自貿(mào)港大數(shù)據(jù)管理開放思考探析

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［提要］海南自由貿(mào)易港建設過程中的政府治理與政府決策，需要政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略支撐，政府大數(shù)據(jù)的管理水平與開放程度決定海南發(fā)展速度。通過著眼國內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)管理與開放發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)海南政府大數(shù)據(jù)管理與開放面臨的問題與挑戰(zhàn)，并提出相應對策建議。

關鍵詞：政府大數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)管理；數(shù)據(jù)開放；海南

自由貿(mào)易港大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)是資源也是資產(chǎn)。大數(shù)據(jù)既指大數(shù)據(jù)技術，也指在大數(shù)據(jù)技術應用歷史中衍生出來的大數(shù)據(jù)思維；它是推動經(jīng)濟、文化、科研等領域進步發(fā)展的源動力之一。大數(shù)據(jù)對政府公共事務處理水平具有強大的提升作用，政府對于大數(shù)據(jù)的應用及數(shù)據(jù)開放共享程度，對現(xiàn)代社會的諸多方面有著舉足輕重的影響。為發(fā)揮海南獨一無二的區(qū)位優(yōu)勢，喚醒海南發(fā)展的內(nèi)在動力，實現(xiàn)海南經(jīng)濟、政治、文化多領域高速發(fā)展的新飛躍，黨和國家領導人先后提出要探索建設自由貿(mào)易港，實現(xiàn)高水平對外開放，并強調(diào)要統(tǒng)籌實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，推動大數(shù)據(jù)和實體經(jīng)濟深度融合。為響應國家要求，2019年5月23日，海南成立了全國首個以法定機構形式設立的省級大數(shù)據(jù)管理局。由此可見，中央和海南政府對海南島現(xiàn)代化建設的高期許、高標準與高要求，明確了海南引領新時期全面深化改革開放的風向，明確了推進海南現(xiàn)代化經(jīng)濟體系及海南自貿(mào)港建設的決心，預示著海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放新的使命。探討如何發(fā)揮大數(shù)據(jù)在海南自由貿(mào)易港建設及全面深化改革工作中的獨特優(yōu)勢，喚醒海南的發(fā)展?jié)摿?，尋求政府?shù)據(jù)管理與開放建設的途徑，從而實現(xiàn)海南綠色、快捷、持續(xù)、高質(zhì)的發(fā)展，顯得尤為必要。

一、大數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)思維

大數(shù)據(jù)（bigdata），通常是指無法在可容忍的時間內(nèi)用傳統(tǒng)IT技術和軟硬件工具對其進行感知、獲取、管理、處理和服務的數(shù)據(jù)集合，也被認為是一種用新模式才能發(fā)揮潛力的信息資產(chǎn)。麥肯錫全球研究認為，大數(shù)據(jù)特征可概括為4V，即海量規(guī)模（Volume）、快速流轉(zhuǎn)（Velocity）、多樣類型（Variety）和價值密度低（value）四大特征?！按髷?shù)據(jù)”這一概念，最早是何時由何人提出，目前學術上仍未達成共識，而“大數(shù)據(jù)”正式登上人類社會發(fā)展舞臺并引起廣泛討論的契機則是2008年英國《自然》雜志于9月推出的一系列文章，其內(nèi)容涉及大數(shù)據(jù)運用于政治行為的爭論、大數(shù)據(jù)存儲技術、大數(shù)據(jù)技術應用等方面。大數(shù)據(jù)正在推動一場革命，我們添加或更新設備、改革組織關系、定義新的生產(chǎn)關系，這些工作都是在“以數(shù)據(jù)為本”的認識基礎上推廣開來的。大數(shù)據(jù)技術與思維正不斷地對傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟管理、科學思維等方式造成沖擊，并引領政府的數(shù)據(jù)管理、工作思維、組織結(jié)構、流程規(guī)則等方面帶來改革浪潮。

二、提升政府數(shù)據(jù)管理水平與開放程度的意義

（一）提升政府數(shù)據(jù)管理水平。第一，通過調(diào)整部門數(shù)據(jù)結(jié)構、規(guī)范數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、優(yōu)化技術指標等方式，提升政府公共服務工作的效率與質(zhì)量；第二，將大數(shù)據(jù)思維靈活運用于政府數(shù)據(jù)管理事務中，有利于及時發(fā)現(xiàn)工作問題、優(yōu)化并改進工作流程機制、創(chuàng)新服務思路、提升決策水平等；第三，通過前述方式，結(jié)合政府工作過程中對原始數(shù)據(jù)的進一步挖掘，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，提純數(shù)據(jù)價值，整合有效數(shù)據(jù)，從而降低時間、資金費用等成本；第四，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)控監(jiān)管，有利于對組織機構中的貪污腐敗、庸政懶政等問題做到早發(fā)現(xiàn)早解決，維持組織政治純潔性，確保組織機器能高效可靠地運轉(zhuǎn)；第五，提升政府數(shù)據(jù)管理水平所帶來的種種好處，迫使政府更積極地去打破內(nèi)部組織壁壘，提高部門機構間信息數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率，推動機構重組與優(yōu)化升級工作。

（二）提升政府數(shù)據(jù)開放程度。第一，“打開天窗說亮話”，數(shù)據(jù)開放促使數(shù)據(jù)資源整合，打破傳統(tǒng)組織模式產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)孤島”問題，提升數(shù)據(jù)資源利用率；第二，通過面向政府內(nèi)部以及面向社會大眾的電子政務APP等數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)部門機構、社會組織、社會公眾的海量、多樣、快速、安全、高質(zhì)、低成本的數(shù)據(jù)信息交換，簡化工作流程，減少部分數(shù)據(jù)采集、挖掘、處理的工作量，提升政府工作效率；第三，政府數(shù)據(jù)開放減小了企業(yè)、個體經(jīng)營者的數(shù)據(jù)獲取成本，激發(fā)社會創(chuàng)新活力，刺激人才、技術、資金等資源向特定區(qū)域的匯集，有利于地方經(jīng)濟的重振與發(fā)展，也有利于地方經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整；第四，政府數(shù)據(jù)開放能保障社會大眾的知情權，方便大眾對政府工作的監(jiān)督，同時政府也能快速收到大眾對政務工作的相關反饋，從而提升服務質(zhì)量，由此形成的閉環(huán)機制不僅能充分提升大眾認同感與參與公共事務的積極性，而且為政府改善工作質(zhì)量提供數(shù)據(jù)支撐，對營造風清氣正的社會風氣有積極影響。

三、國內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)管理與開放發(fā)展狀況

數(shù)據(jù)開放方面，國外學者很早就注意到數(shù)據(jù)開放對于人類社會發(fā)展的重大意義，一些國家政府也在積極跟進大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀以圖強圖變。在美國，面對社會力量與國會的雙重壓力，政府于2006年協(xié)助華盛頓“OMB”監(jiān)督組織推出了美國首個公共支出數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站Fedspending.org。2007年，美國USAspend－ing.gov網(wǎng)站上線，成為美國聯(lián)邦政府公共支出信息的門戶網(wǎng)站。2009年，奧巴馬簽署總統(tǒng)備忘案《透明和開放的政府》，同年，美國政府推出全球首個一站式的政府數(shù)據(jù)共享平臺Da－ta.gov。美國率先開放舉措在世界范圍內(nèi)掀起一股政府數(shù)據(jù)開放的風潮，英國、法國、日本、新加坡、韓國、加拿大、挪威、肯尼亞、澳大利亞等國家陸續(xù)了類似的平臺；2011年9月20日，美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、巴西、南非等八國發(fā)起成立“開放政府聯(lián)盟”，目前全球已經(jīng)有超過60個國家加入該聯(lián)盟。數(shù)據(jù)管理方面，盡管當時與電子政務相關的技術已在美國政府內(nèi)普遍運用，但《透明和開放政府》和《開放政府指令》兩份文件在數(shù)據(jù)方面又著墨很少。2012年，美國正式《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》，期望通過大數(shù)據(jù)提升美國提煉數(shù)據(jù)并獲取信息的能力，提高國家的危機應對能力。該倡議書的，標志著大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升成為美國在計算服務領域的國家戰(zhàn)略。英國政府于2012年頒布《政府數(shù)字化戰(zhàn)略》、2014年實施《政府數(shù)字包容戰(zhàn)略》、2015年啟動“數(shù)字政府即平臺”計劃，助推英國政府一躍成為全球表現(xiàn)最為卓越的數(shù)字政府；2013年澳大利亞聯(lián)邦政府《公共服務大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》；日本于2012年了電子政務開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略草案和《面向2020年的ICT綜合戰(zhàn)略》，并在2013年提出“通過大數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)開創(chuàng)新市場”行動計劃。我國在政府大數(shù)據(jù)管理與開放領域起步較晚，在第四版《全球政務開放數(shù)據(jù)晴雨表》中，我國政府數(shù)據(jù)共享排名僅為71位，但近些年來陸續(xù)從國家層面提出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出要將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段；《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出要加強經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)交換共享，建立健全相關法規(guī)制度。這體現(xiàn)了我國對于大數(shù)據(jù)技術的重視以及對依靠大數(shù)據(jù)發(fā)展前景的認同與信心。近年來，國家推行了一系列推動和保障政府數(shù)據(jù)開發(fā)管理與開放的舉措，2014年上海率先實行政府數(shù)據(jù)資源向社會開放；同年2月份，廣東省提出設立廣東省大數(shù)據(jù)管理局；貴州、重慶、內(nèi)蒙古、陜西、湖北等地都提出建設大數(shù)據(jù)和云計算產(chǎn)業(yè)基地的計劃；2015年4月，國家發(fā)改委在部委中首家專門成立了大數(shù)據(jù)分析中心———國家發(fā)改委互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析中心，全面支撐國家發(fā)改委宏觀調(diào)控和重大決策。雖然目前我國許多省份和地區(qū)在政府大數(shù)據(jù)管理與開放方面有所建樹，但總的來看，我國在該領域相比先行一步的英、美等國家仍有一定差距。

四、海南大數(shù)據(jù)管理與開放面臨的挑戰(zhàn)

（一）政府開放數(shù)據(jù)力度存在不足。信息時代，海南各地區(qū)各領域不斷發(fā)展，卻也時常面臨“數(shù)據(jù)匱乏”的窘境，這是由于數(shù)據(jù)本身特征所產(chǎn)生，并最終由人為因素造成，比如因制度、部門保護主義或小團隊利益等人為因素造成數(shù)據(jù)分散的“數(shù)據(jù)割據(jù)”現(xiàn)象，或因為技術差距和遺留問題等形成的數(shù)據(jù)分散與無法集中共聯(lián)的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，以上兩種現(xiàn)象常常相互交織在一起，造成政府開放的數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)容量、種類、質(zhì)量、粒度、結(jié)構等技術性缺陷，原始數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)開放渠道、數(shù)據(jù)安全工作等政府數(shù)據(jù)業(yè)務難以全面深入開展。

（二）政府數(shù)據(jù)集成與提煉水準有待提高。政府部門持有的數(shù)據(jù)多來源于社會與市場，其數(shù)據(jù)形式、種類雖繁多，但大致可分為結(jié)構化數(shù)據(jù)或非結(jié)構化數(shù)據(jù)。非結(jié)構化數(shù)據(jù)在社會數(shù)據(jù)中占有絕大部分比重，相比于結(jié)構化數(shù)據(jù)更加混亂難以管理，給數(shù)據(jù)分析與挖掘工作帶來了極大的困難。海南政府單位在長年實踐工作中，保存的數(shù)據(jù)多為文本和表格，檢索效率、重復使用率低，還包含著部分無用內(nèi)容，為非結(jié)構化數(shù)據(jù)。如何將這些數(shù)據(jù)進行提煉并進行統(tǒng)一的“結(jié)構化”是當前海南政務管理與大數(shù)據(jù)處理過程中需著重解決的問題。

（三）政府大數(shù)據(jù)相關法律法規(guī)與細則條例不夠完善。雖然社會反映的數(shù)據(jù)信息數(shù)量龐大、雜亂無章，但通過數(shù)據(jù)挖掘與分析，可以提煉出有價值的數(shù)據(jù)，將這里面的信息片段加以組合，就能達到個人或組織較完整的資料，其中就有涉及侵犯個人隱私或數(shù)據(jù)安全的內(nèi)容，這樣的安全風險一直存在，需要相關部門與責任機構確保數(shù)據(jù)安全與個人隱私安全前提下進行大數(shù)據(jù)開放與利用。2019年11月正式實行的《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應用條例》完善了海南政府大數(shù)據(jù)機構組織體系、責任劃分、工作內(nèi)容，以及產(chǎn)業(yè)促進、數(shù)據(jù)安全等方面的規(guī)定，但由于是地方性法規(guī)，內(nèi)容相對較籠統(tǒng)，海南政府大數(shù)據(jù)需要更為全面、詳細的法律法規(guī)與細則條例，進一步完善政府大數(shù)據(jù)管理需要配套相應的大數(shù)據(jù)領域法律法規(guī)的支持，以滿足海南全面深化改革工作與自由貿(mào)易港建設發(fā)展的需要。

（四）大數(shù)據(jù)人才儲備不足。在全國各大院校專業(yè)設置中，大數(shù)據(jù)專業(yè)在2016年才首次設立，嚴格來說，大數(shù)據(jù)人才短缺是一個在全國范圍內(nèi)的普遍問題。數(shù)聯(lián)尋英2016年的《大數(shù)據(jù)人才報告》顯示，當年全國大數(shù)據(jù)人才僅46萬，從2018年至2020年，大數(shù)據(jù)人才缺口將達到150萬。海南大數(shù)據(jù)管理與開放體系雖然初顯雛形，但是想要在發(fā)展之路上穩(wěn)步前行，急需眾多大數(shù)據(jù)領域技術過硬并具備多領域知識技能的復合型人才。

五、海南大數(shù)據(jù)管理與開放對策建議

（一）控制數(shù)據(jù)安全風險的前提下加大數(shù)據(jù)開放力度。任何事物的開放都伴隨著安全風險，政府大數(shù)據(jù)的開放要經(jīng)過風險計算與風險結(jié)果判定，對不可接受的風險要先行風險處置以降低風險，再進行風險評估，確定殘余風險是否可以接受。海南政府要在以上基礎上加大數(shù)據(jù)開放力度，提升數(shù)據(jù)開放容量、種類、質(zhì)量，彌補粒度、結(jié)構等技術性缺陷，增加原始數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)開放渠道，降低企業(yè)成本與公眾參與社會治理的成本，提升社會活力與政府公信力。

（二）建立健全政府大數(shù)據(jù)管理體系。應強化數(shù)據(jù)集成工作，建立統(tǒng)一標準，對收集的數(shù)據(jù)要及時完成數(shù)據(jù)結(jié)構化工作；積極采取措施手段，如加強宣傳，按照技術、服務、規(guī)劃統(tǒng)一的要求建立體系，消除“數(shù)據(jù)割據(jù)”、“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象；加強數(shù)據(jù)挖掘與分析能力，引進、建立機器學習引擎，用于城市泛在基礎數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)挖掘加工、模型選擇、算法運用、布局應用等階段；采取企業(yè)化管理，合理布置物力及人力資源；對體系運營成本以及產(chǎn)生的社會收益進行評估，評估不理想的要及時調(diào)整機構體系，或增減、變更機構職能。

（三）加強與社會力量間的交流合作。加強與社會商業(yè)企業(yè)的交流合作，采取協(xié)同開發(fā)、聯(lián)合管理的模式，在合法合規(guī)的前提下共享數(shù)據(jù)資源，學習企業(yè)開發(fā)技術，吸取企業(yè)管理經(jīng)驗，提升大數(shù)據(jù)管理水平；引導公眾參與政府大數(shù)據(jù)建設工作，學習國外成功經(jīng)驗，建立開放的大數(shù)據(jù)學習交流平臺與社區(qū)，舉辦大數(shù)據(jù)開發(fā)等有獎競賽，激發(fā)公眾創(chuàng)新力與參與力；深化國內(nèi)外各領域交流合作，引進先進的大數(shù)據(jù)管理技術，借鑒國內(nèi)外各地成功的大數(shù)據(jù)管理案例及經(jīng)驗，結(jié)合海南本土實際，創(chuàng)新開發(fā)本土特色的海南自由貿(mào)易港大數(shù)據(jù)管理技術與模式。

（四）引進、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才。開展大數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育工作。扶持大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，鼓勵企業(yè)進行網(wǎng)絡化、數(shù)據(jù)化、平臺化改革，增加大數(shù)據(jù)相關的工作崗位；細化大數(shù)據(jù)教育內(nèi)容，增設大數(shù)據(jù)與其他產(chǎn)業(yè)的復合型專業(yè)，增加各高校大數(shù)據(jù)專業(yè)的教育投入，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)復合型人才；制定優(yōu)惠政策，落實相關措施，吸引大數(shù)據(jù)復合型人才來島就業(yè)，或引導大數(shù)據(jù)專業(yè)高校畢業(yè)生到海南就業(yè)；政府內(nèi)部組織學數(shù)據(jù)相關知識技能，開展講座、知識競賽、網(wǎng)絡授課等多元化培訓教育，提升政府人員大數(shù)據(jù)素養(yǎng)。

（五）完善大數(shù)據(jù)相關法律法規(guī)與細則條例。在充分理解《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應用條例》原則精神的基礎上，充分落實已有標準與規(guī)定，增加各細分領域的細則條例，構建大數(shù)據(jù)法律框架，確保相關措施落實力度；及時跟進大數(shù)據(jù)領域產(chǎn)生的新問題，優(yōu)化相關法律法規(guī)；重點完善數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)侵權的法律法規(guī)，打擊“數(shù)據(jù)盜賊”，保護數(shù)據(jù)版權、企業(yè)機密以及公民隱私不受侵害，為海南大數(shù)據(jù)提供一個安全可靠的從業(yè)環(huán)境、高效便捷的應用通道，以及和諧和睦的交流氛圍。

作者：周格伊 單位：中共海南省委黨校