城鄉(xiāng)一體化視域下集體土地論文

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1集體土地所有權(quán)功能考察——兼評(píng)城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)后集體土地所有權(quán)存在的必要性

1.1集體土地所有權(quán)功能考察

新中國(guó)成立以來，集體土地所有權(quán)在不同的歷史時(shí)期承擔(dān)著不同的制度功能，其存在的必要性毋庸置疑。但是這樣的制度功能在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下是否有存在必要，則需進(jìn)一步考察。通過歸納，集體土地所有權(quán)曾存在以下幾種制度功能：人員固定功能。建國(guó)之初，人們?cè)诔鞘信c農(nóng)村之間的流動(dòng)是自由的。但是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差驅(qū)使大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，造成了城市人口過度膨脹，基本生活資料供應(yīng)不足，而農(nóng)村又流失大量勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)荒廢的困境。于是，何以固民于農(nóng)村，成為當(dāng)時(shí)亟需解決的問題。戶籍制度能夠?qū)⑥r(nóng)民限制于農(nóng)村，而由于農(nóng)民對(duì)特定集體的身份歸屬性，集體土地所有權(quán)制度更能將農(nóng)民束縛于特點(diǎn)的空間點(diǎn)。資源攝取功能。國(guó)家通過建構(gòu)集體所有權(quán)而否定私人所有權(quán)，集體土地所有權(quán)是國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源攝取的權(quán)力通道。一方面，將資源攝取對(duì)象由個(gè)人轉(zhuǎn)換為了集體，大幅度降低了談判成本。另一方面，由于農(nóng)村集體的領(lǐng)導(dǎo)層受政府任命，其對(duì)征收的執(zhí)行力度不容置疑。并且，在集體土地所有權(quán)最終確立階段，集體成員退出權(quán)喪失，集體成員只能依附于集體方能生存，又極大降低了單個(gè)農(nóng)戶的對(duì)抗性。事實(shí)上，集體化經(jīng)濟(jì)絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實(shí)質(zhì)來說，它是國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式。迄今，根據(jù)攝取的資源的不同，分別存在過對(duì)“農(nóng)村產(chǎn)出”的攝取（1949—2006年）和對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值的攝?。?982年至今）a。社會(huì)保障功能。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加快，人多地少的矛盾日益尖銳，土地所蘊(yùn)含的高額價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，土地價(jià)格飆升。在1998年《土地管理法》修訂之前b，城鎮(zhèn)非農(nóng)居民有權(quán)利申請(qǐng)農(nóng)村宅基地建房，也沒有禁止城市居民到農(nóng)村購(gòu)房的法律規(guī)定。由于資本趨利性的存在，使得城市的資金逐漸向農(nóng)村滲透，城鄉(xiāng)之間的收入差異和信息差別有讓農(nóng)民利益受損的可能性。采取何種方式能夠保障農(nóng)民的利益不受損害，集體土地所有權(quán)的存在以及其身份屬性，能夠有效地將農(nóng)民與非農(nóng)民、本集體成員和非本集體成員區(qū)分，以此為依托，禁止城市居民和非本集體居民到本集體建房而居或買房而居c，有效地保障了農(nóng)民的基本生存利益不受侵害d，集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障功能逐漸被挖掘并確立起來。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)，農(nóng)民工在城市失業(yè)返鄉(xiāng)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，由于集體土地所有權(quán)有效的隔離了外來資本的入侵，使得返鄉(xiāng)農(nóng)民仍有房可居，有地可種。其社會(huì)保障功能凸顯，有學(xué)者更是將以集體土地所有權(quán)為基本制度依托的農(nóng)村認(rèn)為是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

1.2未來和城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)后集體土地所有權(quán)制度功能樣態(tài)——基于集體土地所有權(quán)存續(xù)的必要性考察

資源攝取功能、社會(huì)保障功能至今仍具現(xiàn)實(shí)意義，但是否就能以此為理由將集體土地所有權(quán)改良作為制度改革的方向。對(duì)此，作者持否定意見。析言之，集體土地所有權(quán)制度功能存在現(xiàn)實(shí)必要性并不表示未來仍有必要，需要明確的是未來社會(huì)形態(tài)（城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下）集體土地所有權(quán)制度功能的必要性問題。人員固定功能早已因其所依存的社會(huì)背景消失而消亡；需要考量的即是資源攝取功能和社會(huì)保障功能。首先，就資源攝取功能而論，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的資源攝取早在2006年農(nóng)業(yè)稅取消時(shí)即已消滅。對(duì)集體土地價(jià)值剝奪的資源攝取功能在未來的一段時(shí)間里還會(huì)繼續(xù)存續(xù)，但卻必然是一個(gè)弱化的過程。在城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)后，再以剝奪城市周邊土地價(jià)值的收益去進(jìn)行不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)不成其為正當(dāng)理由，曾經(jīng)的一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的剝奪過程已經(jīng)完成了上述目標(biāo)，因此，集體土地的資源攝取功能亦無存在價(jià)值；其次，就社會(huì)保障功能而言，城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之意是社會(huì)保障體系在全民范圍內(nèi)確立起來，也許那時(shí)會(huì)存在社會(huì)保障的地區(qū)差異，但卻不應(yīng)有社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異。因此，集體土地所有權(quán)之于農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障功能已經(jīng)屬于不必要。

2集體土地所有權(quán)國(guó)有化改革合理性之證成

可得出如下結(jié)論，在曾經(jīng)很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，集體土地所有權(quán)有得以依存的身份土壤（可能性），亦有存在的制度功能（必要性）。但是，在城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)后，其存在的前提——農(nóng)民身份將會(huì)消亡，其存在的必要性——制度功能喪失作用。集體土地所有權(quán)還能否存在，答案已經(jīng)浮出水面，即集體土地所有權(quán)在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下是不能存在的。有了這一結(jié)論，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中如何進(jìn)行制度選擇就有了方向性指引。事實(shí)上,學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論由來已久，在土地所有權(quán)上采何種道路眾說紛紜，但均可以納入私有化、國(guó)有化和在集體所有制的前提下改良3種基本觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，就保留集體所有權(quán)而對(duì)其進(jìn)行改良的觀點(diǎn)而論，由于“農(nóng)民集體”在城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)后將整體消亡，集體土地所有權(quán)必然成為空中樓閣瞬間崩塌，其不合理性不言自明。而且，繼續(xù)保留土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，人為地造成土地權(quán)利的身份差別，并不符合城鄉(xiāng)資源一體流通的應(yīng)有之意，有礙完整成熟的土地市場(chǎng)形成。因此，對(duì)集體所有制進(jìn)行改良，積極重塑集體所有權(quán)主體和權(quán)能以做“實(shí)”集體所有權(quán)的觀點(diǎn)斷不可取。剩下的兩種選擇：對(duì)集體土地進(jìn)行私有化處理或者是國(guó)有化處理。筆者認(rèn)為，私有化處理不符合中國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，同樣也會(huì)出現(xiàn)新的土地二元結(jié)構(gòu)，即部分土地歸國(guó)有（原城市土地），部分土地私有（原農(nóng)村土地），這必然導(dǎo)致新的制度混論，此種改革思路亦不可取。集體土地所有權(quán)進(jìn)行國(guó)有化改革，是惟一可依賴的改革路徑，具體理由如下。

2.1統(tǒng)一居民身份要求土地所有權(quán)一元化

城鄉(xiāng)居民身份上的差別是國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)二元結(jié)構(gòu)存在的前提，但這樣一種二元結(jié)構(gòu)的存在，在邏輯上卻不能自洽。土地的國(guó)家所有從最終歸屬的角度屬于全體國(guó)民所有，其中包括城市居民，亦包括農(nóng)村居民，因此，國(guó)家土地所有權(quán)存在最終所有者身份的無差別性。但是，集體土地所有權(quán)從最終歸屬的角度屬于本集體全體成員所有，即當(dāng)然排斥城市居民成為權(quán)利主體，亦排斥其他集體成員成為權(quán)利主體，集體土地所有權(quán)存在最終所有者的身份專屬性，這種身份專屬性權(quán)利是不能永續(xù)性存在的。目前其之所以存在，是因?yàn)槌青l(xiāng)尚未一體而需要予農(nóng)民以傾斜的權(quán)利保障，但城鄉(xiāng)一體后，統(tǒng)一居民身份的民眾在社會(huì)保障層面已經(jīng)沒有城鄉(xiāng)差別，因此，上述理由即不成立。而且，統(tǒng)一居民身份，不同的土地權(quán)利，將造成新一輪的權(quán)利身份差異，城鄉(xiāng)一體化將淪為空談，故而，統(tǒng)一的居民身份必然要求一元的土地所有權(quán)。透過上文的分析，可以發(fā)現(xiàn)，這種一元的土地所有權(quán)只能是國(guó)家土地所有權(quán)，而不能是集體土地所有權(quán)和私人土地所有權(quán)。

2.2集體土地所有權(quán)國(guó)有化改革的現(xiàn)實(shí)可能性

集體土地所有權(quán)的國(guó)家所有之路，具有現(xiàn)實(shí)可能性。首先，符合國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)和以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度。公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢(shì)地位，一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。盡管集體土地所有權(quán)可以被認(rèn)定為是公有資產(chǎn)，但是，將集體土地所有權(quán)進(jìn)行國(guó)有化塑造，將進(jìn)一步增強(qiáng)其公有資產(chǎn)屬性，而更多地摒除掉其私有資產(chǎn)性質(zhì)，符合公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢(shì)地位這一要求；另一方面，將集體土地所有權(quán)進(jìn)行國(guó)有化改革，亦有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，若采用土地私有化改革思路或者土地集體所有化改良思路，則有可能出現(xiàn)土地——這一最重要的資源，大規(guī)模地集中于私有經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，這無疑會(huì)有礙于國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。其次，在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民身份這一預(yù)設(shè)前提下，不能存在以特定身份為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)，但是卻可存在不以身份為要求的抽象的國(guó)家所有權(quán)。詳言之，集體土地所有權(quán)國(guó)有化改革的結(jié)果，是形成一種抽象的國(guó)家所有權(quán)，與現(xiàn)在城市地區(qū)的土地國(guó)家所有權(quán)一樣，它并不隸屬于特定區(qū)域的全體城市居民所有，而是抽象地屬于全體中國(guó)人民所有，這符合城鄉(xiāng)一體化后城鄉(xiāng)居民身份的無差別性。再次，城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之意包括土地資源在全域范圍內(nèi)自由流通，抽象的國(guó)家所有權(quán)取代以身份為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)，將有力地消除土地資源自由流轉(zhuǎn)的身份障礙，促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和流通?，F(xiàn)有與集體土地所有權(quán)相關(guān)的土地使用權(quán)體系，其獲得需要有集體身份，其流轉(zhuǎn)亦受集體身份限制，以國(guó)家所有權(quán)取代集體所有權(quán)，則身份限制自然消解，相關(guān)的土地使用權(quán)，可以不受權(quán)利主體身份限制自由流轉(zhuǎn)。可以發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)的國(guó)有化改革是城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)所蘊(yùn)含的應(yīng)有之意，具有必然性和不可逆性。應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)一體化過程視域下如何進(jìn)行制度構(gòu)建，以按部就班地實(shí)現(xiàn)土地全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)有化。

3集體土地所有權(quán)國(guó)有化改革路徑

改革的目標(biāo)是在全國(guó)范圍內(nèi)建立一元的土地國(guó)家所有權(quán)，現(xiàn)有的城市土地權(quán)利體系是農(nóng)村土地權(quán)利體系演進(jìn)方向的藍(lán)本，即形成土地的國(guó)家所有再輔以相應(yīng)的用益物權(quán)制度。因此，制度演進(jìn)路徑就是塑造完整的農(nóng)村土地用益物權(quán)體系，并逐漸弱化集體土地所有權(quán)的制度功能，為國(guó)家土地所有權(quán)概括取代集體土地所有權(quán)創(chuàng)造條件。首先，應(yīng)逐步建立農(nóng)村用益物權(quán)的權(quán)利表達(dá)機(jī)制，根據(jù)現(xiàn)行法律，土地征收法律關(guān)系主體是地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣的主體安排完全漠視了征收法律關(guān)系中另一類利益主體，即農(nóng)村土地用益物權(quán)人。這是造成當(dāng)下因土地征收而屢屢引起社會(huì)沖突的根本原因。國(guó)家（政府）對(duì)土地價(jià)值的攝取應(yīng)逐漸弱化，而土地增值收益應(yīng)逐漸回歸至農(nóng)民手中。如何實(shí)現(xiàn)，這就需要建立農(nóng)村用益物權(quán)權(quán)利表達(dá)機(jī)制。包括兩個(gè)方面，一是在征收過程中農(nóng)村土地物權(quán)人的參與權(quán)，包括知情權(quán)、異議權(quán)等；一是在征收補(bǔ)償費(fèi)用安排的最終決定權(quán)，這都將有效降低土地征收過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象和人成本，緩解農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、政府三方尖銳的矛盾，并弱化農(nóng)村土地用益物權(quán)對(duì)集體土地所有權(quán)的依賴。其次，破冰之旅是宅基地使用權(quán)制度改革。農(nóng)村土地用益物權(quán)體系的去集體化是一個(gè)漸次過程，而宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)將是打破集體土地權(quán)利身份要求的突破口，現(xiàn)在時(shí)機(jī)已成熟。一方面，雙向城鎮(zhèn)化呼聲日高，城鎮(zhèn)居民有到農(nóng)村居住創(chuàng)業(yè)的訴求。另一方面農(nóng)村居民又有實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)富功能的強(qiáng)烈愿望。并且，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)只需做一個(gè)技術(shù)化處理，即將宅基地使用權(quán)作空間權(quán)設(shè)置，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題迎刃而解。流轉(zhuǎn)問題一旦解決，將極大地增加農(nóng)民財(cái)富，建設(shè)需求同樣增加，新型城鎮(zhèn)化將蓬勃發(fā)展。第三，核心問題是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制建構(gòu)。宅基地使用權(quán)空間權(quán)塑造這一技術(shù)改革路徑可以實(shí)現(xiàn)居住利益保障和資源的物盡其用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又如何進(jìn)行制度構(gòu)建既能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障功能，同時(shí)又能最大限度實(shí)現(xiàn)物盡其用。最近關(guān)于農(nóng)村問題的講話給出了答案，即“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。在這樣的思路下，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶而言，作為物權(quán)的承包權(quán)能夠給他以足夠的保障，一方面，它能夠有效對(duì)抗集體土地所有權(quán)的侵入，另一方面，其剝離“經(jīng)營(yíng)權(quán)”加以流通，也更易在其不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)實(shí)現(xiàn)土地收益，因?yàn)橐浴巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)”保障受讓人的利益，將有更多的有意資本投資農(nóng)業(yè)，必然形成更完善的議價(jià)機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)農(nóng)民更為有利。而農(nóng)民進(jìn)城后不愿耕作的土地，能夠有效流轉(zhuǎn)至生產(chǎn)專業(yè)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)手中，提升農(nóng)村生產(chǎn)效率，保障糧食生產(chǎn)。以上述制度建設(shè)為依托，形成完備的農(nóng)村土地用益物權(quán)體系，并逐步建立全域性的社會(huì)保障體系，進(jìn)而對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行概括國(guó)有化，既符合國(guó)家社會(huì)主義性質(zhì)，亦建立一元化的土地所有權(quán)。

4結(jié)論

集體土地所有權(quán)改革走向能夠在未來的社會(huì)藍(lán)圖中尋找，通過對(duì)集體土地所有權(quán)存在的基礎(chǔ)和功能作用進(jìn)行梳理，集體土地所有權(quán)在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下喪失了存在的可能性和必要性。集體土地所有權(quán)國(guó)有化改革有其歷史必然性，夯實(shí)農(nóng)村土地用益物權(quán)體系則是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)國(guó)有化的必由之路。

作者：陶鐘太朗 單位：四川大學(xué)法學(xué)院 福特漢姆大學(xué)法學(xué)院