抗日根據(jù)地財(cái)經(jīng)管理制度

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抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的八路軍和新四軍開赴抗日前線，除了中共中央所在地陜甘寧邊區(qū)外，還先后開辟了晉察冀、晉綏、晉冀魯豫、山東、蘇北、豫皖蘇、豫鄂邊等10多塊敵后抗日根據(jù)地?？谷崭鶕?jù)地軍民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在進(jìn)行殘酷的軍事斗爭的同時(shí)，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政金融的統(tǒng)一管理，先后頒布了許多法規(guī)，逐漸建立健全了包括會(huì)計(jì)、審計(jì)、金庫、公產(chǎn)管理在內(nèi)的各項(xiàng)資產(chǎn)管理制度，為支撐長期抗戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一、強(qiáng)化會(huì)計(jì)與審計(jì)制度

會(huì)計(jì)工作是根據(jù)地財(cái)政管理工作的重要組成部分，它對(duì)保證實(shí)現(xiàn)預(yù)、決算規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)、管理好預(yù)算資金有著重要意義。晉察冀邊區(qū)初創(chuàng)時(shí)期，會(huì)計(jì)工作較為混亂，各地區(qū)賬本和記賬方法不一致，有中式賬、西式賬、日記賬、分類賬亂攪在一起，有些地區(qū)會(huì)計(jì)人員不固定，今天你干，明天他干，工作馬馬虎虎，賬目不清，漏洞很多。這一切都給貪污和浪費(fèi)提供了條件。1940年4月，晉察冀邊區(qū)政府制定并公布了《會(huì)計(jì)規(guī)程》，明確了邊區(qū)各級(jí)會(huì)計(jì)的性質(zhì)和任務(wù)。邊區(qū)會(huì)計(jì)分為兩類，一類稱政府會(huì)計(jì)(系指各級(jí)政府及邊區(qū)直屬機(jī)關(guān)之會(huì)計(jì))；另一類是公營事業(yè)會(huì)計(jì)(系指公營事業(yè)單位之會(huì)計(jì))。會(huì)計(jì)之共同任務(wù)為：年度預(yù)決算分月預(yù)計(jì)之編制及執(zhí)行，現(xiàn)金單據(jù)之出納保管，公產(chǎn)公物之保管。關(guān)于會(huì)計(jì)賬簿的設(shè)置，晉察冀邊區(qū)會(huì)計(jì)制度規(guī)定，一般會(huì)計(jì)簿籍應(yīng)備以下三類，各機(jī)關(guān)單位根據(jù)需要自行設(shè)置。

（一）賬簿類：日記賬，是按時(shí)間順序記錄全部收支業(yè)務(wù)的賬簿；分類賬，是按照收支明細(xì)科目設(shè)戶、分類、記錄和反映收支明細(xì)情況的賬簿；總賬，是總括地反映預(yù)算收支情況用以考核資金平衡和為編制會(huì)計(jì)報(bào)表提供資料的賬簿。

(二)備查簿類。這類賬簿是用于會(huì)計(jì)計(jì)量，核算和備查之依據(jù)。如：“預(yù)決算底簿”“編制經(jīng)費(fèi)表”“食糧定量與折合比率表”。會(huì)計(jì)法令記錄”等均屬之。

(三)報(bào)告表類。主要有“經(jīng)收邊區(qū)款報(bào)告表”“邊區(qū)預(yù)備費(fèi)支付報(bào)告表”和“收支對(duì)照表”等。晉察冀邊區(qū)政府對(duì)會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行非常重視，從邊區(qū)政府和地方干部中挑選了一批有業(yè)務(wù)能力和忠實(shí)可靠的同志擔(dān)任會(huì)計(jì)工作。要求“會(huì)計(jì)工作者要有堅(jiān)持制度的精神。合乎制度的，他便堅(jiān)持執(zhí)行；不合乎制度的就堅(jiān)決不執(zhí)行。叫做認(rèn)制度不認(rèn)人。會(huì)計(jì)發(fā)錢，必須有上級(jí)命令，沒有上級(jí)命令分文不付。各縣政府預(yù)算，在未批準(zhǔn)時(shí)，會(huì)計(jì)是不應(yīng)該付款的。同時(shí)亦不能夠奉縣長命令暫時(shí)借出，非得有邊委會(huì)的指示，或付給款項(xiàng)的命令，就是殺了頭也不該付出一個(gè)錢去，這是制度?！比魏稳硕疾荒苓`反，誰若是企圖破壞制度，誰就是違犯法令。即使由于戰(zhàn)爭交通受到阻礙，每月經(jīng)常預(yù)算未批準(zhǔn)以前，又時(shí)間到了，急于需用時(shí)，經(jīng)過縣長出具親筆借據(jù)后，可照上月批準(zhǔn)預(yù)算數(shù)預(yù)借一半，并要很快向上級(jí)會(huì)計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告，絕對(duì)不能也不準(zhǔn)無限制的借支。審計(jì)是財(cái)政資產(chǎn)監(jiān)督的一種重要形式?？箲?zhàn)時(shí)期，審計(jì)制度作為一種重要的財(cái)政管理制度在各根據(jù)地以法律的形式得到確立。當(dāng)時(shí)審計(jì)工作從內(nèi)容上可分為兩種：一是財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)，即對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)報(bào)表、會(huì)計(jì)核算簿籍佐證是否真實(shí)、合理、合法、準(zhǔn)確等進(jìn)行審計(jì)；二是財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)，面對(duì)違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)行為，當(dāng)時(shí)主要是對(duì)貪污浪費(fèi)舞弊行為進(jìn)行審計(jì)檢舉。據(jù)《山東省審計(jì)暫行條例》規(guī)定，審計(jì)工作從方法上又可分為三類：一是書面審計(jì)，包括各機(jī)關(guān)團(tuán)體部隊(duì)收支預(yù)算書，收支決算書、公營事業(yè)之營業(yè)報(bào)告、金庫之收支報(bào)告及其應(yīng)附表冊(cè)等。二是實(shí)地復(fù)查，即對(duì)第一類審計(jì)之書表有疑議時(shí)，或發(fā)現(xiàn)某機(jī)關(guān)團(tuán)體部隊(duì)有貪污浪費(fèi)時(shí)，得派員隨時(shí)進(jìn)行實(shí)地檢查。三是委托審查，即為事實(shí)之便利及監(jiān)督之周密計(jì)，審記處得將一部分審計(jì)任務(wù)委托某些機(jī)關(guān)團(tuán)體部隊(duì)代為審查。審計(jì)程序主要有兩種，即概算預(yù)算審計(jì)程序和決算審計(jì)程序。審計(jì)處及審計(jì)分處審核之決算如認(rèn)為有問題時(shí)，即通知其主管首長提出聲辯書，或派人實(shí)地審查，如發(fā)現(xiàn)貪污舞弊情節(jié)時(shí)，得提請(qǐng)同級(jí)檢察委員會(huì)檢舉。[3]445審計(jì)制度的確立對(duì)于配合當(dāng)時(shí)根據(jù)地財(cái)政工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌統(tǒng)支具有重要的意義，尤其是作為財(cái)政監(jiān)督的一種重要手段，成為戰(zhàn)時(shí)財(cái)政不可分割的重要部分。但由于審計(jì)機(jī)關(guān)本身的基礎(chǔ)太薄弱，審計(jì)人員缺少經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)執(zhí)行的實(shí)際范圍受到限制。

二、創(chuàng)建公產(chǎn)金庫管理制度

公產(chǎn)管理制度和金庫制度是抗戰(zhàn)時(shí)期財(cái)政管理制度的重要組成部分。1941年2月1日，為統(tǒng)一邊區(qū)公產(chǎn)管理，增加收益，減少損失，陜甘寧邊區(qū)政府制定并公布《陜甘寧邊區(qū)公產(chǎn)管理辦法》。公產(chǎn)管理之目的，在于統(tǒng)一管理、增加收益、減少損失。該《辦法》規(guī)定公產(chǎn)管理辦法為：

（一）各縣市所有之公田、學(xué)田，即責(zé)由各縣市政府第二科，將田地面積(即畝數(shù))、四至及類別(如山地、川地)等，調(diào)查清楚，分別造具政府的公田、學(xué)田和抗日軍人的公田清冊(cè)，呈報(bào)財(cái)政廳備案。

（二）凡公田已出租者，須將承租人姓名、住址及其每年應(yīng)繳的租額，分別造具政府和抗日軍人的公田租糧清冊(cè)，呈報(bào)財(cái)政廳備案，其未出租者，須妥為登記管理，按照邊區(qū)政府所規(guī)定的租息法令或當(dāng)?shù)孛耖g通行的租息，租給無土地或土地不足的居民及外來的災(zāi)、難民耕種之。

（三）各縣、市所有的公房，責(zé)由各縣、市政府第二科，將公房的坐落、類別(如平房、瓦房、土窯、石窯)、間數(shù)等，調(diào)查清楚登記并呈報(bào)財(cái)政廳備案。

（四）前條公房，除公家(如黨、政、軍、群眾團(tuán)體、學(xué)校)使用者外，如是公私經(jīng)營商業(yè)使用者，須繳納房租。

（五）各縣市公共森林及果木樹的管理辦法，除遵照邊區(qū)森林保護(hù)條例辦理外，由縣市政府第二科與區(qū)鄉(xiāng)政府共同管理各種果樹之出租事宜。

（六）果樹的出租，得以投票方法辦理之。

（七）各縣市所有的公牲畜，責(zé)由各縣、市政府第二科，將牲畜的類別(如牛、羊)、頭數(shù)，及承欄人的姓名、住址調(diào)查清楚，列表呈財(cái)政廳備查，其不能生育而年齒老邁的牲畜，得由第二科投標(biāo)價(jià)賣。

（八）公田內(nèi)所生之蘆葦，每年秋末投標(biāo)出賣一次，作為公家之收益。

（九）各縣市境內(nèi)各種礦產(chǎn)(如煤、鐵、銀、玉、石膏等礦)，由各縣市政府第二科調(diào)查清楚保管并速呈報(bào)財(cái)政廳、建設(shè)廳計(jì)劃開發(fā)之。

（十）凡公產(chǎn)之收益，除已由邊區(qū)政府指定用途者(如教育款產(chǎn)、救濟(jì)基金、抗日軍人公田等)不得挪作他用外，應(yīng)經(jīng)縣市政府財(cái)政委員會(huì)的決議，報(bào)由財(cái)廳核準(zhǔn)后方能支配之。

（十一）凡公產(chǎn)之收益，各縣市長應(yīng)檢查和督同第二科按年總結(jié)報(bào)告財(cái)政廳一次。最后規(guī)定：凡對(duì)公產(chǎn)管理得法，成績卓著者，由財(cái)政廳獎(jiǎng)勵(lì)，其有浪費(fèi)貪污者，送司法機(jī)關(guān)懲辦。[4]58-60為了加強(qiáng)現(xiàn)金保管，各根據(jù)地普遍設(shè)立了金庫，負(fù)責(zé)掌管根據(jù)地財(cái)政之現(xiàn)金、票據(jù)、證券出納及保管事宜。據(jù)《陜甘寧邊區(qū)財(cái)政廳金庫條例》和《山東省金庫暫行條例》規(guī)定，根據(jù)地金庫一般分為三級(jí)：總金庫，陜甘寧設(shè)于邊府所在地，山東設(shè)于戰(zhàn)工會(huì)；分金庫，陜甘寧設(shè)于分區(qū)，山東設(shè)于主署和專署；支金庫，設(shè)于縣。金庫由財(cái)政廳管理，委托邊區(qū)銀行。邊區(qū)銀行就金庫業(yè)務(wù)對(duì)財(cái)政廳負(fù)完全責(zé)任。各級(jí)金庫均設(shè)主任、會(huì)計(jì)、出納、分金庫得酌用巡視員及必需的技術(shù)人員。金庫主任一般由邊行總分支行長兼任，沒設(shè)立分支行之地方由總庫委任。《金庫條例》還規(guī)定：一切歲入歲出之款，經(jīng)由金庫收納或支付，無論任何機(jī)關(guān)，均不得收款不繳或于未繳金庫以前擅自動(dòng)用，違者金庫應(yīng)加干涉并報(bào)告同級(jí)政府、上級(jí)金庫及邊區(qū)財(cái)政廳處分之。庫款之支撥非有財(cái)政廳長蓋章之支付命令，總金庫不得付款。下級(jí)金庫非有上級(jí)機(jī)關(guān)之支票，不得撥款給任何機(jī)關(guān)。金庫按月逐級(jí)上報(bào)出納保管情況。上級(jí)金庫有調(diào)度支配提取下級(jí)金庫存款之權(quán)，財(cái)政廳得隨時(shí)派員檢查金庫賬簿、單據(jù)及庫存現(xiàn)金。1941年1月29日，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)出第397號(hào)訓(xùn)令，進(jìn)一步強(qiáng)化邊區(qū)各縣金庫管理制度。它規(guī)定：查各縣金庫支庫之設(shè)立非常重要，對(duì)于財(cái)政統(tǒng)一與財(cái)力集中有很大的關(guān)系。凡一切稅收及公共物品，沒收品之保管，均須經(jīng)由金庫。茲分述于后：

(一)各縣如未成立金庫，應(yīng)于一月內(nèi)成立縣支庫，金庫主任由二科科長兼任，具(體)辦法根據(jù)金庫條例。

(二)公物及沒收之仇貨一律交金庫集中，按月交財(cái)(政)廳。

(三)沒收之煙土概不作價(jià)，每月集中由行政負(fù)責(zé)人當(dāng)面封好，稱過數(shù)目，呈繳財(cái)政廳。

(四)凡縣一切收入(如由縣收入的稅款、罰款、公產(chǎn)的稅息等)，均應(yīng)隨時(shí)或按月交到金庫，金庫應(yīng)按月造具收支四柱表，呈報(bào)財(cái)政廳備查。訓(xùn)令嚴(yán)申：“以上四點(diǎn)，仰切實(shí)執(zhí)行，并將辦理情形具報(bào)為要?！盵4]471940年初，晉察冀邊區(qū)建立金庫，由邊區(qū)銀行代行金庫職能，負(fù)責(zé)保管和辦理公款之收付。庫款的支付權(quán)屬于邊區(qū)行政委員會(huì)?！稌x察冀邊區(qū)金庫章程》規(guī)定：邊區(qū)銀行辦理金庫之守則是：

（一）建立金庫賬簿，記載公款之實(shí)存與收付。

（二）公款數(shù)額，均按邊幣計(jì)算。

（三）邊區(qū)金庫不負(fù)保管公物之責(zé)；但折成邊幣后，不得拒收。

（四）邊區(qū)金庫庫存款項(xiàng)之付出權(quán)屬于邊區(qū)行政委員會(huì)。須有主任委員副主任委員及主管會(huì)計(jì)員簽名蓋章之支付命令始得付款。

（五）邊區(qū)金庫必須按月向本會(huì)編送月報(bào)報(bào)表。

（六）邊區(qū)銀行之分行、辦事處、營業(yè)所，均定為邊區(qū)公款之收付轉(zhuǎn)匯機(jī)關(guān)。[5]邊區(qū)金庫實(shí)行較為嚴(yán)格的收付款之解領(lǐng)手續(xù)。金庫收到解款時(shí)，填具四聯(lián)收款書，除留存根一聯(lián)外，其余兩聯(lián)交解款機(jī)關(guān)存轉(zhuǎn)，其中一聯(lián)報(bào)送邊委會(huì)；各機(jī)關(guān)解款時(shí)，填具三聯(lián)解款書，保留存根一聯(lián)，其余兩聯(lián)報(bào)送邊委會(huì)核查，邊委會(huì)核符后于騎縫處加蓋印，將報(bào)告收據(jù)存查注賬，余聯(lián)發(fā)回解款機(jī)關(guān)存案備查，邊委會(huì)發(fā)款時(shí)填具三聯(lián)支付書，存根一聯(lián)備查，支付命令一聯(lián)交邊區(qū)金庫，通知一聯(lián)交領(lǐng)款機(jī)關(guān)；領(lǐng)款機(jī)關(guān)收到支付通知后，填具三聯(lián)領(lǐng)款書，留存根一聯(lián)，以領(lǐng)款書正領(lǐng)據(jù)一聯(lián)交金庫并領(lǐng)款，以領(lǐng)款書副領(lǐng)單據(jù)一聯(lián)送邊委會(huì)；如系由銀行匯轉(zhuǎn)，得將領(lǐng)款書正領(lǐng)據(jù)交由匯轉(zhuǎn)之分行辦事處或營業(yè)所交邊區(qū)金庫。金庫建立后，各機(jī)關(guān)經(jīng)收之邊區(qū)款，如數(shù)逐月上解，避免了坐支抵扣或挪借現(xiàn)象，使邊區(qū)公款能嚴(yán)密保管與支付統(tǒng)一。[6]57金庫作為根據(jù)地財(cái)政預(yù)算資金的出納機(jī)關(guān)，在當(dāng)時(shí)統(tǒng)籌統(tǒng)支，保障戰(zhàn)時(shí)供給、減少支出，杜絕各級(jí)政府機(jī)關(guān)擅自動(dòng)用公款等不良現(xiàn)象上，發(fā)揮了積極作用。

三、懲治貪污犯罪

《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第八條明確規(guī)定：勵(lì)行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為。其他各邊區(qū)施政綱領(lǐng)中也都有類似的規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)這一政綱、與貪污分子進(jìn)行斗爭，各根據(jù)地政府陸續(xù)頒布了懲治貪污犯罪的單行條例，主要有1938年8月陜甘寧邊區(qū)政府制定公布的《懲治貪污暫行條例(草案)》(1939再次修訂公布)；1940年12月《山東省懲治貪污暫行條例》(1945年3月再次修訂公布)，1941年9月《晉西北懲治貪污暫行條例》，1942年2月《晉冀魯豫邊區(qū)懲治貪污暫行辦法》，1942年10月《晉察冀邊區(qū)懲治貪污條例》等。有關(guān)這些條例的內(nèi)容，可以陜甘寧邊區(qū)政府公布的《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污暫行條例》為例略加說明。1938年8月，該條例規(guī)定：

（一）邊區(qū)所屬之行政機(jī)關(guān)、武裝部隊(duì)及公營企業(yè)之人員犯本條例之罪者，依本條例處斷。凡群眾組織及社會(huì)公益事務(wù)團(tuán)體之人員犯本條例之罪，經(jīng)所屬團(tuán)體控告者，亦依本條例處理。

（二）有下列行為之一者，即構(gòu)成貪污罪：克扣或截留應(yīng)行發(fā)給或繳納之財(cái)物者，買賣公用物品從中舞弊者，盜竊侵吞公有財(cái)物者，強(qiáng)占強(qiáng)征或強(qiáng)募財(cái)物者，意在圖利販運(yùn)違禁或漏稅物品者，擅移公款作為私人營利者，違法收募稅捐者，偽造或虛報(bào)收支賬目者，勒索敲詐、收受賄賂者，為私人利益而浪費(fèi)公有之財(cái)物者。

（三）犯上條之罪者，以其數(shù)目之多少及發(fā)生影響之大小，依下列規(guī)定懲治：貪污數(shù)目在500元以上者，處死刑或5年以上之有期徒刑；貪污數(shù)目在300元以上500元以下者，處3年以上5年以下之有期徒刑；貪污數(shù)目在100元以上300百元以下者，處1年以上至3年以下之有期徒刑；貪污數(shù)目在100元以下者，處1年以下之有期徒刑或苦役。

（四）犯本條例之罪，除依照規(guī)定處罰外，應(yīng)追繳其貪污所得之財(cái)物，如屬于私人者，視其性質(zhì)，分別發(fā)還受害人全部或部分，無法追繳時(shí)得沒收犯罪人財(cái)產(chǎn)抵償。

（五）犯本條例之罪，于發(fā)覺前自首者，除依第五條之規(guī)定令其繳出所得財(cái)物外，得減輕或免除其處罰；犯本條例之罪者，由地方法庭審判，呈邊區(qū)高等法院核準(zhǔn)后執(zhí)行。[4]111-112從上述規(guī)定可知，貪污罪的主體只能是邊區(qū)政府的公職人員或群眾組織及社會(huì)公益事務(wù)團(tuán)體的工作人員。貪污的對(duì)象包括公私財(cái)物。這種規(guī)定使抗日戰(zhàn)爭時(shí)期各根據(jù)地的刑事立法中有關(guān)貪污罪的規(guī)定在內(nèi)容上較為寬泛，大體包容了貪污、盜竊、受賄、敲詐勒索、挪用公款等幾種罪行。1941年以后，抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段，各根據(jù)地軍民處于嚴(yán)重困難時(shí)期，糧食極為珍貴，因而貪污公糧者便構(gòu)成嚴(yán)重犯罪。為此，山東根據(jù)地于1943年8月制定了《山東省懲治貪污公糧暫行條例》，規(guī)定：貪污公糧500斤以上者，處死刑、無期徒刑或10年以上有期徒刑；300斤以上不滿500斤者處5年以上10年以下有期徒刑；不滿300斤者，處5年以下有期徒刑或按其貪污糧食數(shù)目兩倍處罰。針對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)工作人員的特殊情況，晉冀魯豫邊區(qū)冀魯豫行署還于1943年3月專門《關(guān)于村政權(quán)人員貪污之處理的指示》，明確規(guī)定：為了執(zhí)行政府法令及行政紀(jì)律，村政權(quán)人員的貪污行為亦應(yīng)受到處分。但考慮到該地區(qū)大多數(shù)村政權(quán)未經(jīng)改造，決定除對(duì)罪行嚴(yán)重者予以懲辦外，一般應(yīng)從寬處理。撤銷其職務(wù)，退回贓物并令其在群眾大會(huì)上承認(rèn)貪污罪行，道歉具結(jié)。經(jīng)過幾年的不懈努力，各根據(jù)地內(nèi)的貪污案件均呈大幅度下降趨勢。如陜甘寧邊區(qū)1939年查獲處理貪污案360件，1940年處理644件，到1941年上半年即下降為153件，出現(xiàn)了政廉吏潔的大好局面。在《論聯(lián)合政府》中稱贊說：“艱苦奮斗，以身作則，工作之外，還要生產(chǎn)，獎(jiǎng)勵(lì)廉潔，禁絕貪污，這是中國解放區(qū)的特色之一。

作者：左玉河 單位：中國社會(huì)科學(xué)院