集體土地上建公租房的法律問題探析

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摘要:

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，房價(jià)也在逐步攀升。由于就業(yè)壓力的增加，越來越多的人們更傾向于在北、上、廣、深工作生活。但是基于城市土地資源的緊缺以及《土地管理法》中對土地流轉(zhuǎn)方式的限制，使得集體土地上建公租房政策的出臺(tái)變得更應(yīng)運(yùn)而生。這一制度的產(chǎn)生使得農(nóng)民收入得的了增加，同時(shí)也緩解了城市建設(shè)用地的緊張形勢。但這一制度的推行，在實(shí)踐中遇到了很多問題，因此立足該現(xiàn)狀，期望我國可以進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)來完善這一制度，最大程度上使人民住房問題得到更好的解決。

關(guān)鍵詞:公租房;集體土地;建設(shè)用地使用權(quán)

公租房是國家為了解決新就業(yè)人員及中低收入者的住房困難問題而提供的暫時(shí)性租用產(chǎn)品。早在2011年5月，《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》中就規(guī)定嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公共租賃住房，各地要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，堅(jiān)決制止亂占濫用耕地的建設(shè)行為。對于商品住房價(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的個(gè)別直轄市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)試點(diǎn)的，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，制定試點(diǎn)方案，由省級人民政府審核同意，報(bào)國土資源部審核批準(zhǔn)后，方可試點(diǎn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。2011年，國土資源部同意北京、上海兩個(gè)城市作為試點(diǎn)在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房及公租房。集體土地上建公租房成為對國家原有住房保障政策的新突破，該政策的出臺(tái)可以有效化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，解決“三農(nóng)”問題。但相關(guān)立法并不完善，亟待去進(jìn)一步修改及完善。

一、集體土地上建公租房制度出臺(tái)的原因

一方面，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)外來人口數(shù)量逐年上升，部分地區(qū)的住房保障政策覆蓋范圍相對較小，一些大中城市商品住房，價(jià)格高、上漲快且居高不下、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足、中等偏下收入家庭由于住房困難，無力通過市場租賃或購買住房的問題日益顯現(xiàn)。再加之我國城鎮(zhèn)周邊集體土地通過征收的方式逐步變?yōu)橹饕獞?yīng)用于商業(yè)及住宅開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這不僅使得農(nóng)地資源大量流失，尤其是耕地資源。然而，由于農(nóng)民僅得到一次性的征地低價(jià)補(bǔ)償款，這也大大損害了其利益。另一方面，基于我國《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這又在一定程度上限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場，使廣大農(nóng)民不能實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)增值。迫于此壓力，2011年1月在北京召開了“全國國土資源會(huì)議”，這次會(huì)議上，國土部部長徐紹史首次對“在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃房”的問題做了明確表態(tài)。對于商品住房價(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，由省級政府審核同意并報(bào)部批準(zhǔn)后，可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

二、在集體土地上建公租房所面臨的問題

(一)缺乏相關(guān)的立法做保障可能演變?yōu)闉椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”正名

隨著相關(guān)政策調(diào)整或者城鎮(zhèn)居住條件的改善，在集體土地上建公租房的需求可能會(huì)逐漸減少，當(dāng)租金收入無法得到保障，集體土地公租房出售或者變相出售就會(huì)發(fā)生可能。一旦在規(guī)則不明、操作有明顯漏洞的情況下推廣，可能導(dǎo)致商業(yè)資本的大規(guī)模侵入，變相成為商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)。顯然，這既不符合在集體土地上建公租房的本意，同時(shí)偏離了政策試點(diǎn)的初衷，也會(huì)模糊其與小產(chǎn)權(quán)房的界限，可能為以租代售、變相進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”買賣打開方便之門。集體土地上建公租房作為一項(xiàng)新的政策，國家并沒有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。我國對集體建設(shè)用地建設(shè)公租房政策，其規(guī)定是其產(chǎn)權(quán)仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地性質(zhì)并不改變，還是農(nóng)村集體土地，只是允許用租賃的方式租給住房困難的家庭，而且整個(gè)建設(shè)當(dāng)中對嚴(yán)禁占用耕地等也是有一定限制的。

(二)難以衡平相關(guān)各主體之間的利益

在集體土地上建公租房，具體來說就是在具有私權(quán)屬性的集體土地上建設(shè)具有公益屬性的公共租賃房，由作為私權(quán)主體的農(nóng)民集體來承擔(dān)本來應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共職能，由此便引出了“公益”與“私利”的直接沖突。實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)，從而增加集體成員的收益是集體提供建設(shè)用地的目的。因此，集體更傾向使該模式能與市場接軌以實(shí)現(xiàn)其利益最大化;而政府則更傾向于借此模式擴(kuò)大保障性房屋的房源并減少自身壓力，因而必然會(huì)對承租人與集體之間的關(guān)系進(jìn)行管理且保證公租房的性質(zhì)，從而保障了中低收入者的基本生活。擺在我們面前的一大難題就成了:為實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡，兩類主體如何在效益和公平上建立規(guī)則。

三、對完善集體土地上建公租房的立法建議

(一)制定并修改相關(guān)的立法，擴(kuò)大對集體建設(shè)用地的使用權(quán)

由于我國《土地管理法》及《公共租賃住房管理辦法》對集體建設(shè)用地的規(guī)定，有一定的局限性?！锻恋毓芾矸ā穼τ诩w土地的管理主體、流轉(zhuǎn)方式作了一定的規(guī)定和限制。而這些規(guī)定與政府新出臺(tái)的集體土地建公租房政策的規(guī)定并不相一致，且此類規(guī)定也不夠具體完善?！锻恋毓芾矸ā穼τ诩w土地的流轉(zhuǎn)方式及用途作了一定限制且與國家的公租房政策有所不同。隨著社會(huì)的發(fā)展，原來的立法限制了農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其主體權(quán)益，也阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以我們應(yīng)該出臺(tái)新的法律去賦予人民上更多的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)其集體建設(shè)用地使用權(quán)。而《公共租賃住房管理辦法》并沒有對住房的融資方式、籌資主體作出詳細(xì)的規(guī)定。比如說，對于《公共租賃住房管理辦法》中對于籌集租房資金的“社會(huì)主體力量”沒有具體的規(guī)定，且對該主體籌資的具體方式也未作規(guī)定。因此，我們應(yīng)該加大政府對該項(xiàng)制度的支持與宣傳力度，引導(dǎo)更多的社會(huì)主體去參與籌資，并出臺(tái)相應(yīng)法律、法規(guī)對籌資的社會(huì)主體的資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，以確保其有資格投資公租房建設(shè)。于此同時(shí)，還應(yīng)該出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，以吸引更多主體投資。

(二)對村集體進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，以保障其基本權(quán)益

由于政府過多干預(yù)集體土地上公租房的建設(shè)，使得村集體利益得不到保證。所以適度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償變得尤為重要。目前，公租房市場需求量大，供不應(yīng)求，政府更應(yīng)該以公平公正為原則，在保障特殊群體的居住生活的基礎(chǔ)上，利用市場監(jiān)管手段對租賃市場的價(jià)格等方面進(jìn)行調(diào)控。但由于政府過分干預(yù)的行為，有時(shí)候在一定程度上損害了集體的利益并且限制了集體的權(quán)利。為保障集體土地公租房市場健康平穩(wěn)發(fā)展，政府應(yīng)適當(dāng)給予集體一定數(shù)額補(bǔ)貼，以減少集體利益損失，保護(hù)集體所有者主體權(quán)益。

四、結(jié)語

在現(xiàn)在如此緊張的住房形勢下，集體土地上建公租房政策的出臺(tái)有著其劃時(shí)代的意義。一方面，該政策的出臺(tái)是對土地流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)方式上的突破，也是我國在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代面對如此巨大的居住壓力下，解決人民住房問題的新舉措。另一方面，在更大價(jià)值上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，更好的響應(yīng)了國家提出的“三農(nóng)”政策，增加農(nóng)民收入的途徑，使得土地得到了有效利用。集體土地上建公租房政策的出臺(tái)雖然面臨著很多現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，比如違背了農(nóng)村集體建設(shè)用地的法定用途，又如不能合理的平衡公益與私益之間的權(quán)利等等。但是我相信，隨著我國立法的不斷修改和完善以及社會(huì)主體的引導(dǎo)、監(jiān)督與管理，各主體的權(quán)利一定會(huì)得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入也會(huì)穩(wěn)步提升。

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作者：段政敏 單位：河北大學(xué)政法學(xué)院