養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌需要破解垂直管理難題

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黨的四中全會《決定》提出“適當(dāng)加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，以垂直管理為主，明確了實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的管理體制和改革路徑，即“責(zé)任上移、規(guī)范分工、服務(wù)下送”，打造網(wǎng)格式養(yǎng)老保險(xiǎn)公共管理和公共服務(wù)的體系。為此，要面對垂直管理和屬地管理的體制機(jī)制挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)行政與服務(wù)型政府的體制差異

在傳統(tǒng)行政體制中，決策與執(zhí)行不分，重政策、輕執(zhí)行，政府善于發(fā)文件。在這種體制下，滿足民眾公共服務(wù)需求的結(jié)果即不斷加大政府組織機(jī)構(gòu)，但公共服務(wù)的可及性和反饋性越來越差。這樣的大政府逐漸成為被改革對象。1993年，美國的克林頓發(fā)起的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”的目標(biāo)，即建立“少花錢多辦事”的績效政府。英國政府在1982年《效能財(cái)政管理倡議書》?；仡櫧鸫u成員國家30年來改革趨勢，即政事分離，強(qiáng)化決策部門能力和壓縮組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用新生產(chǎn)力工具打造執(zhí)行部門，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的可及性和反饋性，建設(shè)高效能的服務(wù)型政府。一個(gè)垂直管理的、全國統(tǒng)一的公共服務(wù)體系成長壯大起來，一卡通、平臺化的運(yùn)行機(jī)制不斷完善。由此，歐盟統(tǒng)一了勞動(dòng)力市場、各國有效的醫(yī)療保障綠卡、各國分別記錄的養(yǎng)老金領(lǐng)取機(jī)制。全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是我國第一個(gè)由國家統(tǒng)一生產(chǎn)的大型公共產(chǎn)品，其規(guī)模全球最大。這對我國服務(wù)型政府建設(shè)是個(gè)推進(jìn)，也是挑戰(zhàn)。為此，《決定》提出“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式”“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制”“推進(jìn)全國一體化公共服務(wù)平臺建設(shè)”的服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)。在向垂直管理的發(fā)展過程中，陜西省和上海市做出突出貢獻(xiàn)。1995年，陜西省機(jī)構(gòu)編制委員會印發(fā)了《關(guān)于社會保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行垂直管理體制的實(shí)施意見》，省政府設(shè)置了社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局，省人社廳制定政策，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體落實(shí)，統(tǒng)一名稱社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局。1998年，統(tǒng)一了全省養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2001年，建立了省級統(tǒng)收統(tǒng)支和兩級管理、三級服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，做到了六個(gè)統(tǒng)一。垂直管理包括管人、管事、管錢，做到令行禁止和步調(diào)一致。人員編制由省編辦統(tǒng)一核定，省社會保障局下達(dá)；省社保局負(fù)責(zé)管理全省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦工作，向省人社廳負(fù)責(zé)，下級養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對上一級負(fù)責(zé)，全省經(jīng)辦業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理；全省工作經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政統(tǒng)一核撥，省社保局按照年度預(yù)算下?lián)芨魇刑?，各市處再把所需?jīng)費(fèi)劃撥給各縣區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)使用、管理、監(jiān)督一級對一級負(fù)責(zé)，省社保局負(fù)總責(zé)?；谶@種管理體制，省市縣統(tǒng)一管理、責(zé)任分擔(dān)的主要做法如下。2009年，會同財(cái)政、地稅部門下發(fā)《關(guān)于建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制有關(guān)問題的通知》，確定了“基金支出合理分擔(dān)、與重要工作指標(biāo)掛鉤、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)”三個(gè)原則。各市政府對本市當(dāng)年基金支出超出預(yù)算部分和當(dāng)年新增基金支出部分按一定比例進(jìn)行分擔(dān)，各縣（區(qū)）政府分擔(dān)比例，由各市政府自行確定。上海市依靠技術(shù)支撐和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)置了一套管理規(guī)范、操作便捷、行之有效的社保業(yè)務(wù)流程，質(zhì)量控制措施和組織結(jié)構(gòu)。2000年以后，逐漸實(shí)現(xiàn)了參保單位和個(gè)人賬戶動(dòng)態(tài)管理，逐漸完善了直轄市統(tǒng)籌和垂直管理體制及一體化運(yùn)行機(jī)制（見圖1）。形成一級管理、二級經(jīng)辦、三級服務(wù)的模式。通過市人社局中央數(shù)據(jù)庫連接全市各經(jīng)辦網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)時(shí)準(zhǔn)確反映參保單位和個(gè)人的繳費(fèi)、待遇發(fā)放及咨詢服務(wù)情況，為發(fā)展智能監(jiān)控監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)，有效抑制了欺詐冒領(lǐng)的問題。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌自下而上的發(fā)展過程

20世紀(jì)50-60年代，根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，實(shí)行企業(yè)收支和縣市級區(qū)域統(tǒng)籌，結(jié)余資金逐級上解，工會經(jīng)辦和勞動(dòng)部門監(jiān)督。20世紀(jì)80年代中期，在地方推進(jìn)職工退休費(fèi)用區(qū)域統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，1991年，國務(wù)院確定在全國建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從縣級統(tǒng)籌起步；1997年，初步定型為社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式；1998年，與原行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理相契合提出省級統(tǒng)籌。2006年，原勞動(dòng)保障部、財(cái)政部提出兩種實(shí)施模式：一是基金全省統(tǒng)一收支管理；二是基金省級調(diào)劑、分級管理。2007年，《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》中提出省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。2010年，《社會保險(xiǎn)法》提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌”。我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)歷了基層統(tǒng)籌（市縣政府）和省級調(diào)劑（地方政府）、省級統(tǒng)籌和中央調(diào)劑兩個(gè)發(fā)展階段（見圖2），經(jīng)辦管理體制包括省級垂直管理和省市分級管理、分設(shè)機(jī)構(gòu)。我國在1994年開始劃分央地事權(quán)，2013年將部分社會保障事務(wù)納入央地共同事權(quán)。長期以來，中央政府事權(quán)不足，因缺乏全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇清單制，各地機(jī)構(gòu)建制不統(tǒng)一，調(diào)待范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)不一致，由此引起群體上訴。央地共同事權(quán)缺乏規(guī)范，既存在“上級點(diǎn)菜、下級買單”的問題，也存在“會哭的孩子有奶吃”的問題。擅權(quán)屢有發(fā)生，如差額繳撥、協(xié)議繳費(fèi)、補(bǔ)繳進(jìn)城、隨意減免等行為，增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)。例如，退休人員資格審批在有些地方屬于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)，有些地方屬于行政部門職責(zé)，由于行政部門人員少，不得不拖延時(shí)間，大大降低了公共服務(wù)的可及性和效率。2018年，國務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》要求，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、繳費(fèi)政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理六統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全省統(tǒng)收統(tǒng)支和基金缺口各級政府分擔(dān)機(jī)制、責(zé)任考核內(nèi)容、統(tǒng)一經(jīng)辦規(guī)程、建立省級集中的信息系統(tǒng)。截至2020年，中央調(diào)控能力不斷加強(qiáng)，已發(fā)放的13.25億社?？ê?.7億電子社保卡進(jìn)入聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，陜西省、上海市等地區(qū)積累了省級垂直管理的豐富經(jīng)驗(yàn)，還有18個(gè)省完成了全覆蓋的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，2020年底所有省份都將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，基本具備了實(shí)行垂直管理的條件。此外，2014年，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策并軌，基金各自統(tǒng)籌運(yùn)行。2012年，城鄉(xiāng)居民普及個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行市縣級統(tǒng)籌、省級管理模式。

實(shí)現(xiàn)垂直管理的主要難點(diǎn)和公共選擇

基于現(xiàn)行管理體制實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌和垂直管理，在管理上遇到的主要難點(diǎn)如下：一是伴隨養(yǎng)老金收入減少、支出壓力加大，如果責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不完善，可能出現(xiàn)央地推諉、政事扯皮，征繳難、支付違規(guī)等問題。二是人員晉升通道狹窄，不能與地方政府機(jī)關(guān)進(jìn)行干部交流。三是在人事管理中績效考核難，有些垂直管理社保局沒有獨(dú)立人事管理權(quán)，整個(gè)系統(tǒng)近3000多人歸屬于省人社廳人事處管理，省廳對下級經(jīng)辦業(yè)務(wù)不熟悉，缺乏智能化管理手段，影響到了班子調(diào)整、人員晉升、經(jīng)費(fèi)撥付、績效獎(jiǎng)勵(lì)，制約了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展，甚至出現(xiàn)走回頭路的情況。經(jīng)辦管理體制涉及財(cái)權(quán)事權(quán)，如資金調(diào)配、人事管理和支付責(zé)任；運(yùn)行機(jī)制涉及操作規(guī)則與流程，如信息集中度、規(guī)則統(tǒng)一性和流程一體化。將上述問題歸納為6個(gè)元素進(jìn)行比較（見表1），可見垂直管理和分級管理各具優(yōu)劣特征。項(xiàng)目1-4是全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要條件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持；項(xiàng)目5-6是大國央地公共服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)普遍面對的問題，如公安、稅務(wù)等，可以通過信息化和智能化建立考核系統(tǒng)，通過修訂《公務(wù)員法》增加激勵(lì)機(jī)制。按照《決定》關(guān)于“對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的要求，強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直管理是必然趨勢。綜上所述，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，加強(qiáng)垂直管理的三點(diǎn)建議如下：一是信息化垂直管理。實(shí)現(xiàn)全國信息大集中和生產(chǎn)高質(zhì)量的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)大數(shù)據(jù)，一方面支持中央頂層設(shè)計(jì)和待遇清單制度建設(shè)；另一方面支持社會保障一卡通功能和一體化管理服務(wù)平臺建設(shè)，方便參保人和提高公共服務(wù)可及性和反饋性。二是責(zé)任分擔(dān)、建立垂直管理與屬地管理對接的網(wǎng)格式管理體制。要規(guī)范三級政府責(zé)任，強(qiáng)化中央政府在頂層設(shè)計(jì)（政策）、待遇清單（計(jì)發(fā)）、監(jiān)督規(guī)則、信息標(biāo)準(zhǔn)和平臺建設(shè)方面的責(zé)任；強(qiáng)化地方政府的管理、服務(wù)和監(jiān)督責(zé)任，夯實(shí)地方繳費(fèi)基數(shù)，按照地方經(jīng)濟(jì)水平完善計(jì)發(fā)政策，基本養(yǎng)老金的公平性是追求實(shí)際購買力的一致性（如一碗面在北京10元、深圳15元、西安8元），并非全國支付養(yǎng)老金數(shù)額一樣，地方養(yǎng)老金支付水平與其基數(shù)和人數(shù)相關(guān)，建立全國各級養(yǎng)老保險(xiǎn)管理績效評估制度；強(qiáng)化基層政府的公共服務(wù)能力，在完善全國待遇清單制度的基礎(chǔ)上，基層政府的決策功能被弱化，主要職責(zé)是做好對接國家養(yǎng)老金公共服務(wù)平臺的管理接口和面對參保人的服務(wù)窗口。三是創(chuàng)新政府組織文化。為此需要創(chuàng)新黨建文化和組織管理，特別是要改變地方政府和基層政府第一把手的職責(zé)定位和績效考核原則與內(nèi)容，要加大全局性垂直管理的責(zé)任，科學(xué)界定全局性管理和屬地管理的責(zé)任和績效。創(chuàng)新政府人事和績效管理手段，建立智能化、綜合型績效考核和平衡積分的管理系統(tǒng)，支持垂直管理和數(shù)據(jù)管理網(wǎng)格式管理服務(wù)體制變革。

作者：楊燕綏 妥宏武 秦晨 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院