統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理的地方立法分析

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摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理是我國城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分，只有合理規(guī)劃城鄉(xiāng)布局，統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)環(huán)境治理立法，改變城鄉(xiāng)二元結構，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。我國地方環(huán)境治理存在部門保護主義和地方保護主義突出、立法能力不足、立法程序與憲法監(jiān)督缺失等問題。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理立法過程中，必須協(xié)調行業(yè)利益與地方利益的關系，厘清中央與地方立法的權限，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境立法的利益協(xié)調機制以及相應的地方立法憲法監(jiān)督制度。

關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；環(huán)境立法；協(xié)調機制；憲法監(jiān)督

一、問題的提出

根據(jù)涂爾干的社會分工理論，隨著人類生產(chǎn)力的發(fā)展，社會經(jīng)濟越來越發(fā)達，勞動分工越來越精細，調整社會“分工的連帶關系”的法律類型主要是“協(xié)作型法”，這種規(guī)則調整行業(yè)利益之間的關系。行業(yè)利益與地方利益的復雜關系恰是環(huán)境立法的重要內容。上個世紀八十年代政治學新興的“治理”概念強調“扁平化治理”和公眾的參與，弱化國家的“統(tǒng)治”角色，重視國家與地方的雙向互動，這為地方立法提供了又一理論支持。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，是指政府領導、部門協(xié)作、公眾參與，對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的容貌秩序、環(huán)境衛(wèi)生、設施建設、公共服務和綠化生態(tài)等進行規(guī)范和管理的活動。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理是籌劃城市（部門利益）與鄉(xiāng)村（地方利益），即協(xié)調部門利益與地方利益的過程。因此，城鄉(xiāng)環(huán)境治理符合社會學“連帶關系”發(fā)展趨勢，同時，地方環(huán)境立法源自人民主權理論與地方自治原理，契合政治學的“治理”概念。城市化是社會分工不斷發(fā)展的結果，代表著市場經(jīng)濟的發(fā)展，是一種社會連帶關系，是契約經(jīng)濟發(fā)展的結果，如果說城市利益關系主要體現(xiàn)了“分工的連帶關系”，偏重于行業(yè)性、部門性與開放性，是橫向的扁平化的利益關系，那么，鄉(xiāng)村利益關系則體現(xiàn)了“同求的連帶關系”，偏重于地域性與封閉性，是縱向的垂直的利益關系。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理的過程，就是統(tǒng)籌協(xié)調城市與鄉(xiāng)村、部門利益與地方利益的過程。如何在環(huán)境立法中將橫向與縱向（城市與鄉(xiāng)村）緊密聯(lián)系起來，并實現(xiàn)二者的和諧相處，是目前我國亟待解決的問題。其中，城市利益與鄉(xiāng)村利益、行業(yè)利益與地方利益、行業(yè)利益與行業(yè)利益間的矛盾尤為突出，在環(huán)境立法中解決這些突出問題成為立法的重點和難點。筆者以山東省臨邑縣的城鄉(xiāng)環(huán)境治理為例，分析目前我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理中出現(xiàn)的各種問題，并進一步分析出現(xiàn)的深層原因，即從法律的角度找出其出現(xiàn)的立法方面的不足之處，并運用涂爾干的社會分工理論和善治理論進行闡述，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境立法的立法構想。地方環(huán)境立法具有因地制宜、自主性、地方性、區(qū)域性等特點，地方環(huán)境立法可以增強規(guī)則在本區(qū)域內的確定性。這一法治價值源于其政治治理功能，即地方立法能夠提高規(guī)則供給的回應性、效率、質量與民主參與程度。地方立法因地制宜，公眾參與直接便利，地區(qū)內部差異較小，制度需求的一致性高于全國，不必過多考慮非正式制度與正式制度之間的兼容性；地方立法所需信息及時而充分，立法風險較低，利于制度創(chuàng)新；地方立法能夠更好地自我控制、調適。當然，地方立法的這些法治價值與善治功能主要是針對調整“同求的連帶關系”而非“分工的連帶關系”而言。環(huán)境治理立法過程中的城鄉(xiāng)關系，既包括“同求的連帶關系”，也包括“分工的連帶關系”，前者體現(xiàn)為地方利益的立法訴求，后者體現(xiàn)為行業(yè)利益的立法表達。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理，必須運用立法的方式協(xié)調各方的利益，建立合理的利益協(xié)調機制，充分發(fā)揮地方環(huán)境立法的善治功能，使城市與鄉(xiāng)村、行業(yè)與行業(yè)、部門與地方等和諧相處，得到統(tǒng)籌，使地方環(huán)境得到更好地改善，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

二、城鄉(xiāng)環(huán)境治理的差異性檢討：基于地方立法的視角

（一）城鄉(xiāng)環(huán)境治理的現(xiàn)狀

目前，已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋，形成了以“村收集、鎮(zhèn)運輸、縣處理”地運行模式，逐步構建起了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的總框架。使城鄉(xiāng)環(huán)境得到很大改善，尤其是農(nóng)村居民，也享受到了城市環(huán)境保潔的待遇。綜合看來，在城鄉(xiāng)環(huán)境治理方面還是取得了很好的成績，建立了網(wǎng)絡化環(huán)境監(jiān)管體系，使城鄉(xiāng)環(huán)境處于整個網(wǎng)絡化的監(jiān)管之下，大大改善了農(nóng)村“臟、亂、差”的狀況，使得農(nóng)民的生活環(huán)境得到改善，為農(nóng)村居民提供了更好的生活環(huán)境，也實現(xiàn)了社會主義新農(nóng)村建設村容整潔的目標。由于我國長期受城鄉(xiāng)二元結構的影響，我國的城鄉(xiāng)環(huán)境治理偏重于城市的保護和治理。由于農(nóng)村主要以種植業(yè)為主，因此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化肥、農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)地膜的使用造成的污染以及農(nóng)作物秸稈的焚燒造成的大氣污染問題嚴重，加之生活垃圾日益增加，污水任意排放造成的水源污染，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的廢氣、廢水、固體污染物等的污染。目前，全國的農(nóng)村都面臨著城市污染向農(nóng)村的轉移。農(nóng)村成為城市的垃圾場，田間地頭，城市生活垃圾和工業(yè)垃圾堆積成山，時間久了，垃圾不處理，產(chǎn)生的垃圾液滲到地下水源，使當?shù)氐娘嬘盟獾轿廴?。農(nóng)村不僅要消化自己產(chǎn)生的垃圾還要承受來自城市垃圾的壓力，嚴重超出了自身的凈化能力。根據(jù)鄰避效應①，人們是不會允許在自己的周圍建一些危害身心健康的設施的。但是出現(xiàn)農(nóng)村的環(huán)境遭到污染和破壞的現(xiàn)象，并不是農(nóng)民不懂鄰避效應，主要是當?shù)氐男袠I(yè)利益與地方利益之間的矛盾。比如一個鋼鐵廠要入駐農(nóng)村，當?shù)剞r(nóng)民肯定會以“鄰避”方式加以抵制，因為會破壞當?shù)氐沫h(huán)境，但是，鋼鐵廠會想方設法給予當?shù)匕傩找运^的“福利”，即解決當?shù)氐木蜆I(yè)問題、占用耕地給予補償?shù)仁侄?，而代表當?shù)乩娴拇逦瘯蜞l(xiāng)鎮(zhèn)政府就會考慮到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展答應其在當?shù)亟◤S，并不是違背規(guī)律的結果而是行業(yè)利益與地方利益兩者相互妥協(xié)的結果。

（二）城鄉(xiāng)環(huán)境差異性檢討：

基于地方立法視角我國地方環(huán)境立法存在以下幾個問題：首先，地方環(huán)境立法缺乏地方特色，沒有根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況因地制宜，立法沒有針對性，各地紛紛立法卻沒有新意，或者重復或者抄襲上位法，盲目立法。其次，地方環(huán)境立法缺乏具體性，這就使得地方環(huán)境立法的可操作性差。再次，地方環(huán)境立法沖突廣泛，主要是地方性法規(guī)與法律相沖突、地方性規(guī)章與地方性法規(guī)相沖突、地方性法規(guī)與部門規(guī)章相沖突等問題。最后，地方環(huán)境立法中的立法項目分布不均且立法領域尚有空白。立法項目分布不均主要表現(xiàn)為重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村、重實體輕程序、重法規(guī)規(guī)章輕環(huán)境標準。并且，在土壤污染防治、農(nóng)藥的污染防治、環(huán)境侵權民事責任、農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設和環(huán)保執(zhí)法手段等方面地方環(huán)境立法也都存在一定的欠缺和空白。分析以上問題產(chǎn)生的原因，主要表現(xiàn)在：

1．地方環(huán)境立法能力不足

第一，地方環(huán)境立法質量差。地方環(huán)境立法中，單純追求數(shù)量，為了完成任務而立法，例如，《湖北省環(huán)境保護條例》《河北省環(huán)境保護條例》等均照搬1989年《環(huán)境保護法》的體制設置，條文數(shù)量相差不超過5條，一些條文完全復制上位法，還有一些只是做少量的文字性修改，而對本該加以具體化的制度規(guī)則鮮有涉及［1］。第二，制度落后。由于地方都有“環(huán)境為經(jīng)濟服務”的傳統(tǒng)觀念，因此，地方制定的規(guī)章和條例缺乏對生態(tài)系統(tǒng)的整體管理，只是針對環(huán)境污染的治理忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護、改善和恢復。第三，我國地方環(huán)境立法“千篇一律”。地方立法依賴民主協(xié)商協(xié)調機制。地方人大及其常委會的立法能力建設是地方立法正當性與合法性的基礎，然而，現(xiàn)在大部分地區(qū)雖然享有了地方環(huán)境立法的權利，但是由于大部分地方都沒有專業(yè)的法律或技術人員，也沒有專門的立法機構，只是臨時組建的機構來響應《立法法》的放權。有的地方立法能力不足，進行第三方立法，搞“委托立法”或“立法外包”，還有的甚至“法盲立法”。

2．地方環(huán)境立法部門利益和地方保護主義突出

地域利益關系而非行業(yè)利益關系是地方環(huán)境立法的重點對象。目前，由于相應的立法監(jiān)督機制沒有建立起來，地方環(huán)境立法的部門利益和地方保護主義就顯得尤為突出。有的立法偏向既得利益集團，干預市場，造成不公平競爭。還有的搞地方保護主義，限制外地企業(yè)進入本市承攬業(yè)務，在監(jiān)管中不一視同仁，對外地企業(yè)搞歧視性政策。再次，地方環(huán)境立法權掌握在地方權力機關和地方政府手中，各部門起草立法時，會不自覺地向自己的部門傾斜，從而引起各部門間的矛盾和利益沖突。因此，地方立法程序必須著力整合地方共同體各組成部分的次級區(qū)域的利益關系。

3．立法主體技術欠缺且觀念滯后

立法工作是一項神圣而又專業(yè)的工作，本應該由專業(yè)的立法工作者進行，然而，目前特別是地方立法，立法主體只是一般的公務員，立法的專業(yè)知識和技術都不高，并且，立法技術有很大的缺陷，有的甚至將立法工作委托給相關行業(yè)或政府部門，不能制定“良法”。再者，地方立法主體的立法觀念滯后，總是恪守傳統(tǒng)的思想和習慣，傾向于保護地方利益，不能真正體現(xiàn)立法的價值，立法未體現(xiàn)人權保障價值、公平正義價值等。

4．地方環(huán)境立法的憲法界限模糊

《立法法》明確規(guī)定地方可以進行環(huán)境保護方面的立法，放權給地方，一放全國就由原來的49個較大的市享有的地方立法權擴大至所有284個設區(qū)的市、30個自治州和4個不設區(qū)的地級市。地方立法權的擴張，將憲法監(jiān)督提上更緊迫的日程。地方環(huán)境立法制定出來后，“一放就亂”“是否具有合憲性，是否具有地方特色立足實際，是否發(fā)揮了地方的自主權、地方環(huán)境立法是否適度”“是否與憲法相抵觸”“是否與上位法相沖突”等問題如何解決。這就要實施對憲法的監(jiān)督，即地方環(huán)境立法的合憲性審查問題。另一方面，《立法法》只是明確規(guī)定了地方在環(huán)境保護方面可以進行立法，卻沒有明確規(guī)定環(huán)境保護的范圍，地方環(huán)境立法更是不明確。因此，由全國人大常委會明確《立法法》地方立法事項的范圍，對“環(huán)境保護”作出清晰界定，既是其職責所在，也是形勢所需［2］。以法律解釋的形式明確地方環(huán)境的立法范圍，要兼顧立法權的均衡分配，避免與其他領域交叉重疊。這雖然不是地方的立法權限，但對地方環(huán)境立法起到至關重要的作用，是《立法法》亟待解決的問題。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理的地方立法路徑

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理，加快新農(nóng)村建設，要構建和完善地方環(huán)境法規(guī)體系，并制定配套的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，通過立法保障農(nóng)民的環(huán)境權益，應做到以下幾個方面：

（一）更新立法觀念

想要制定“良法”首先要改變傳統(tǒng)的立法觀念，樹立新的立法觀念。遵守法的價值追求，保障人們的環(huán)境權，維護環(huán)境秩序、提高辦事效率、確保環(huán)境公平。立法時不受部門利益和地方利益的誘惑，不搞地方保護主義，不為完成立法任務而立法，將地方環(huán)境立法的負效應降到最低。只有端正地方立法的目的，更新地方立法的觀念，才能制定出“良法”，地方才能實現(xiàn)“善治”。地方環(huán)境立法要根據(jù)地方實際情況，因地制宜，提高立法的自主性、科學性和創(chuàng)新性，保持地方特色，避免立法的隨意性和盲目性，制定高質量的立法，為地方和國家的法制建設作出貢獻。

（二）提高立法技術和立法質量

法者，社會之公器也。立法者，為社會立規(guī)矩、畫繩墨也，故務求公正［2］71。立法是如此神圣崇高的工作，以至于只有近乎圣賢的人才能擔此重任。立法者要有公正善良的心靈和情懷，要用較高的理性，要有經(jīng)驗，地方環(huán)境立法要招賢納士，吸收專業(yè)高素質的法律人才。此外，地方環(huán)境立法還要提高立法的技術和質量。通過利用立法的一些技術手段如科學預測、合理論證、結構締造、語言表達等的運用提高立法的質量。著力解決地方立法機構人員、經(jīng)費和機構設置問題。充分保證地方環(huán)境立法的能力。須改革其組成與工作方式，提高人大代表和委員的法律素質；同時，地方黨政機關、政協(xié)、社會團體等共同參與立法，使立法成為彼此協(xié)商、協(xié)調平臺；探索建立立法聯(lián)系點制度、征求人大代表意見制度、立法項目征集與專家論證制度等，整合地方智識資源，完善利益表達機制；規(guī)范“委托立法”，控制“立法外包”，杜絕“法盲立法”，以保證地方立法的民主性、科學性。

（三）明確立法依據(jù)

執(zhí)行性、創(chuàng)新性和自主性是地方立法的主要特點，地方環(huán)境立法也應當符合這些要求。地方環(huán)境立法應立足實際，既保持地方特色，又能與上位法保持一致，同時具有可操作性。創(chuàng)新性就是地方環(huán)境立法要敢于創(chuàng)新，先行先試，走在國家立法的前面。自主性要求地方環(huán)境立法根據(jù)《憲法》《組織法》和《立法法》所規(guī)定的事務，并遵循不與《憲法》和上位法相抵觸的原則，針對地方環(huán)境保護方面的事務進行立法協(xié)調。

（四）均衡立法項目填補立法空白

地方環(huán)境立法要解決“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村、重實體輕程序、重法規(guī)規(guī)章輕環(huán)境標準”這三個問題。首先要立足全局，在立法中貫徹可持續(xù)發(fā)展的思想。立法要堅持公平、持續(xù)、協(xié)調、生態(tài)安全的原則。把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民看作一個有機的整體，盡快制定農(nóng)村環(huán)境保護及污染治理的綜合性地方法規(guī)，或者制定專項農(nóng)村環(huán)境污染防治法規(guī)，對農(nóng)村環(huán)境保護的相關問題作出明確規(guī)定［3］，在立法中做到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。另外，通過立法填補土壤污染防治、農(nóng)藥的污染防治、環(huán)境侵權民事責任、農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設和環(huán)保執(zhí)法手段等方面的欠缺和空白，以保證有法可依。其次，要做到實體和程序并重，立法、行政、司法各方面都要兼顧，合理分配環(huán)境執(zhí)法權，不能只顧及政府部門的權利忽視公民的監(jiān)督檢舉權。再次，要在立法中詳細規(guī)定環(huán)境污染的處罰標準，加大污染環(huán)境的處罰標準。

（五）完善立法監(jiān)督

地方立法權的擴張，尤其是十八屆四中全會后，《立法法》明確將環(huán)境的立法權下放到地方，并且全國擁有環(huán)境立法權的主體數(shù)量迅速增加，這就將憲法監(jiān)督提上更緊迫的日程。需要加強對地方環(huán)境立法的正當性與合法性的憲法監(jiān)督，需要按照“有法必備、有備必審、有錯必糾”的要求，完善地方環(huán)境立法的監(jiān)督制度和備案審查制度。憲法監(jiān)督制度是合法（合憲）性形式審查與實質審查的統(tǒng)一體。形式審查主要是程序審查，實質審查即實體審查。合法（合憲）性審查制度設計要防止地方立法超越立法范圍，更須注重對公民權利的憲法保障。憲法規(guī)制地方立法的根本目的是實現(xiàn)國家、地方與個人的利益平衡。建立備案審查制度，和違憲、違法的專門審查制度，同時加強社會公眾的監(jiān)督作用。

注釋：

①居民因擔心建設項目（如垃圾場、核電廠等鄰避設施）對身體健康、環(huán)境質量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。

參考文獻：

［1］秦鵬，唐道鴻．環(huán)境協(xié)商治理的理論邏輯與制度反思：以《環(huán)境保護公眾參與辦法》為例［J］．深圳大學學報（人文社會科學版），2016（1）：107－112．

［2］李昌鳳．《立法法》修改后地方環(huán)境立法面臨的機遇與挑戰(zhàn)［J］．學習論壇，2016（2）：67－71．

［3］楊莉英．河北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀、問題與對策［J］．河北科技大學學報（社會科學版），2010，10（4）：58－63．

作者：邵荷花 汪棟 單位：山東農(nóng)業(yè)大學文法學院