住房公積金制度的革新方向

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客觀地說，中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》的《總則》對(duì)住房公積金的原則性規(guī)定大體科學(xué)，這可能源于住房公積金制度在世界范圍內(nèi)發(fā)育得都比較成熟。不過結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，其中一些規(guī)定仍然不免好高騖遠(yuǎn)，華而不實(shí)，過度夸大了住房公積金的功能。首先，住房公積金對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)的作用是局部性的，因?yàn)樽》抗e金主要促進(jìn)城鎮(zhèn)保障性住房的建設(shè)。由于認(rèn)識(shí)不到住房公積金的住房保障功能，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的住房公積金離房?jī)r(jià)越來(lái)越遠(yuǎn)，甚至成為炒房的一個(gè)次要工具。對(duì)很多人特別是中低收入階層而言，住房公積金與住房無(wú)關(guān)，住房公積金管理中心不過是政府強(qiáng)制儲(chǔ)蓄并借助通貨膨脹進(jìn)行收入再分配的又一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。其次，住房公積金不是提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，而是滿足城鎮(zhèn)居民的基本居住需求。提高城鎮(zhèn)居民居住水平是中國(guó)現(xiàn)代化過程中孜孜以求的目標(biāo)，但它的起點(diǎn)是先滿足中低收入者的保障居住需求。撇開最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢談中高收入人群的改善居住需求，而且還要政府干預(yù)，這在理論上是無(wú)論如何也說不過去的。因?yàn)閷?duì)于中高收入消費(fèi)者而言，他們提高或者改善自己的居住需求，借助市場(chǎng)渠道即可，政府干預(yù)只會(huì)降低他們的福利。再次，住房公積金歸職工個(gè)人所有的規(guī)定過于簡(jiǎn)單化。原因在于，住房公積金如果和其他收入一樣歸職工個(gè)人所有，個(gè)人所有的住房公積金就沒有必要從個(gè)人收入中剝離，成為不能自由支配的收入，而且單位更沒有必要為這種不能自由支配的職工收入進(jìn)行配套。最后，自住住房本身是一個(gè)很不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?。自住住房可以是保障性住房，也可以是商品性住房；可以是普通住宅，也可以是?yōu)質(zhì)住宅。當(dāng)自住住房突破保障性普通住宅范疇后，住房公積金的職能發(fā)揮其實(shí)已經(jīng)被扭曲了。從這種意義上說，中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》在《總則》中就已經(jīng)埋下了日后中國(guó)住房公積金制度失靈的種子。

中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》的《繳存》使中低收入階層的居住保障需求明顯遭到排斥。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是《住房公積金管理?xiàng)l例》只規(guī)定職工繳納住房公積金的義務(wù)，只規(guī)定職工繳納住房公積金的最低比例，絲毫不考慮職工繳納住房公積金與獲得住房保障之間的關(guān)聯(lián)性。因?yàn)閺摹坝袟l件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例”的規(guī)定看，繳存比例的確定只和職工的繳納能力有關(guān)，與職工支付住房保障的價(jià)格或成本無(wú)關(guān)。這里實(shí)際上已經(jīng)宣告住房公積金與住房保障脫鉤，住房公積金也許僅僅是公積金。二是對(duì)住房保障需求剛性的蔑視還可以從住房公積金收取的彈性上反映出來(lái)。繳存住房公積金確有困難的單位，居然可以降低繳存比例或緩繳，待單位經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)后，再提高繳存比例或者補(bǔ)繳、緩繳，這其實(shí)是視繳納住房公積金為兒戲。因?yàn)樽》勘Ｕ鲜且环N政府行為，住房公積金制度的設(shè)立不過是緩解政府住房保障財(cái)力不足的一種途徑，如果住房公積金少繳或緩繳，由此產(chǎn)生的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)就會(huì)全部落到政府財(cái)政肩上，因此單位能否少繳或緩繳住房公積金，決定權(quán)在政府財(cái)政部門，而不是住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心，更不是單位職代會(huì)或工會(huì)?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》將財(cái)政部門的權(quán)力剝奪，實(shí)際上也就解除了財(cái)政部門履行住房保障的義務(wù)，住房公積金再次與住房保障實(shí)現(xiàn)了脫鉤。

中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》的《提取和使用》反映了中國(guó)政府部門對(duì)住房公積金制度理解的思維混亂。第一，住房公積金提取的合情不合理。離休、退休可以提取住房公積金，如果已經(jīng)解決了住房保障需求，這是可以理解的，因?yàn)榇藭r(shí)的住房公積金不過是當(dāng)事人物質(zhì)財(cái)富的一種特殊存在形式。完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系，也可以提取住房公積金，就屬于合情不合理了。因?yàn)樽》抗e金是與住房保障需求相關(guān)的，當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)貧困屬于社會(huì)保障的另一范疇，兩者不能混同，當(dāng)消費(fèi)者居住保障需求還沒有滿足時(shí)，卻將住房公積金提取出來(lái)用于滿足消費(fèi)者的基本生活需要，實(shí)質(zhì)就是挖肉補(bǔ)瘡，只會(huì)使社會(huì)問題進(jìn)一步激化。出境定居提取住房公積金，如果消費(fèi)者的保障居住需求得到解決，這也是無(wú)可厚非的，否則依然有鉆制度漏洞之嫌。至于提取存儲(chǔ)余額用于購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，或者償還購(gòu)房貸款本息，由于超出消費(fèi)者居住保障需求的部分完全由消費(fèi)者自身負(fù)擔(dān)，這一規(guī)定是沒有什么可挑剔的。但房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例也可以提取住房公積金，就值得商榷了。因?yàn)樽》抗e金用于住房保障需求，理論上住房公積金就是消費(fèi)者的居住成本，真正反映消費(fèi)者滿足剛性居住需求的支付能力，當(dāng)消費(fèi)者拿其他收入支付房租時(shí)，此時(shí)消費(fèi)者的儲(chǔ)蓄實(shí)際上就是以住房公積金的形式存在的。問題的關(guān)鍵在于，一旦消費(fèi)者需要?jiǎng)佑脙?chǔ)蓄時(shí)，他很可能受到住房公積金提取的限制，從而影響勞動(dòng)力的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。因此，消費(fèi)者通過租賃方式滿足剛性居住需求，就應(yīng)該允許消費(fèi)者使用住房公積金全額支付房租。如果住房公積金的儲(chǔ)存不足以支付房租還有余，唯一的原因就是整個(gè)社會(huì)的住宅市場(chǎng)秩序處于扭曲狀態(tài)。[1]第二，職工繳存住房公積金且在購(gòu)買、建造、翻建和大修自住住房時(shí)才可以申請(qǐng)住房公積金貸款，有明顯不合理的地方。這里，將繳納住房公積金與申請(qǐng)住房公積金貸款相掛鉤，不利于明確政府的住房保障職能，削弱了繳納住房公積金的強(qiáng)制性色彩，將購(gòu)買、建造、翻建和大修自住住房與申請(qǐng)公積金貸款連接，更為用住房公積金貸款炒房開了一道方便之門?？赡苷咧贫ㄕ咭呀?jīng)意識(shí)到公積金貸款會(huì)用于炒房，或者政策制定者需要公積金貸款推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，《提取和使用》特別規(guī)定，住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)由住房公積金管理中心承擔(dān)，申請(qǐng)人申請(qǐng)住房公積金貸款應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。需要指出的是，住房公積金管理中心本身是事業(yè)單位，更沒有資本積累，要它承擔(dān)公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)是非?；闹嚨?。如果公積金貸款指向住房的保障需求，即使擔(dān)保有風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)也不是由住房公積金管理中心承擔(dān)，而是由政府財(cái)政部門承擔(dān)?！短崛『褪褂谩返倪@種規(guī)定，反映了相關(guān)決策部門對(duì)中國(guó)住房公積金制度理解上的思維混亂。第三，住房公積金管理中心的管理費(fèi)用規(guī)定也不合時(shí)宜。住房公積金管理中心既然是事業(yè)單位，就不應(yīng)該在制定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有特殊待遇；住房公積金管理中心費(fèi)用來(lái)源應(yīng)該是財(cái)政預(yù)算，將財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給住房公積金，實(shí)際上是鼓勵(lì)住房公積金管理中心利用住房公積金尋租。綜上分析，《住房公積金管理?xiàng)l例》遠(yuǎn)不是中國(guó)政府履行住房保障職能的一項(xiàng)法律規(guī)定，不要說中國(guó)政府本身的運(yùn)行機(jī)能不是很健全，即使各項(xiàng)規(guī)章制度完備，《住房公積金管理?xiàng)l例》也不能保障每個(gè)住房公積金繳納者滿足最基本的住房保障需求。當(dāng)然，金融永遠(yuǎn)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的反映，在中國(guó)住房保障制度不是很完善的情況下，中國(guó)的《住房公積金管理?xiàng)l例》也不可能很完善，否則中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》能否存在這么多年都很難說。

《住房公積金管理?xiàng)l例》是《上海市住房公積金條例》對(duì)現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的結(jié)果

與全國(guó)性的《住房公積金管理?xiàng)l例》相比，《上海市住房公積金條例》出臺(tái)更早。上海市經(jīng)濟(jì)條件較好，上海中低收入階層的住房剛性需求也顯得更加迫切，由此導(dǎo)致《上海市住房公積金條例》的住房保障色彩明顯加強(qiáng)?！渡虾Ｊ凶》抗e金條例》分《總則》、《管理組織》、《住房公積金的繳存》、《住房公積金的提取和使用》、《住房公積金的監(jiān)督管理》、《法律責(zé)任》和《附則》七個(gè)部分，其中《總則》、《住房公積金的繳存》、《住房公積金的提取和使用》是核心內(nèi)容?？傮w上而言，撇開地方規(guī)章制度的固有缺陷不論，《上海市住房公積金條例》與中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》相比，有明顯的可取之處。例如，中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金的重要目的之一是“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”，《上海市住房公積金條例》直接強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)職工住房建設(shè)，保障職工對(duì)住房的基本需求”，這樣就顯得更貼近住房公積金的本來(lái)面目（即住房強(qiáng)制儲(chǔ)蓄），更能還原住房公積金的基本功能（即滿足住房保障需求）。然而上海市住房公積金條例的硬傷也是很明顯的，這些硬傷最終反映在1999年通過、2002年修改的中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》中。

（一）關(guān)于住房公積金所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定

《上海市住房公積金條例》只簡(jiǎn)單界定所有的住房公積金均屬于職工個(gè)人所有，絲毫也不涉及住房公積金繳納的強(qiáng)制性。因?yàn)椴粡?qiáng)調(diào)住房公積金繳納的強(qiáng)制性，就無(wú)法理解屬于職工個(gè)人所有的住房公積金，為什么單位要為職工配套，而不能直接發(fā)給個(gè)人，然后直接從個(gè)人收入中提取。關(guān)于住房公積金的定義，《總則》規(guī)定，“住房公積金是指在本市工作并且具有本市城鎮(zhèn)常住戶口的職工及其所在的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體按照本條例規(guī)定繳存的一種長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金”。這是否意味著，不具有本市城鎮(zhèn)常住戶口的職工工資不包含住房公積金，或者不具有本市城鎮(zhèn)戶口的職工不能享受單位配套的住房公積金。無(wú)論從哪個(gè)角度看，這都是典型的戶口歧視，是違背社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平這一基本原則的。當(dāng)然在理論上，由于中國(guó)是土地國(guó)有的社會(huì)主義國(guó)家，由單位配套給職工住房公積金的做法本身就很荒唐。

（二）關(guān)于住房公積金繳存的上限規(guī)定

住房公積金從其產(chǎn)生過程看一開始就是具有住房保障性質(zhì)的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，其繳存首先是一種義務(wù)，其次才是一種權(quán)利，因此強(qiáng)制規(guī)定住房公積金的繳存比例和繳存下限是可以理解的，但強(qiáng)制規(guī)定住房公積金繳存的上限就顯得荒唐了。《上海住房公積金條例》的上限規(guī)定只能說明制度漏洞提供了住房公積金繳存者的圖利空間。也就是說，住房公積金繳存者繳得越多，獲得的好處也越多。問題在于政府提供的任何保障（包括住房保障在內(nèi)）都應(yīng)該是封頂?shù)模駝t對(duì)社會(huì)公眾整體而言就是一種不公平。住房公積金繳存者有多繳公積金的內(nèi)在動(dòng)力恰恰意味著上海市設(shè)立住房公積金，不是沒有將住房保障落到實(shí)處，就是根本沒有打算提供住房保障。

（三）住房公積金提取、使用和貸款的相關(guān)規(guī)定不能確保政府住房保障職能的正常履行

《上海市住房公積金條例》與中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》一樣（可能用“中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》沿襲《上海市住房公積金條例》的思路”這一說法更貼切），將購(gòu)買、建造自住住房或者翻建、大修具有所有權(quán)的自住住房作為職工提取住房公積金儲(chǔ)存余額的前提條件，這顯然意味著《上海市住房公積金條例》提供的政策優(yōu)惠已經(jīng)超出了住房保障應(yīng)有的范圍，因?yàn)樽宰∽》颗c住房保障完全是兩個(gè)概念。更致命的硬傷是，住房公積金貸款金額竟然與住房公積金繳存額簡(jiǎn)單掛鉤，即住房公積金繳得越多，住房公積金貸款金額越大。由此也就不難理解，住房公積金貸款有風(fēng)險(xiǎn)，需要提供擔(dān)保，住房公積金貸款申請(qǐng)即使符合其他條件，也可能因?yàn)橘J款額度用光變?yōu)轭A(yù)申請(qǐng)。從這個(gè)角度看，《上海市住房公積金條例》已經(jīng)在很大程度上偏離了住房保障的基本屬性，變?yōu)橐环N單純的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和政府?dāng)控?cái)工具了。

（四）建設(shè)職工住房規(guī)定的無(wú)疾而終進(jìn)一步證實(shí)了《上海市住房公積金條例》的空想色彩

《上海市住房公積金條例》規(guī)定，住房公積金可以用于統(tǒng)一建設(shè)職工住房，該職工住房應(yīng)當(dāng)以成本價(jià)向履行住房公積金繳存義務(wù)的單位或居住困難的職工出售，這一內(nèi)容本身就缺乏強(qiáng)制色彩。至于由市政府另行制定使用住房公積金統(tǒng)一建造和出售職工住房的實(shí)施辦法，則至今不見蹤影，盡管《上海市住房公積金條例》早在2005年就被宣告失效。由此合乎邏輯的推論只能是，上海市住房公積金制度的設(shè)立，并不能解決職工特別是中低收入階層的住房保障問題，中低收入階層的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄只是為中高收入階層購(gòu)買商品化住宅提供更多的財(cái)力支撐，從而最大限度地推高商品化住宅市場(chǎng)的價(jià)格，特別是供給剛性的優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)價(jià)格（在中國(guó)更多的是推高供給剛性的普通住宅的市場(chǎng)價(jià)格），為地方政府的土地財(cái)政鋪平道路。

由此可見，中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》不過是《上海市住房公積金條例》對(duì)住房保障不足的現(xiàn)實(shí)和環(huán)境妥協(xié)的結(jié)果。如果說，《上海市住房公積金條例》尚保留一些華而不實(shí)的住房保障觀點(diǎn)和規(guī)定，這些觀點(diǎn)和規(guī)定在中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》中則幾乎看不到了。另一方面，《上海市住房公積金條例》關(guān)于住房保障的一些規(guī)定，由于缺乏住房保障實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支撐，本身就很少具有可行性和可操作性，隨著中國(guó)住房保障實(shí)踐和環(huán)境的進(jìn)一步惡化，《上海市住房公積金條例》也終于走到了盡頭。1999年7月7日，上海市人民政府《上海市住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款管理辦法》，雖然它是《上海市住房公積金條例》的重要補(bǔ)充，不過僅適用職工購(gòu)買自住住房而且是上海市國(guó)有土地上具有所有權(quán)的住房。《上海市住房公積金條例》涉及的其他后續(xù)規(guī)章制度則至今沒有出臺(tái)，《上海市住房公積金條例》本身也在2005年9月23日被《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》取而代之，這意味著《上海市住房公積金條例》已經(jīng)失去了其存在的歷史價(jià)值。

《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》的出臺(tái)是中國(guó)住房公積金制度破產(chǎn)的標(biāo)志

2005年出臺(tái)的《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》以及隨后配套推出的《上海市家庭生活困難職工提取住房公積金實(shí)施辦法（試行）》、《個(gè)人建造、翻建、大修公積金貸款細(xì)則（試行）》、《上海市城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇傭人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金實(shí)施辦法（試行）》與1999年推出的《上海市住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款管理辦法》構(gòu)成當(dāng)前上海市住房公積金制度的基本內(nèi)容。整體上看，上海市住房公積金制度在拋棄住房保障職能方面不僅向全國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》大大跨進(jìn)了一步，而且大大弱化了住房公積金的住房色彩，幾乎將住房公積金視為普通消費(fèi)者的一種正常收入。這樣的住房公積金制度安排無(wú)疑標(biāo)志著上海市乃至全國(guó)住房公積金制度的正式破產(chǎn)。第一，將上海市住房公積金制度的設(shè)立目的與國(guó)家住房公積金制度的設(shè)立目的一致起來(lái)，使上海市住房公積金制度進(jìn)一步偏離了正確方向。原先《上海市住房公積金條例》規(guī)定，促進(jìn)職工住房建設(shè)，保障職工對(duì)住房的基本需求，盡管口惠而實(shí)不至，但多少對(duì)上海市政府發(fā)揮住房保障職能有一點(diǎn)促進(jìn)作用?，F(xiàn)在《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》直接引用中國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，將“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”作為上海市住房公積金制度的設(shè)立目的，只會(huì)進(jìn)一步使住房公積金偏離住房保障的目標(biāo)，上海市住房公積金制度不可避免地會(huì)蛻變?yōu)檎恋刎?cái)政的工具。第二，維持對(duì)住房公積金繳存最高限額的規(guī)定，說明上海市住房公積金依舊著眼于為商品化住宅市場(chǎng)服務(wù)，而不是為保障性住宅市場(chǎng)服務(wù)。住房保障最低限度受制于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和道德標(biāo)準(zhǔn)，最高限度受制于政府的財(cái)力。然而不管政府的財(cái)力多么雄厚，政府的住房保障都會(huì)封頂?shù)摹Ｖ灰淖》勘Ｕ戏忭?，職工繳納住房公積金就不會(huì)有多多益善的心態(tài)。上海市住房公積金制度維持繳存最高限額的規(guī)定，只能說明上海市至今仍沒有將住房保障落到實(shí)處，甚至根本就沒有將住房保障與住房公積金制度掛鉤。第三，住房公積金提取條件的修改其實(shí)是對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)實(shí)的進(jìn)一步妥協(xié)和承認(rèn)。《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》繼續(xù)將“購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房”作為住房公積金儲(chǔ)存余額提取的條件，職工離休、退休，或者大部分或者完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系，或者出境定居，也可以提取住房公積金，另外還新增了兩條，即償還購(gòu)房貸款本息和房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例也可以提取住房公積金，這些規(guī)定實(shí)際上都是將住房公積金視為簡(jiǎn)單的職工收入。如果說經(jīng)濟(jì)困難提取住房公積金，感情上還說得過去的話，其他提取住房公積金的條件在道理上就很難講得通。因?yàn)樽》抗e金有一部分是由企業(yè)支付的，企業(yè)外的消費(fèi)者拿不到是一種不公平，不需要住房保障的職工拿到了，同樣是一種不公平。這種不公平與其說和住房公積金制度的設(shè)置不合理有關(guān)，不如說這是對(duì)現(xiàn)實(shí)土地財(cái)政的妥協(xié)。因?yàn)榈貎r(jià)高漲已經(jīng)使得住房公積金代表的支付能力與房?jī)r(jià)完全脫鉤，既然住房公積金不能發(fā)揮原有功能，那采用感情上說得過去的方法分掉也就是一種無(wú)奈的選擇。第四，在住房公積金不能發(fā)揮住房保障職能的前提下擴(kuò)大住房公積金的覆蓋面，只能說明政府在其中的既得利益日益坐大。在當(dāng)代社會(huì)，一種完善的保障制度是覆蓋勞動(dòng)力再生產(chǎn)方方面面環(huán)節(jié)的，不同的保障收入對(duì)應(yīng)不同的保障支出，這是當(dāng)代社會(huì)政府編制預(yù)算的基本準(zhǔn)則。《上海市家庭生活困難職工提取住房公積金實(shí)施辦法（試行）》將住房保障的資金用于滿足基本的生活需要，以住房公積金替代政府救濟(jì)，明顯違背了社會(huì)保障和政府預(yù)算的基本原則。政府將住房保障的有限資金運(yùn)用到有無(wú)限吸收能力的商品住宅市場(chǎng)，這意味著政府并沒有至少?zèng)]有認(rèn)真履行住房保障的基本原則，卻通過《上海市城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇傭人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金實(shí)施辦法（試行）》，將住房公積金的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，反過來(lái)說明住房公積金制度給地方政府帶來(lái)的體制外收益太大，地方政府已經(jīng)很難拒絕這種誘惑。在這種情況下，奢談住房公積金的住房保障功能，也就是一種不合時(shí)宜的表現(xiàn)了。

中國(guó)住房公積金制度的改革方向

不管住房公積金本身的保值增值狀況如何，住房公積金的制度安排與住房保障職能的脫節(jié)都昭示著中國(guó)住房公積金的現(xiàn)有運(yùn)行模式是失敗的。中國(guó)要切實(shí)解決當(dāng)前社會(huì)嚴(yán)重的住房保障問題，就必須對(duì)現(xiàn)有的住房公積金運(yùn)行模式進(jìn)行革新。這種革新主要涉及三方面的內(nèi)容。

（一）理順住房公積金與居住保障的關(guān)系

住房公積金與住房保障的關(guān)系似乎無(wú)需贅述，住房保障需要住房公積金的支撐，也是住房公積金繳納的直接目的。然而，從住房公積金在中國(guó)的實(shí)際運(yùn)行看，住房公積金與居住保障之間的連接關(guān)系并不是非常緊密，在一些地方，中國(guó)的住房公積金不但與住房保障無(wú)關(guān)，甚至將政府的住房保障職能越推越遠(yuǎn)。因此正確理解住房公積金與住房保障之間的相互關(guān)系，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)仍然必要。第一，居住保障是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷最基本的職能之一，因此政府不能推諉無(wú)為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過價(jià)格機(jī)制配置經(jīng)濟(jì)資源、分配商品和勞務(wù)的經(jīng)濟(jì)。對(duì)生產(chǎn)要素的供給者來(lái)說，當(dāng)生產(chǎn)要素的供給數(shù)量不足時(shí)，越稀缺的經(jīng)濟(jì)資源越能得到充分的利用，相應(yīng)地該生產(chǎn)要素所有者獲得的生產(chǎn)要素報(bào)酬也越高；當(dāng)生產(chǎn)要素的供給數(shù)量過剩時(shí)，誰(shuí)的經(jīng)濟(jì)資源產(chǎn)出多、成本低，誰(shuí)的經(jīng)濟(jì)資源會(huì)得到最充分的利用，相應(yīng)地該生產(chǎn)要素所有者獲得的生產(chǎn)要素報(bào)酬越多。對(duì)于商品的需求者來(lái)說，當(dāng)商品供給不足時(shí)，購(gòu)買力越高的消費(fèi)者獲得稀缺商品的可能性越大，或者說，越是稀缺的商品越容易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，商品供給者獲得的收入越有保證；當(dāng)商品供給過多時(shí)，越是成本低廉、質(zhì)量可靠的商品，越有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，商品供給者的資金回流也越容易。這樣通過價(jià)格調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素和商品的供求，全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源得到了最優(yōu)配置。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，有成功者就有失敗者，他們?cè)诰鉅顟B(tài)下玩的只能是零和游戲，于是收入分配兩極分化也就成為市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的必然結(jié)果，對(duì)于周而復(fù)始運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制而言，它同時(shí)也是市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的前提條件，因?yàn)闆]有收入分配的兩極分化，利益機(jī)制就不可能有效地發(fā)揮作用。從這種角度講，政府要確保市場(chǎng)機(jī)制有效地運(yùn)行，就必須對(duì)中低收入者的勞動(dòng)力再生產(chǎn)進(jìn)行托底，也就是提供社會(huì)保障。在勞動(dòng)力再生產(chǎn)過程中，勞動(dòng)者的消費(fèi)資料單位市場(chǎng)價(jià)格越高，政府提供保障的必要性越大，住房作為勞動(dòng)力再生產(chǎn)的最大宗消費(fèi)，也就成為政府成本最高的保障對(duì)象。所以，對(duì)于中低收入消費(fèi)者的住房保障，政府是不能推卸責(zé)任的，除非政府根本不想使市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行下去。第二，住房公積金是一種與住房保障相關(guān)的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，不同于一般意義上的個(gè)人所有資金。住房是一種成本極高的消費(fèi)品，但也是一種勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必需品，這意味著住房保障的成本極高而且政府提供具有剛性。相對(duì)于政府的有限財(cái)力，政府有理由在個(gè)人支付能力的許可范圍內(nèi)籌集必要的住房資金，協(xié)助政府住房保障職能的發(fā)揮。然而，市場(chǎng)運(yùn)行中的住房卻具有雙重屬性，它首先是商品，是價(jià)值的載體，然而這種住房與勞動(dòng)力的再生產(chǎn)無(wú)關(guān)，它更不是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必需品；另一方面，住房還是消費(fèi)品，特別是供給彈性的普通住宅，基本消費(fèi)品的民生屬性最為明顯。在這種情況下，政府住房保障指向不會(huì)是具有商品特征的優(yōu)質(zhì)住宅，而是具有民生屬性的普通住宅。以普通住宅為基礎(chǔ)提供政府住房保障，通過全社會(huì)的收入再分配，滿足中低收入消費(fèi)者基本的居住需求，由此形成的住房公積金，顯然也不能簡(jiǎn)單地歸于個(gè)人所有。住房公積金強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的背后，隱藏著政府主導(dǎo)的全社會(huì)收入再分配，隱藏著中高收入消費(fèi)者對(duì)中低收入消費(fèi)者的補(bǔ)貼，隱藏著政府以稅費(fèi)減免為形式的地租補(bǔ)貼。因此，無(wú)論是單位為個(gè)人繳納的住房公積金，還是政府為中低收入消費(fèi)者提供的住房保障，均不能簡(jiǎn)單地視為個(gè)人所有，不能像普通個(gè)人所有的財(cái)物那樣隨意支配。第三，住房公積金的產(chǎn)生與政府住房保障的提供是直接相關(guān)的，不能脫節(jié)。住房公積金作為政府主導(dǎo)的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，是與政府提供的住房保障直接連接在一起的。收繳了住房公積金，卻不提供住房保障，意味著，住房公積金的收取失去了理由，住房公積金的存在沒有了必要。政府有提供住房保障的資金，卻不提供住房保障，那是政府的失職，如果不是政府在進(jìn)行欺詐，就是政府在巧取豪奪。理論上，收繳了住房公積金卻不提供住房保障，有三種可能。一種可能是住房公積金沒有足額收取，再一種可能是沒有提供住房保障的意愿，還有一種可能是收取住房公積金另有目的。聯(lián)系中國(guó)住房保障和公積金收取的實(shí)踐看，后兩種可能性的概率較大。

（二）住房保障成本的確定

住房是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下單價(jià)金額最大的一種消費(fèi)品，因此站在商品的立場(chǎng)上，政府提供住房保障的成本很高有一定道理。然而對(duì)勞動(dòng)力再生產(chǎn)而言，住房的價(jià)值量雖大，依然是有限度的，它依然屬于勞動(dòng)力價(jià)值的重要組成部分，因此對(duì)整個(gè)消費(fèi)者群體而言，住房保障實(shí)際上不會(huì)花費(fèi)政府什么。政府提供住房保障成本的高低，取決于政府站在什么立場(chǎng)上看待這個(gè)問題。在住宅商品化的前提下，政府提供住房保障的成本很高是一個(gè)客觀事實(shí)。當(dāng)住宅作為一個(gè)商品出現(xiàn)時(shí)，政府提供住房保障的成本不僅包括住宅的建安成本，還包括基礎(chǔ)設(shè)施的土地投資，更包括既定的農(nóng)業(yè)地租和變化不定的城市土地地租。無(wú)論是住宅建筑還是住宅需要的基礎(chǔ)設(shè)施，本身就屬于資源和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，單位價(jià)值量很大，將這些單位價(jià)值量很大的住房保障負(fù)擔(dān)加到財(cái)政身上，政府當(dāng)然感覺非常沉重。而城市地租更是一個(gè)無(wú)法估量的顯性成本和機(jī)會(huì)成本。當(dāng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展從而土地需求在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)地?cái)U(kuò)大時(shí)，政府提供住房保障付出的不僅是顯性的巨額的絕對(duì)地租，還有數(shù)量同樣不菲的未來(lái)的級(jí)差地租（機(jī)會(huì)成本）。因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，過去的普通住宅會(huì)因?yàn)樽匀画h(huán)境和社會(huì)環(huán)境的改善，現(xiàn)在成為優(yōu)質(zhì)住宅，在這種情況下，政府不可能一夜之間改變保障性住宅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，從而喪失可能的財(cái)政收益，形成政府提供住房保障的機(jī)會(huì)成本。如果考慮到土地財(cái)政，政府提供住房保障的成本會(huì)更高。土地財(cái)政不僅可以免去政府提供住房保障的直接成本，而且能夠獲得建立在住宅投資或投機(jī)基礎(chǔ)上的巨額的土地使用權(quán)出讓收入。從住宅商品化的角度看，我們不得不承認(rèn)，政府提供住房保障的成本的確很高。然而考慮到與土地相關(guān)的稅費(fèi)和土地國(guó)有化，政府提供的住房保障成本其實(shí)又很低。首先，住宅建筑和住宅建設(shè)需要的基礎(chǔ)設(shè)施，盡管單位價(jià)值量很大，但它的需求依然屬于勞動(dòng)力價(jià)值的組成部分，沒有超出消費(fèi)者的支付能力范圍。消費(fèi)者的支付能力有兩個(gè)組成部分，一種是不穩(wěn)定的，一種是穩(wěn)定的，不穩(wěn)定的支付能力來(lái)自偶然性的收入，穩(wěn)定的支付能力來(lái)自必然性的收入，從消費(fèi)者擁有的人力資本構(gòu)成狀況看，消費(fèi)者穩(wěn)定的支付能力只能建立在勞動(dòng)力價(jià)值的基礎(chǔ)之上。即只有屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)需要的范疇，消費(fèi)者的支付能力才是穩(wěn)定的。保障性住宅是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本需求，其支出構(gòu)成勞動(dòng)力價(jià)值的重要組成部分，因此保障性住宅成本不管絕對(duì)量有多大，其性質(zhì)就已經(jīng)決定了消費(fèi)者有這個(gè)能力進(jìn)行支付。所謂政府提供住房保障，會(huì)給財(cái)政造成巨大的收支赤字，至少在理論上是不成立的。其次，城市地租是一種生產(chǎn)剩余，不管是絕對(duì)地租還是級(jí)差地租，不可能也不應(yīng)該進(jìn)入住宅保障成本。絕對(duì)地租是由土地所有權(quán)產(chǎn)生的，級(jí)差地租還跟土地的位置、土地的物理和化學(xué)性質(zhì)等因素有關(guān)。然而，不管是絕對(duì)地租還是級(jí)差地租，也不管絕對(duì)地租和級(jí)差地租的規(guī)模有多大，歸根到底它們都是一種生產(chǎn)剩余，這種生產(chǎn)剩余應(yīng)由生產(chǎn)者提供給土地所有者，而與勞動(dòng)者無(wú)關(guān)。如果一定要將勞動(dòng)者牽扯進(jìn)來(lái)，勞動(dòng)者至多是廠商向土地所有者支付地租的中介。再次，與土地相關(guān)的稅費(fèi)或土地國(guó)有化足以將城市地租剔除在住宅保障成本之外。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地租的存在是土地資源優(yōu)化配置的前提條件，沒有地租就沒有土地資源的利用效率，因此地租的存在本身沒有問題，更不應(yīng)該被取締。然而，地租的存在有充足的理由，并不等于地租就一定要?dú)w擁有土地的私人所有，更不等于地租要全部歸擁有土地的私人所有。事實(shí)上，地租作為一種不勞而獲的、被動(dòng)的生產(chǎn)剩余，對(duì)整個(gè)社會(huì)的公平分配沒有任何益處，也不利于調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性，地租從產(chǎn)生的那一天起，就成為政府財(cái)政再分配的對(duì)象。近代社會(huì)以來(lái)，盡管土地國(guó)有存在這樣和那樣的不足，但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)促使土地國(guó)有的缺陷受到很大程度的抑制，土地國(guó)有因此成為當(dāng)代社會(huì)土地所有制的重要形式之一。與土地私有制相比，土地國(guó)有制更容易使國(guó)家財(cái)政獲得較多的甚至全部的地租份額，這有利于進(jìn)一步降低甚至取消地租在住房保障成本中的比重。因此，那種一定要將地租進(jìn)入住房保障成本的觀點(diǎn)是站不住腳的。最后，農(nóng)業(yè)地租與建筑成本和土地投資一樣，也是一個(gè)既定的量，屬于城市勞動(dòng)力價(jià)值的范疇，不存在支付能力問題。[2]農(nóng)業(yè)地租是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為城市用地的最低價(jià)格，以城市非農(nóng)領(lǐng)域的勞動(dòng)生產(chǎn)效率為基礎(chǔ)，是城市勞動(dòng)力價(jià)值的基本組成部分。因?yàn)槌鞘袆趧?dòng)效率不高于農(nóng)村勞動(dòng)效率，城市勞動(dòng)力價(jià)值不高于農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)值，農(nóng)村勞動(dòng)力不會(huì)流向城市，農(nóng)業(yè)用地不會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，城市產(chǎn)業(yè)更不可能發(fā)展起來(lái)，農(nóng)業(yè)地租是城鄉(xiāng)勞動(dòng)效率差距的重要標(biāo)桿之一。中國(guó)當(dāng)前住房保障的癥結(jié)在于政府不愿意放棄保障性住宅的商品化，保障性住宅的商品化不僅意味著擁有土地的政府能夠回收住宅建筑、農(nóng)業(yè)地租和土地投資的成本，更能獲得收益可觀的城市絕對(duì)地租和級(jí)差地租。當(dāng)擁有商品住宅的住宅投資或者住宅投機(jī)者成為城市地租的主要承擔(dān)者時(shí)，他們自然要在房租上將城市地租體現(xiàn)出來(lái)。因此，企圖靠商品化的住宅解決本應(yīng)由政府承擔(dān)的住房保障問題，在理論上無(wú)論如何也說不通的，所謂“買不如租”的荒謬性也正在于此。中國(guó)住房保障的成本不能也不應(yīng)該包括城市地租，這是中國(guó)政府提供住房保障的前提。

（三）確定住房公積金繳存數(shù)量與方式

住房公積金繳存數(shù)量和繳存方式的確定在操作上無(wú)疑較為復(fù)雜，但理論上相對(duì)簡(jiǎn)單得多。首先，從需求上看，住房公積金是消費(fèi)者工資的重要構(gòu)成，是消費(fèi)者勞動(dòng)力價(jià)值的基本內(nèi)容。馬克思在分析一國(guó)具體的工資水平時(shí)，曾經(jīng)指出，它取決于“決定勞動(dòng)力的價(jià)值量的變化的一切因素：自然的和歷史地發(fā)展起來(lái)的首要的生活必需品的價(jià)格和范圍，工人的教育費(fèi)，婦女勞動(dòng)和兒童勞動(dòng)的作用，勞動(dòng)生產(chǎn)率，勞動(dòng)的外延量和內(nèi)含量”。[3]（P613）可見，消費(fèi)者的工資水平可能受多種具體因素的影響，但總體上不會(huì)跳脫勞動(dòng)力價(jià)值的范疇，住房公積金作為消費(fèi)者工資重要構(gòu)成的這一基本經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不會(huì)改變。其次，從供給上看，住房公積金是彌補(bǔ)保障性住宅建安成本、農(nóng)業(yè)地租與基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要。勞動(dòng)力價(jià)值所指向的消費(fèi)資料（商品和勞務(wù)）要求勞動(dòng)力在再生產(chǎn)出來(lái)以后通過新的勞動(dòng)至少能夠得到彌補(bǔ)，這就意味著，政府提供住房保障滿足勞動(dòng)力再生產(chǎn)需要的成本只能是保障性住宅的建安成本、農(nóng)業(yè)地租以及必要的住宅地基基礎(chǔ)設(shè)施投資。如果住宅地基的基礎(chǔ)設(shè)施投資有多種與保障性住宅無(wú)關(guān)的用途，則真正應(yīng)該由保障性住宅分?jǐn)偟某杀揪捅仨毷瞧渌褂谜咧Ц秲r(jià)格后的剩余額。當(dāng)然，住房公積金從需求和供給兩個(gè)角度得出來(lái)的數(shù)額可能不盡一致，剔除計(jì)算誤差，只能歸咎于兩種原因，一是公積金的繳存比例不恰當(dāng)或者公積金的繳存基數(shù)確定不科學(xué)，二是保障性住宅的建安成本、農(nóng)業(yè)地租或基礎(chǔ)設(shè)施投資勘測(cè)錯(cuò)誤。住房公積金供求兩方面的不一致性，既取決于政府的工作效率，也在很大程度上決定了在提供住房保障過程中政府財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小。城市地租不應(yīng)該進(jìn)入住房保障成本從而住房公積金不包含地租的任何組成部分，并不意味著住房公積金在收取的過程中不會(huì)與城市地租的收取產(chǎn)生連接。事實(shí)上，只有在土地國(guó)有的前提下，政府才會(huì)直接以成本價(jià)供給保障性住宅用地，即地價(jià)只是為了彌補(bǔ)土地基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)地租的回收。如果是土地私有，住房公積金不可能不與城市地租發(fā)生關(guān)系。在土地私人所有時(shí)，政府必須設(shè)法將保障性住宅用地的城市地租直接降低或者向其他經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)嫁。首先，政府通常以城市規(guī)劃的方式掌握城市土地的開發(fā)權(quán)，直接限制城市土地所有者的地租收益，以降低保障住房用地的成本。然后，政府以稅費(fèi)的形式，對(duì)城市土地所有者的地租收益進(jìn)行二次分配，從而將地租收益的一部分財(cái)力掌握在政府自己手中。接著，政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式降低保障性住宅用地的成本，使其中的絕對(duì)地租盡可能趨于零。最后，對(duì)那些不能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力價(jià)值的低收入消費(fèi)者，政府給予托底的住房保障，形成財(cái)政凈支出。當(dāng)然，住房保障的實(shí)際結(jié)果取決于政府規(guī)劃效率以及財(cái)政補(bǔ)貼力度等一系列與住房保障有關(guān)的環(huán)節(jié)。問題的關(guān)鍵在于，上述兩種情形只是政府提供住房保障的理想狀態(tài)，而現(xiàn)實(shí)與理想往往存在很大的差異。例如美國(guó)，政府提供住房保障并不以干預(yù)地價(jià)的形式進(jìn)行，而是由政府提供擔(dān)保，將住房保障寄托在保障性住宅升值從而提高中低收入消費(fèi)者的支付能力上；又如中國(guó)，土地雖然實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，但政府提供住房保障，有很大一部分借助于企業(yè)零售支付城市地租的方式，提高這些消費(fèi)者的支付能力，希望這部分消費(fèi)者能夠通過市場(chǎng)渠道滿足自己的基本居住需求。美國(guó)住房保障的缺陷眾所周知，它最終也以次貸危機(jī)的爆發(fā)而告終。[4]中國(guó)住房保障的模式是否有效，從過去十年的住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控屢敗屢調(diào)可以看出，里面問題其實(shí)不少，因而也亟需改進(jìn)。

結(jié)論

發(fā)端于上海的中國(guó)住房公積金制度是中國(guó)公共住宅金融的主體，然而由于理解上的偏差，特別是由于中國(guó)住房保障制度本身并不成熟，中國(guó)住房公積金制度與住房保障之間并沒有建立起有效的連接。中國(guó)的住房公積金既沒有較好地反映保障性住宅的需求，也沒有較好地反映保障性住宅的供給，從而造成中國(guó)住房公積金與住房保障的脫節(jié)。中國(guó)的住房公積金制度改革必須體現(xiàn)中國(guó)消費(fèi)者保障性住宅的支付能力，也要反映中國(guó)消費(fèi)者保障性住宅的成本。只有這樣，才能促進(jìn)中國(guó)的住房公積金制度更好地履行住房保障的功能。（本文作者：顧書桂 單位：上海社會(huì)科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所）