、上海市、南京市、廣州市；第二類是由市轄區(qū)政府頒布的規(guī)范性文件，在全區(qū)范圍內適用，有6個城市是這種類型，如重慶市、哈爾濱市、大連市、蘭州市；第三類是由市政府頒布的規(guī)范性文件，適用于某一工程項目，石家莊市、沈陽市和西寧市是這種類型。

（三）政策的效力層級