市場經(jīng)濟條件下地質(zhì)勘查定額標準建設(shè)

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摘要：以貫徹提出的“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”為出發(fā)點，系統(tǒng)梳理地質(zhì)勘查項目定額標準體系建設(shè)的需求和現(xiàn)狀，分析市場經(jīng)濟條件下定額標準建設(shè)需求和條件發(fā)生的變化，并結(jié)合新形勢、新要求提出地質(zhì)勘查定額標準建設(shè)的思路。

關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟；地質(zhì)勘查定額；定額標準建設(shè)

一、我國地質(zhì)勘查定額標準的發(fā)展演變

（一）我國計劃經(jīng)濟時期定額標準的起步

定額最早起源于19世紀末由美國人弗雷德里克•泰勒創(chuàng)立的“泰勒制”。其核心是：通過制定科學(xué)的工時定額，實施標準的操作方法，強化和協(xié)調(diào)職能管理，實行有差別的計件工資制。新中國成立后，為實行科學(xué)管理以加速社會主義建設(shè)，很多部門或行業(yè)先后開展了定額制定工作。以地質(zhì)勘查行業(yè)為例，在學(xué)習(xí)借鑒前蘇聯(lián)定額的基礎(chǔ)上，建立了部、局、隊三級定額管理體系和地質(zhì)勘查工作定額，作為設(shè)計預(yù)算編制與審查、計劃、考核、衡量生產(chǎn)與管理水平的尺度和依據(jù)。在相關(guān)預(yù)算管理制度辦法的配合下，對當時地質(zhì)勘查單位安排任務(wù)、核定地質(zhì)事業(yè)費、組織生產(chǎn)、實行經(jīng)濟責(zé)任制貫徹按勞分配政策、衡量勞動生產(chǎn)率高低以及考核經(jīng)濟效益好壞等工作起到了重要支撐作用。

（二）我國市場經(jīng)濟初期定額標準的發(fā)展完善

1993年以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸建立，部門預(yù)算改革逐步推進，地質(zhì)工作管理體制和運行機制進行了一系列改革。定額標準體系、模式和制定方法也都隨著地質(zhì)工作管理體制和運行機制的變化而發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由原來單一的工作定額逐漸演變?yōu)橐曰A(chǔ)定額和相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)為基礎(chǔ)，綜合體現(xiàn)地質(zhì)工作量、價、費的《地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標準》，能夠綜合反映地質(zhì)勘查工作生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系以及由其有機構(gòu)成的生產(chǎn)方式，成為衡量地質(zhì)工作技術(shù)和經(jīng)濟的紐帶，對于匹配項目資金、立項論證預(yù)算編制與審查、預(yù)算執(zhí)行考核、推進部門預(yù)算管理科學(xué)化和規(guī)范化起到了重要支撐作用。

二、當前市場經(jīng)濟條件下對定額標準研究的新要求

（一）定額標準建設(shè)需求不斷加強，條件不斷變化

隨著財政體制改革的進一步深化，定額標準在預(yù)算管理改革中的地位和作用更加重要。黨中央、國務(wù)院、財政部出臺的一系列相關(guān)文件及新《預(yù)算法》都對定額標準體系建設(shè)和定額基礎(chǔ)工作提出了新要求，尤其在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，代表第十八屆中央委員會向大會所做的報告中提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！皹藴士茖W(xué)、約束有力”的預(yù)算管理制度建設(shè)目標上升為黨中央的基本方略之一，體現(xiàn)了定額標準建設(shè)的基礎(chǔ)地位，更加明確了定額標準研究工作服務(wù)于當前階段預(yù)算管理工作的迫切需求。相對于計劃經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟初期，定額標準在使用者、使用需求、研制基礎(chǔ)等方面都發(fā)生了根本性變化。一是定額標準的使用者和作用發(fā)生了變化。在計劃經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟初期，定額標準的使用者主要是國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)等，多用于對國家財政資金的預(yù)算管理，確保國家各項公益性工作經(jīng)費和工作量的合理匹配。隨著市場化程度的不斷提高，國家公益性事業(yè)單位屬地化、企業(yè)化逐漸增多，承擔公益性工作的市場行為越來越多，定額標準使用者多元化，包括各種事業(yè)單位和企業(yè)，其作用主要是科學(xué)合理匹配項目資金，確保財政資金運行安全，提高財政資金效益，促進預(yù)算管理科學(xué)化、精細化、規(guī)范化和透明化。二是定額標準需求和研制條件發(fā)生了根本變化。一方面，當前體制、機制下生產(chǎn)、分配、交換、消費四個環(huán)節(jié)中所包含的各種經(jīng)濟關(guān)系發(fā)生了根本性變化；另一方面，勞動者要素、勞動對象、勞動技術(shù)手段、生產(chǎn)組織形式等也都發(fā)生了日新月異的變化。這些變化導(dǎo)致當前對定額標準的需求速增，條件快速變化，建設(shè)難度加大。

（二）確定定額標準體系結(jié)構(gòu)和成本構(gòu)成的依據(jù)也在發(fā)生變化

原有的《地質(zhì)勘查單位會計制度》財會字[1996]15號和《地質(zhì)勘查單位財務(wù)制度》財會字[1996]15號規(guī)定，成本類科目“地勘生產(chǎn)”用于核算地勘單位在地質(zhì)勘查生產(chǎn)過程中發(fā)生的各項生產(chǎn)費用。一般應(yīng)以工作項目（地形測繪、地質(zhì)測量、物化探、槽井探、坑探、鉆探、巖礦實驗、油氣測試、其他地質(zhì)工作、工地建筑等）為成本費用歸集對象。成本項目一般可分為：人工費、材料費和其他直接費、間接費用。人工費包括直接從事地質(zhì)勘查工作人員的工資、獎金、職工福利費、工資性津貼、勞動保護費等。材料費包括地質(zhì)勘查過程中耗用的材料、燃料及動力、生產(chǎn)工具、器具、零配件、管材攤銷及其他消耗性物品等。其他直接費包括地質(zhì)勘查過程中發(fā)生的運輸費、外部施工費、資料圖件費、礦區(qū)搬遷費、生產(chǎn)用固定資產(chǎn)折舊費及修理費，生產(chǎn)設(shè)施及設(shè)備現(xiàn)場安裝費，土地、青苗、樹木賠償費等。間接費用用于核算地勘單位各生產(chǎn)單位（如分隊、工區(qū)、車間以及內(nèi)部獨立核算單位等）為組織和管理生產(chǎn)活動而發(fā)生的各項間接費用，包括分隊、工區(qū)、車間及內(nèi)部獨立核算單位的生產(chǎn)管理人員的工資和福利費、折舊費、修理費、辦公費、水電費、物料消耗、勞動保護費、季節(jié)性及設(shè)備修理期間的停工損失等。管理費用是指地勘單位行政管理部門為組織和管理地質(zhì)勘查生產(chǎn)和經(jīng)營活動而發(fā)生的各項費用，應(yīng)在國家預(yù)算內(nèi)地質(zhì)項目與社會地勘工作、自籌資金地勘工作多種經(jīng)營之間按一定標準（成本比例）進行分配，包括管理人員工資、獎金、津貼、職工福利費、交通差旅費、辦公費、房租水電費、管理部門使用的固定資產(chǎn)折舊及修理費、家具用具費及其他經(jīng)費。2013年1月1日起實施的《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位財務(wù)制度》對事業(yè)單位固定資產(chǎn)計提折舊的范圍和具體方法進行了明確。自此，事業(yè)單位也可以對固定資產(chǎn)計提折舊。2015年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)[2015]35號）要求厘清基本支出和項目支出的內(nèi)涵界限，除經(jīng)費自理事業(yè)單位外，逐步取消項目支出中用于本部門編制內(nèi)人員經(jīng)費的支出。這是財政體制改革的必然趨勢，也是定額標準研究必須將要適應(yīng)的一個條件。2017年財政部印發(fā)《政府會計制度———行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會[2017]25號）要求地質(zhì)勘查事業(yè)單位自2019年1月1日起執(zhí)行新制度，不再執(zhí)行原制度。并明確了地質(zhì)勘查事業(yè)單位執(zhí)行《政府會計制度———行政事業(yè)單位會計科目和報表》的銜接規(guī)定。原制度中成本類“地勘生產(chǎn)”、“輔助生產(chǎn)”、“多種經(jīng)營生產(chǎn)”科目余額，轉(zhuǎn)入新賬的“加工物品”科目，包括直接材料、直接人工（專門從事物品制造人員的人工費）、其他直接費用?！伴g接費用”一般按照生產(chǎn)人員的工資、生產(chǎn)人員工時、機器工時、耗用材料的數(shù)量或成本、直接費用（直接材料和直接人工）或產(chǎn)品產(chǎn)量等進行分配，單位可根據(jù)具體情況自行選擇間接費用的分配方法，分配方法一經(jīng)確定，不得隨意變更。“間接費用”科目由于原賬的“間接費用”科目年末無余額，無須進行轉(zhuǎn)賬處理。可見定額標準體系結(jié)構(gòu)和成本構(gòu)成所依據(jù)的制度基礎(chǔ)也在發(fā)生變化。

三、市場經(jīng)濟條件下定額標準建設(shè)思路

定額標準的研究制定、管理維護、宣貫使用是一項政策性強、涉及面廣、覆蓋面寬的業(yè)務(wù)管理活動。因此，結(jié)合當前市場經(jīng)濟條件下對定額標準建設(shè)的新要求，提出定額標準建設(shè)的思路如下：

（一）堅持全成本結(jié)構(gòu)，滿足不同使用者需求

從前文分析來看，雖然制度依據(jù)在發(fā)生變化，但地質(zhì)勘查工作從全成本核算內(nèi)容上并未發(fā)生變化。對不同類型的事業(yè)單位而言，反而增加了部分成本內(nèi)容，如：事業(yè)單位也可以對固定資產(chǎn)計提折舊。雖然國家事業(yè)單位分類改革逐步到位后，有基本支出保障的事業(yè)單位將取消項目支出中用于本部門編制內(nèi)人員經(jīng)費，但為鼓勵先進，調(diào)動積極性，在存在獎勵津貼的情況下，還應(yīng)該按一定額度計入項目成本。對于沒有基本支出保障的企業(yè)化單位，在承擔公益性工作時仍要考慮人工費成本。為不斷適應(yīng)當前財政體制改革新要求，面對定額標準越來越廣泛的用戶類型和不同的使用需求，應(yīng)充分依據(jù)當前預(yù)算管理相關(guān)制度，以全成本（人工費、材料費、其他直接費、間接費、管理費等）核算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，堅持按照全成本結(jié)構(gòu)建設(shè)定額標準，并對各項獨立成本內(nèi)容進行扣除或組合，制定不同成本結(jié)構(gòu)的定額標準調(diào)整系數(shù)，滿足不同用戶類型對不同成本構(gòu)成的定額標準使用需求。

（二）堅持以事定費、量價匹配，體現(xiàn)支出功能和支出結(jié)果

《地質(zhì)勘查單位財務(wù)制度》和《地質(zhì)勘查單位會計制度》中明確：地質(zhì)勘查生產(chǎn)費用，應(yīng)按成本核算對象和成本項目進行歸集，包括從施工準備、野外施工、室內(nèi)資料整理、現(xiàn)場搬遷到竣工驗收全部施工過程中所發(fā)生的各項費用。雖然近年來社會技術(shù)水平不斷發(fā)展，儀器設(shè)備不斷更新，但地質(zhì)勘查工作本身的工作內(nèi)容并未發(fā)生改變。我國政府收支分類改革的目標是：構(gòu)建適合社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政管理要求的新的政府收支分類體系。包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類三部分。其中，支出功能分類反映政府各項職能活動，支出經(jīng)濟分類反映各項支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。這些改革，對于提高預(yù)算透明度和財政管理水平，將起到十分重要的推動作用。當前條件下定額標準建設(shè)應(yīng)堅持以事定費、量價匹配原則。以地質(zhì)勘查方法手段（最小核算單元）為對象，確定具體工作內(nèi)容（事項），以人員配備、材料消耗、設(shè)備配備、勞動效率等定額數(shù)據(jù)為量，以人員工資、材料價格、設(shè)備單價、折舊率等經(jīng)濟參數(shù)為價，按照對應(yīng)的邏輯關(guān)系測算完成單位工作量所需人工費、材料費、其他直接費，再結(jié)合間接費、管理費分攤情況匯總形成單位預(yù)算標準。從而實現(xiàn)由“事項”→“數(shù)量”→“價格”→“費用”→“標準”的量、價、費邏輯關(guān)系，預(yù)算標準既能體現(xiàn)支出的功能和職能活動，也能體現(xiàn)支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。

四、定額標準建設(shè)目標與展望

定額標準研究歷來都是一項周期長、難度大、投入多、見效慢的基礎(chǔ)性工作?！吨醒氡炯夗椖恐С龆~標準體系建設(shè)方案》（財預(yù)[2009]404號）提出了“通過推進項目定額標準體系建設(shè)，到2020年基本建立起與公共財政相適應(yīng)的內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范、修訂及時的中央本級項目定額標準體系，形成項目定額標準的有效運行機制和監(jiān)督評價機制，提高財政預(yù)算管理的科學(xué)化、精細化、規(guī)范化和透明化水平”的建設(shè)目標。《關(guān)于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設(shè)的通知》（財預(yù)[2015]132號）提出了“努力構(gòu)建內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范、修訂及時的標準體系，充分發(fā)揮標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)性支撐作用”的工作目標。地質(zhì)勘查定額標準建設(shè)目標應(yīng)與財政部項目支出定額標準建設(shè)總體目標保持一致，即：到2020年初步構(gòu)建內(nèi)容完整、手段齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、水平合理的部門內(nèi)部定額標準體系，實現(xiàn)80%以上的地質(zhì)調(diào)查項目能夠使用標準核定經(jīng)費，經(jīng)過不斷補充完善，最終實現(xiàn)所有地質(zhì)項目都能夠使用定額標準核定經(jīng)費。一方面，能夠保障資金匹配公平合理；另一方面，能夠規(guī)范支出過程，指導(dǎo)資金使用合法合規(guī)；再一方面，能夠促進預(yù)算管理標準化、規(guī)范化，避免廉政和審計風(fēng)險，為地質(zhì)勘查工作的順利實施保駕護航。總之，定額標準建設(shè)是貫徹執(zhí)行新預(yù)算法、貫徹精神、落實國家財政體制改革的重要舉措之一，是推進依法理財、依法行政的重要途徑之一，是保障地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算管理規(guī)范化、標準化的重要基礎(chǔ)之一，需要管理者、研究者和使用者共同發(fā)力、共同維護、共同完善，以促進項目預(yù)算管理的科學(xué)化、精細化、規(guī)范化和透明化，更好地服務(wù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，服務(wù)和諧社會建設(shè)和民主法治建設(shè)。

參考文獻：

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[3]財政部關(guān)于印發(fā)《中央本級項目支出定額標準體系建設(shè)實施方案》的通知（財預(yù)[2009]404號）[EB/OL].中華人民共和國財政部，2009-11-19.

作者：陳光升 單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院