公共治理下的保健品廣告監(jiān)管路徑

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【摘要】隨著我國經(jīng)濟文化水平的逐漸提高，受社會、環(huán)境、職業(yè)等因素的影響，越來越多的消費者更希望通過保健品來預(yù)防疾病，保健品的廣告宣傳更是發(fā)揮了宣傳、引導(dǎo)、推動的重要作用。而由于保健品行業(yè)進入門檻不高、以及一些部門信息披露不及時等原因?qū)е卤＝∑肥袌龀霈F(xiàn)越來越多的問題，加之一些企業(yè)為了獲取高利潤使用多種營銷方式虛假、夸大宣傳等，極大損害了消費者的消費信心。本文簡明介紹了保健品廣告的問題之源，以此為基礎(chǔ)提出黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、市場輔助、公眾參與“四元共治”框架，提出保健品廣告的監(jiān)管路徑。

【關(guān)鍵詞】公共治理;保健品廣告;消費者;監(jiān)督管理

一、公共視角下保健品廣告的困境之源

(一)保健品的質(zhì)量監(jiān)管難而且廣告審查無具體標準。在2012年6月，政府推出了《膳食補充劑》的規(guī)定，要求食物的健康功能由專家評審和認證，但專家在評審和認證時僅使用送審的理論分析材料。我國《保健品管理辦法》明確規(guī)定的保健品認證需要“經(jīng)動物或人的必要功能測試”，但證明其是否具有保健功能由第三方機構(gòu)給出。根據(jù)《食品安全國家標準保健品》的劃分，保健品最終劃分范圍仍然是食品，要求保健產(chǎn)品的生產(chǎn)符合行業(yè)標準，只是保健產(chǎn)品必須經(jīng)過衛(wèi)生部的審核認證，或者獲得相關(guān)資格，但是其質(zhì)量安全審查只要求像食品一樣審查其產(chǎn)品色澤、氣味、理化分析指標、污染物等指標，在宣傳時，保健品卻可以利用功能性進行宣傳。而且中國保健品廣告證明主要由工商行政部門信息管理，前不需經(jīng)食品安全衛(wèi)生服務(wù)部門審查，廣告后，抽驗的權(quán)力在衛(wèi)生部有關(guān)政府部門，但是執(zhí)法權(quán)在工商部門，處理投訴則歸消費者協(xié)會。多頭管理使其對保健品的質(zhì)量控制監(jiān)管和保健品廣告的監(jiān)督工作管理有相當難度。

(二)保健品廣告存在虛假宣傳與夸大宣傳的問題。我國保健品行業(yè)市場競爭激烈，法律監(jiān)管體系不完善，違法成本低，加之因媒體的自律性差，消費者文化水平低等因素，使保健品廣告虛假宣傳和夸大宣傳問題更加嚴峻。雖然目前我國專門針對保健品廣告雖有相應(yīng)的國務(wù)院規(guī)定為加強保健品廣告監(jiān)管工作提供法律支撐。但根據(jù)前期前往成都的調(diào)研情況來看，消費者購買相應(yīng)的保健品往往利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視的保健品公益廣告購買，而這些利用虛假或無法驗證的科研成果宣傳療效的保健品廣告可辨識性差、與藥品概念相混淆。此外，保健品廣告實際的內(nèi)容與申請批準的內(nèi)容不符，在廣告中對產(chǎn)品的功效和安全性做斷言等情況屢有發(fā)生，顯然違反了我國關(guān)于廣告有關(guān)法律的規(guī)定。如著名醫(yī)療自媒體“丁香園”所曝光的權(quán)健帝國在食品藥品監(jiān)督管理總局登記的產(chǎn)品信息僅是風味飲料的產(chǎn)品，但在進行宣傳時卻聲稱該產(chǎn)品是排除五臟毒素的秘方。這種與真實情況不符的的違法廣告將可能嚴重到危害到消費者的健康。

(三)在自媒體傳播中保健品廣告信息異化。關(guān)注利益與發(fā)展乃人之本性，雖然在保健品廣告方面有相應(yīng)的行政法規(guī)對其進行規(guī)制。但在廣告?zhèn)鞑ルA段，仍然有許多立法盲區(qū)。在自媒體時代，技術(shù)因素加之以外力制約，共同推動了信息的交互式傳播與交流，即使保健品廣告內(nèi)容合法，但在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦予網(wǎng)民在交互式傳播中發(fā)揮的主觀能動性，對廣告中的信息進行再加工，造成網(wǎng)上的廣告信息變異而處于真假難辨的狀態(tài)，加之有些網(wǎng)民本身對保健品的關(guān)注或其是利益的相關(guān)者，輔以廣告事實與個人的觀點混淆，在缺乏對其進行審查篩選的專業(yè)人員的社交娛樂軟件平臺上，最后沒有正規(guī)來源的文章視頻大量出現(xiàn)，大量的保健品廣告信息傳播真?zhèn)坞y辨，信息變異順應(yīng)而生。正規(guī)的廣告宣傳與非正規(guī)具有一定公共影響力與號召力的傳播，大量信息缺乏權(quán)威性的來源，使廣大消費者被各種信息立體包圍，對保健品廣告信息真假難辨而產(chǎn)生錯誤的理解而消費。

二、“四元共治”保健品廣告公共治理的框架構(gòu)建

黨的“十七大”提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、市場輔助、公眾參與”的“四元共治”社會治理模式，在保健品廣告治理上也可適當變通運用。針對保健品廣告的現(xiàn)存問題，政府要充當治理的“紐帶”，建立一種協(xié)商、互動交談的方式進行“多中心治理”。而居于“元治理”的政府要切實有效轉(zhuǎn)變管理職能，促進保健品廣告的良性循環(huán)。

(一)黨委領(lǐng)導(dǎo)是保健品廣告治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者。保健品廣告在從內(nèi)容制作直到投放市場，其中涉及到的參與主體和環(huán)節(jié)眾多，需要領(lǐng)導(dǎo)者具有強大的統(tǒng)籌能力和資源分配與協(xié)調(diào)的能力。在“四元共治”主體當中，黨委領(lǐng)導(dǎo)當然是社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者與統(tǒng)治者。在“四元共治”的治理體系中，公權(quán)力不再具有絕對的權(quán)威，而由黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)展現(xiàn)其善治的作用。黨委的領(lǐng)導(dǎo)加之以政府行政權(quán)力的有效性與強制性，能更加有效地實現(xiàn)保健品廣告的治理。

(二)政府是保健品廣告“多中心治理”的承擔者。政府是保健品廣告當然的社會服務(wù)者、輔助者、引導(dǎo)者和執(zhí)行者，代表和維護公共利益。政府本身具有行政職能，在治理過程中有一定的法律強制效力，同時相對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者也是比較接近消費者的主體，更容易收集市場信息。同時保健品面向社會的公眾性也決定了政府必須擔當起保健品廣告治理的核心角色，與市場、社會公眾共同治理保健品廣告。

(三)市場輔助是保健品廣告治理的參與者。市場的自我調(diào)節(jié)在某些情況下可以起到協(xié)助治理的作用。保健品廣告在后進入公眾視野，會因為各種原因使得保健品廣告的信息變異、消費者錯誤理解等問題，這時如果僅僅依賴市場自我調(diào)節(jié)，就會導(dǎo)致無法解決譬如逐利性和壟斷等問題而使“市場失效”。此時市場只能在政府的統(tǒng)籌下以輔助的形式發(fā)揮善治的作用，作為輔助治理的角色而參與到保健品廣告的治理中來。

(四)公眾參與是保健品廣告治理的監(jiān)督者。公眾是保健品廣告信息的最終接收者。對保健品廣告的治理離不開社會公眾的社會力量，當市場自我調(diào)節(jié)失靈時，此時由非政府組織以及社會公眾等公共構(gòu)成的社會力量通過制定規(guī)則、輿論監(jiān)督的方式對廣告進行自上而下的治理進行自救是最常見的治理方式，這種方式雖然沒有強制力，但由其號召力引發(fā)的社會輿論，可以起到監(jiān)督與牽制作用。在這個治理體系當中，政府構(gòu)成治理活動的紐帶，向下傳達黨委領(lǐng)導(dǎo)的決策和決定，向上技術(shù)報告市場相關(guān)問題，市場通過自我調(diào)節(jié)發(fā)揮善治作用，公眾參與對保健品廣告進行監(jiān)督，各自發(fā)揮著不同的作用。社會公眾從消極被動轉(zhuǎn)化為主動參與公共治理，企業(yè)市場也調(diào)動了積極性，輔助政府參與公共治理，公共權(quán)威也從行政人員手中回歸到公眾當中，將多個治理主體聯(lián)結(jié)起來共同管理以解決保健品廣告問題。

三、改善保健品廣告的發(fā)展路徑

(一)構(gòu)建保健品廣告“多元主體”治理體系。黨委領(lǐng)導(dǎo)是保健品廣告公共治理的統(tǒng)籌者，對于保健品廣告的投放審查等環(huán)節(jié)有統(tǒng)籌大局的作用。政府作為保健品廣告公共治理的行政權(quán)力的實施者，應(yīng)強烈發(fā)揮其權(quán)利的強制性，嚴抓廣告流通的每一個環(huán)節(jié)，在廣告制作與傳播中間做好社會服務(wù)，為公共搭建平臺。企業(yè)作為保健品廣告的制作者，要保障保健品廣告內(nèi)容制作的合法性，廣告流通后，也應(yīng)有專業(yè)的相關(guān)人員對保健品廣告后續(xù)流通進行監(jiān)督管理。自組織網(wǎng)絡(luò)以及社會公眾是保健品廣告的監(jiān)督者，它的市場規(guī)則、輿論監(jiān)督對其有的治理有不可替代的作用。社會公眾在發(fā)現(xiàn)身邊有違法違規(guī)的信息時，應(yīng)該勇敢揭露，推進保健品廣告的法制管理，再輔以政府的法制保障，來達成市場的良好運轉(zhuǎn)。

(二)推動保健品廣告“多元主體”治理能力。保健產(chǎn)品的廣告信息后，豐富的數(shù)據(jù)將會對保健品市場的市場情況帶來反饋信息，加之以現(xiàn)代強大的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對此信息的分析，拓寬了政府組織和公眾獲取信息的來源。比如黨委領(lǐng)導(dǎo)可以通過市場反饋信息統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)政府通過反饋信息加強對保健品廣告的監(jiān)督管理，及時、有效地打擊虛假與夸大宣傳行為，清理那些以假充真、以次充好的保健產(chǎn)品。各企業(yè)也可以從反饋的信息中查缺補漏，提高自身治理體系。社會公眾也可以通過相關(guān)信息及時披露、舉報違規(guī)違法經(jīng)營者。大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)信息傳輸?shù)难杆傩蕴岣吡酥卫硇剩瑢崿F(xiàn)了治理的及時性與實效性。

(三)保障保健品廣告“多元協(xié)作”的管理體系。我們要秉承早發(fā)現(xiàn)早打擊原則從保健品廣告的源頭、過程等全方面監(jiān)管，多元主體互相聯(lián)結(jié)，互為補充而發(fā)揮協(xié)作治理的作用，防止出現(xiàn)治理空缺，給虛假和夸大的保健品廣告可乘之機。1．保障“多元協(xié)作”得以實現(xiàn)，要防止保健品廣告出現(xiàn)根源性問題。要從保健品廣告的制作標準、審批、以及后續(xù)的監(jiān)督管理做起，用法律保障協(xié)作的實現(xiàn)，按照“全程監(jiān)管”的要求，著眼于全方位謀劃，明確工作責任。讓保健品廣告從制作到監(jiān)管都有法可依。2．建設(shè)“多主體共同參加的”網(wǎng)絡(luò)合作治理平臺，推進其他主體的參與。如司法機關(guān)可以通過該平臺公開懲治信息，以紅黑榜結(jié)合的方式增加消費者對信息來源的可信度。而公眾也可以通過該網(wǎng)絡(luò)平臺進行匿名投訴，舉報保健品違法廣告，各主體可以通過反饋信息參與監(jiān)督管理活動，來彌補互聯(lián)網(wǎng)上政府監(jiān)督的漏洞。政府也可以公開違規(guī)企業(yè)的懲治信息以警示其他企業(yè)，用案例專題的形式宣傳企業(yè)的各種虛假保健品廣告騙局，從道德和法律兩個層面來規(guī)制保健品廣告的相關(guān)者，防止不當?shù)母偁幠怖袨榧觿　?．培養(yǎng)“多元主體”協(xié)作意識。利用自媒體自身優(yōu)勢，喚醒他們的社會責任，通過法制宣傳、培訓(xùn)等方式來加強自媒體平臺主保健品相關(guān)的法律意識，讓他們有辨識保健品違法廣告的能力，傳播正確的保健品廣告，抵制金錢誘惑，對違法廣告予以揭發(fā)，對異化的保健品廣告進行及時的監(jiān)督與清理。

四、結(jié)語

構(gòu)建中國特色社會主義“四元共治”的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的職能，黨和政府一方面要作為公權(quán)力的角色進行管理與領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要平等地與其他主體溝通、協(xié)商以實現(xiàn)與社會混合均勻的共治理念。政府在保健品廣告“四元共治”框架中要為各主體參與治理提供制度保障，搭建公共治理的協(xié)商平臺，科學(xué)引導(dǎo)各主體發(fā)表意見，同時應(yīng)對共同合法一致對保健品廣告治理有效的意見的執(zhí)行忠實履行，組織公共條件使問題能夠快速、及時、有效的解決。但這個治理方式運用到保健品廣告的治理需要具體、縝密的工作方案，還需要各主體積極參與進來，并且要想將這種集權(quán)的政治治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袃~為中心的治理模式這個過程道阻且長，各主體要密切配合，加強溝通，明確各自的權(quán)利與責任，以實現(xiàn)共贏。

【參考文獻】

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作者：孫德芝 單位：宜賓學(xué)院