工商部門強(qiáng)制執(zhí)行認(rèn)知

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一、充分認(rèn)識(shí)“控權(quán)”的法律精神

英美法系因強(qiáng)制措施多屬于司法制度的內(nèi)容，所以沒有“行政強(qiáng)制措施”的對(duì)應(yīng)概念。在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，如德國(guó)《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》都將行政強(qiáng)制措施(也稱“即時(shí)強(qiáng)制”)與行政強(qiáng)制執(zhí)行相區(qū)別，強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制措施的法定性。在我國(guó)，1989年《行政訴訟法》第十一條第二項(xiàng)和1999年《行政復(fù)議法》第六條第二項(xiàng)先后引入了“行政強(qiáng)制措施”的概念，列舉了限制人身自由、對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等內(nèi)容?！缎姓?qiáng)制法》對(duì)“行政強(qiáng)制措施”作出了明確解釋，規(guī)定“行政強(qiáng)制措施。是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。”在此基礎(chǔ)上，該法第十條采用法律保留的方法來控制行政強(qiáng)制設(shè)定的規(guī)定。行政強(qiáng)制措施要依法設(shè)定，且法律對(duì)設(shè)定權(quán)進(jìn)行了法律保留，而法律保留的目的是控制權(quán)利，即“控權(quán)”。在工商部門的執(zhí)法實(shí)踐中，存在與“控權(quán)”基本精神不一致的內(nèi)容，如《天津市實(shí)施<反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法>辦法》等部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)定了“責(zé)令被申請(qǐng)人停止銷售使用權(quán)利人商業(yè)秘密生產(chǎn)的產(chǎn)品”、“采取封存、扣留等措施”等內(nèi)容。理解了《行政強(qiáng)制法》“控權(quán)”的立法目的，即便有些規(guī)范性文件沒有被清理，我們?nèi)钥梢员鎰e其規(guī)定的行政強(qiáng)制措施是否可以實(shí)施。

二、正確把握“慎用”的法律原則

《行政強(qiáng)制法》凸顯了“慎用”行政強(qiáng)制精神，即采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制。這也是建設(shè)法治政府的客觀要求。為更好地貫徹執(zhí)行《行政強(qiáng)制法》，在工商執(zhí)法工作中要準(zhǔn)確把握“在不影響實(shí)現(xiàn)行政管理目的情況下，能不實(shí)施行政強(qiáng)制措施，就不要實(shí)施行政強(qiáng)制措施”的工作原則，即“慎用”行政強(qiáng)制措施。對(duì)于工商部門來說，“慎用”，有助于工商部門在具體執(zhí)行工商法律、法規(guī)的內(nèi)容時(shí)，把握實(shí)施行政強(qiáng)制措施的尺度。特別是在法律法規(guī)規(guī)定不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，更具有指導(dǎo)意義。如實(shí)踐中《商標(biāo)法》、《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)規(guī)定的查封、扣押的法條依據(jù)都有采取行政強(qiáng)制措施的附加條件，如“有證據(jù)證明是侵犯他人注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的物品”、“涉嫌摻雜摻假、以次充好、以假充真或者其他有嚴(yán)重質(zhì)量問題的棉花”、“有證據(jù)證明不符合乳品質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的乳品以及違法使用的生鮮乳、輔料、添加劑”。先前對(duì)于附加條件的理解和把握，是工商系統(tǒng)各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)對(duì)法律法規(guī)的理解見仁見智的問題。然而《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)，規(guī)定了明確的指導(dǎo)原則。用“控權(quán)”的基本精神去分析行政強(qiáng)制措施依據(jù)的有效性，用“慎用”的基本精神把握采取行政強(qiáng)制措施的必要性。例如《商標(biāo)法》對(duì)查封、扣押的附加條件為“有證據(jù)證明”是侵犯他人注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的物品。那么以下條件獨(dú)立存在時(shí)，遞進(jìn)式地觸及了“有證據(jù)證明”的這一標(biāo)準(zhǔn)底線。

1．注冊(cè)商標(biāo)權(quán)利人或其委托人的現(xiàn)場(chǎng)鑒別。

2．執(zhí)法人員能夠通過現(xiàn)場(chǎng)對(duì)比，區(qū)別真品和侵權(quán)商品。

3．當(dāng)事人(有經(jīng)營(yíng)主體資格)未履行查驗(yàn)義務(wù)．不能提供其銷售商品的合法來源材料。不同的執(zhí)法人員會(huì)對(duì)上述哪個(gè)條件是滿足“有證據(jù)證明”的底線有不同的理解，這是執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到的問題。在這種實(shí)施行政強(qiáng)制措施與否都有可能被追究行政責(zé)任的情況下，更應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識(shí)，準(zhǔn)確把握法律適用原則，依法作出決定，特別是需要依法作出能夠在法律條款框架下毫無瑕疵的處理決定。

三、掌握相關(guān)規(guī)定。調(diào)整執(zhí)法程序

《行政強(qiáng)制法》關(guān)于實(shí)施行政強(qiáng)制措施的時(shí)限、權(quán)限、程序的規(guī)定中，有的與工商行政執(zhí)法現(xiàn)行的程序規(guī)定不一致或者提出了更為具體的新要求。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，及時(shí)調(diào)整工商執(zhí)法程序，特別要關(guān)注以下內(nèi)容：

(一)執(zhí)法主體資格

《行政強(qiáng)制法》第十七條第三款規(guī)定“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施?！边@是對(duì)執(zhí)法主體的嚴(yán)格要求。在執(zhí)法實(shí)踐中，工商部門中的其他編制干部、試用期干部等未取得執(zhí)法資格的干部不能實(shí)施行政強(qiáng)制措施。

(二)履責(zé)證據(jù)固定

《行政強(qiáng)制法》第十八條規(guī)定了實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序。其中第六項(xiàng)“聽取當(dāng)事人的陳述和申辯”的內(nèi)容是《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰程序規(guī)定》)中沒有要求的，因此需要在工商執(zhí)法工作中通過現(xiàn)場(chǎng)筆錄等法律文書對(duì)“聽取”程序的履行進(jìn)行證據(jù)固定。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十四條第二款第二項(xiàng)的規(guī)定，采取措施查封、扣押的，還應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人查封、扣押的期限，因此需要通過“實(shí)施行政強(qiáng)制措施通知書”等法律文書對(duì)“告知”進(jìn)行證據(jù)固定。

(三)相關(guān)期限和告知義務(wù)

《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定了查封、扣押期限不超過三十日，并可延期三十日的時(shí)限，規(guī)定了延長(zhǎng)期限應(yīng)當(dāng)另行制作告知書告知當(dāng)事人并說明理由。同時(shí)規(guī)定了檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的．應(yīng)當(dāng)明確期限并書面告訴當(dāng)事人。上述期限和兩類告知義務(wù)是《行政處罰程序規(guī)定》中沒有要求的，工商執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)注意調(diào)整

(四)依法履行實(shí)施或解除程序

《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施和解除作出了明確規(guī)定。其中多與工商執(zhí)法工作相關(guān)．如第二十八條第四項(xiàng)規(guī)定了“查封、扣押期限已經(jīng)屆滿”應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除查封或扣押，是對(duì)《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定的“自動(dòng)解除”的修正，應(yīng)當(dāng)按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定處理

(五)慎重選擇適格的保管人

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十六條第二款的規(guī)定，工商部門委托第三人保管查封的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，因第三人的原因造成損失的，工商部門“先行賠付”。因此在委托保管時(shí)，要選擇適格的保管人，有效降低工商部門采取行政強(qiáng)制時(shí)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

(六)關(guān)注查封、扣押措施的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)，如當(dāng)事人不在場(chǎng)，一般不能實(shí)施行政強(qiáng)制措施，即便能夠確定當(dāng)事人的姓名或名稱．并有見證人在場(chǎng)，也很難實(shí)現(xiàn)送達(dá)查封、扣押決定書和清單的要求，這個(gè)規(guī)定在理論上行得通。實(shí)踐中很難操作，值得在執(zhí)法過程中加以關(guān)注。在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)“當(dāng)事人不在場(chǎng)”的情況下能否采取行政強(qiáng)制措施的問題，還要具體情況具體分析。應(yīng)當(dāng)從只有出現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”等情形并較為緊急的才可以實(shí)施的角度去理解分析。如果遇到現(xiàn)場(chǎng)人員欺騙執(zhí)法人員，不承認(rèn)涉案物品是自己物品的。只要有證據(jù)證明物品是現(xiàn)場(chǎng)人員的，就能以現(xiàn)場(chǎng)人員為當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施，同時(shí)要有見證人，并制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄記錄情況。

四、優(yōu)化工作程序。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

配合《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，工商部門需適當(dāng)調(diào)整法律文書的相應(yīng)內(nèi)容，以確保工商行政強(qiáng)制措施合法、有效。可以文書調(diào)整為契機(jī)．將行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法監(jiān)督工作與扣押(留)物品“公務(wù)倉(cāng)”管理制度進(jìn)行無縫對(duì)接，更好地加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法監(jiān)督。如在《天津市濱海新區(qū)工商局扣押沒收物品保管處理辦法》中已規(guī)定了執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)將扣押(留)的財(cái)物要送公務(wù)倉(cāng)統(tǒng)一管理，公務(wù)倉(cāng)由辦公室(或行政事務(wù)管理部門)負(fù)責(zé)登記保管，實(shí)施行政強(qiáng)制措施通知書(以下簡(jiǎn)稱“通知書”)至少應(yīng)該是一式兩份，交當(dāng)事人一份，辦案機(jī)構(gòu)留存一份。為加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，可以要求執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)將扣押(留)物品在指定時(shí)間內(nèi)送交公務(wù)倉(cāng)。執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)同時(shí)出示通知書，并由公務(wù)倉(cāng)管理人員在通知書指定位置(如在通知書中另行設(shè)置的“公務(wù)倉(cāng)情況”欄內(nèi)或者通知書送達(dá)回證的“備注”欄內(nèi))寫明入庫(kù)時(shí)間．法制機(jī)構(gòu)就可以在案件核審時(shí)，直接審查實(shí)施行政強(qiáng)制措施的時(shí)間和涉案財(cái)物的入庫(kù)時(shí)間等相關(guān)情況，便于進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。

五、建立相應(yīng)制度機(jī)制，提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。”這與《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”基本一致。通過本條規(guī)定可以看出行政強(qiáng)制執(zhí)行的范圍不限于行政處罰決定，還包括具有可執(zhí)行內(nèi)容的其他具體行政行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體包括行政機(jī)關(guān)和人民法院。以前．工商行政處罰案件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的數(shù)量不多，主要是因?yàn)閳?zhí)行的費(fèi)用較高和執(zhí)行的效果較差?！缎姓?qiáng)制法》免除了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用。而對(duì)于執(zhí)行的效果．還需要工商部門與人民法院溝通．建立相關(guān)執(zhí)行工作制度，確立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高行政強(qiáng)制執(zhí)行的工作效率。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政部門應(yīng)在當(dāng)事人復(fù)議或訴訟救濟(jì)權(quán)期滿之日起三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這里有兩個(gè)時(shí)間問題應(yīng)當(dāng)引起工商執(zhí)法人員注意。一是依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十四條的規(guī)定，工商部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行要履行催告程序．并留存相關(guān)證據(jù)。催告期為十日，因此要提前催告，不能催告期未滿就申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或催告期滿時(shí)已超過了三個(gè)月的期限。二是工商部門決定當(dāng)事人暫緩或者分期繳納罰款的期限不宜超過上述期限。目前有觀點(diǎn)認(rèn)為暫緩或分期繳納罰款屬于時(shí)效中斷或者屬于最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(行政訴訟法)若干問題的解釋》第八十八條規(guī)定的逾期申請(qǐng)的“正當(dāng)理由”，但畢竟缺少明確的法律依據(jù)，而且各地區(qū)人民法院對(duì)此問題的態(tài)度也不統(tǒng)一。正因?yàn)槿绱?，有關(guān)行政部門已出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范。為降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該注意上述期限的限制，確定當(dāng)事人暫緩或分期繳納罰款的日期。總之，《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政執(zhí)法部門來說是一部重要的法律，對(duì)工商行政管理部門尤其如此?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”。工商部門要將學(xué)習(xí)和落實(shí)《行政強(qiáng)制法》作為法治工商建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化行政強(qiáng)制措施規(guī)范，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。做《行政強(qiáng)制法》的維護(hù)者和執(zhí)行者。