談區(qū)域財力均衡發(fā)展下地方稅體系建設(shè)

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摘要：從國際經(jīng)驗上來看，各國中央與地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)劃分都很清晰和科學(xué)，我國也應(yīng)加快科學(xué)匹配中央與地方政府的財權(quán)和事權(quán)，分散稅權(quán)的同時加強管控和監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對等。

關(guān)鍵詞：區(qū)域財力均衡；地方稅體系；分稅制

自1994年分稅制改革以來，地方財政稅收收入規(guī)模持續(xù)增大。然而2016年營改增后，地方稅收面臨著主體稅種缺失和由此帶來的稅收收入難題，加之央地政府間財權(quán)與事權(quán)的不合理分配，使區(qū)域財力差距日益擴大，地方收支赤字嚴(yán)重。因此，基于區(qū)域財力均衡發(fā)展視角下的地方稅體系建設(shè)問題變得尤為迫切，建立健全一套穩(wěn)定可靠、合理分權(quán)、統(tǒng)籌兼顧效率與公平并行之有效的地方稅體系勢在必行。

一、地方稅與區(qū)域財力均衡發(fā)展的關(guān)系

1.地方稅體系的組成部分

地方稅體系是基于國家的實際經(jīng)濟條件、財政支出需求、稅收征管能力和財政調(diào)節(jié)能力等現(xiàn)實情況，通過劃分稅收管轄權(quán)、合理設(shè)置稅制、確立稅收征管法律等形成的地方層面的稅收體系，能夠保證地方政府職能的順利履行、提高地方公共服務(wù)水平以及增進地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方稅體系包括四個方面，地方稅種、收入規(guī)模、稅權(quán)劃分和征收管理。在地方稅體系范圍方面，學(xué)界進行了更為細致的劃分和定義，現(xiàn)有大小兩種口徑以供研究，二者的區(qū)別在于是否將中央與地方共享稅涵括在內(nèi)，考慮到實現(xiàn)區(qū)域財力均衡發(fā)展的目標(biāo)，地方政府應(yīng)盡力最大化地方稅收，因此本文有關(guān)地方稅體系的分析和討論均以稅收收益性為標(biāo)準(zhǔn)，采用的是大口徑的地方稅體系概念，更有利于各區(qū)域的財力平衡。

2.區(qū)域財力均衡的量化標(biāo)準(zhǔn)

財力即為財政能力，是政府能力的一部分，包括財政收入能力和財政支出能力，財力均衡發(fā)展也就是要將財政收入和支出差距控制在一定范圍內(nèi)，地方政府財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一。區(qū)域財力均衡發(fā)展則是要求同級地方政府在相同口徑下，各區(qū)域地方一般性財政收入占地方一般公共預(yù)算支出的比值大致相近，進而實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。本文僅討論地方稅收收入對地方一般性財政收入的影響，因此采用的是地方一般性財政收入來衡量地方財力，而量化區(qū)域財力均衡的標(biāo)準(zhǔn)則是采用財政自給率來衡量，即地方稅占地方一般性財政收入的比重。

3.地方稅與區(qū)域財力均衡發(fā)展的關(guān)系

一直以來，地方稅都是地方一般性財政收入的重要組成部分，二者是同向發(fā)展關(guān)系，即地方稅收收入的增加會導(dǎo)致地方一般性財政收入的增加，從而增加地方財力。而地方財力增加能夠使地方政府進行更加自由的財政支出，例如投入到基本公共服務(wù)、民生性支出等等，從而加快區(qū)域經(jīng)濟增長和提升居民幸福感，進而增加稅收收入，由此形成良性循環(huán)。因此，地方稅和區(qū)域財力均衡發(fā)展二者之間存在雙向促進的關(guān)系，要實現(xiàn)區(qū)域財力均衡，就要積極推動地方稅收入的增加和地方稅體系的完善。

二、我國地方稅體系和區(qū)域財力發(fā)展現(xiàn)狀及困境

1.地方主體稅種缺失

目前在我國的地方稅體系中，地方稅種主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等等。自2016年營改增全面實施后，地方稅收的主要來源是增值稅和企業(yè)所得稅，均為央地共享稅，缺乏獨立穩(wěn)定的主體稅種，不僅影響了地方政府的主體稅源，地方稅的穩(wěn)定性也務(wù)必會受到影響。由于地方政府缺失了主體稅種部分的稅收收入，導(dǎo)致事權(quán)和財權(quán)不均衡，面臨著既要維持經(jīng)濟的高速增長，又要保證為居民提供良好的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的困難，一定程度上限制了地方政府的財政職能的實現(xiàn)。

2.收入規(guī)模較小，稅收財政功能喪失

據(jù)統(tǒng)計，2010年以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，地方稅總體絕對規(guī)模在不斷增長，相對規(guī)?；旧铣尸F(xiàn)出先上升后下降的趨勢，由此可見，伴隨著營改增的全面實施和我國目前經(jīng)濟處于新常態(tài)階段，經(jīng)濟速度在放緩的同時，地方稅收收入的相對規(guī)模也在不斷下降。另外地方稅收對區(qū)域經(jīng)濟具有調(diào)控作用，地方稅收收入不足以支撐地方一般公共預(yù)算支出規(guī)模，既反映了地方財力、財權(quán)和事權(quán)的不均衡，也難以體現(xiàn)稅收財政功能。

3.稅權(quán)劃分和征收管理情況

稅權(quán)可劃分為立法權(quán)、征收管轄權(quán)和收益權(quán)。在稅收立法權(quán)上，我國的稅收立法權(quán)集中歸中央，地方政府僅享有部分的稅收優(yōu)惠減免權(quán)和部分稅率的選擇權(quán)。在征收管理上，分稅制分設(shè)國、地稅兩套征收管理機構(gòu)，地方稅的征收管理權(quán)歸地方，隨著2018年國地稅的合并，構(gòu)建了統(tǒng)一的稅收征管體系和納稅服務(wù)體系，意味著稅收征收管轄權(quán)再次回歸中央控制。在稅收收益權(quán)上，我國實行的是分稅制財政管理體制的規(guī)定，將稅收收入分為中央專享稅、地方專享稅和央地共享稅三類。

4.區(qū)域財力現(xiàn)狀及問題

一般地，是使用地方一般性財政收入來衡量地方財力，而量化區(qū)域財力均衡的標(biāo)準(zhǔn)則是采用財政自給率來衡量，即地方稅占地方一般性財政收入的比重。經(jīng)計算，我國地方一般性財政收入與地方一般公共預(yù)算支出的缺口從2010年的33271.39億元增加到了2018年的90292.94億元，財政自給率也呈現(xiàn)先增后降的趨勢，到了2018年僅為52.02%，地方財政收入不能很好地支撐地方公共支出，即財政功能并未得到很好體現(xiàn)，說明我國的區(qū)域財力嚴(yán)重不足，還存在很大的上升空間。

三、完善地方稅體系建設(shè)的政策建議

1.加快確定并培養(yǎng)地方稅主體稅種

目前增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅都屬于中央地方共享稅，共享稅將部分財力配置到地方，對于穩(wěn)定地方政府的財政收入有非常重要的作用。因此應(yīng)合理劃分中央與地方政府之間的分享比例，調(diào)動中央和地方兩個積極性，使之與中央政府和地方政府的事權(quán)相匹配，緩解地方政府財政收支的矛盾，穩(wěn)定地方政府的稅收收入預(yù)期，滿足地方性公共物品提供及經(jīng)濟建設(shè)的需要。同時，加快確立地方稅主體稅種，將與地方密切相關(guān)的、存在資源稟賦的、征管存在便利性的稅種劃歸地方，如加快房產(chǎn)稅的立法及改革；在消費稅方面，可嘗試將部分劃歸地方，如在零售環(huán)節(jié)征收的消費稅；再者，各地可因地制宜征收資源稅，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，但開發(fā)資源要注意度，不能為了短期的發(fā)展目標(biāo)，大肆破壞自然環(huán)境，要追求全面可持續(xù)發(fā)展。

2.積極擴大地方稅收入規(guī)模

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和建立現(xiàn)代財政制度的要求，對中央與地方財權(quán)與事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)也越來越嚴(yán)格，目前我國地方政府承擔(dān)了更多的支出責(zé)任，導(dǎo)致地方政府財政預(yù)算入不敷出，高度依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，進而引發(fā)了地方政府“土地財政”、炒房、政府官員創(chuàng)租抽租尋租等現(xiàn)象，不僅削弱了地方財政的自主性和穩(wěn)定性，也不利于區(qū)域財力均衡的實現(xiàn)。因此應(yīng)積極擴大地方稅收入規(guī)模，規(guī)范地方財政收入，進而促進區(qū)域財力均衡。首先可以擴大央地共享稅中地方的共享比例，一方面可以增加地方稅收收入，另一方面也可以避免地方政府過于關(guān)注各自區(qū)域內(nèi)的企業(yè)發(fā)展，從而引發(fā)地方政府的惡性競爭等問題。另外，地方政府應(yīng)根據(jù)各自區(qū)域的資源優(yōu)勢和特點，積極開源，找尋新的征稅項目。最后，地方政府應(yīng)提高地方稅在地方財政收入中的地位，遏制對中央轉(zhuǎn)移支付、土地財政等非稅收入的過度依賴，同時規(guī)范政府行為，避免官員創(chuàng)租抽租尋租和腐敗等問題。

3.因地制宜，適度分散稅權(quán)

完善地方稅體系還應(yīng)結(jié)合我國國情，與我國的政治體制相適應(yīng)，建立中央集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的模式。在將地方稅體系法制化的前提下，適度賦予地方政府稅收立法權(quán)、稅收征收管理權(quán)和稅收收益權(quán)，可以在統(tǒng)一的稅法的范圍內(nèi)給予地方政府更大的執(zhí)法選擇權(quán)。我國區(qū)域發(fā)展存在很大的差異，在稅權(quán)的配置上也應(yīng)根據(jù)地方的稟賦差異、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進行動態(tài)協(xié)調(diào)，給予地方更多的決定權(quán)。另外，從國際經(jīng)驗上來看，各國中央與地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)劃分都很清晰和科學(xué)，我國也應(yīng)加快科學(xué)匹配中央與地方政府的財權(quán)和事權(quán)，分散稅權(quán)的同時加強管控和監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對等。

4.提升地方稅征管水平，增加透明度

健全和完善地方稅體系，不僅要考慮主體稅種的定位和適度分散稅權(quán)問題，還涉及稅收征管效率和征稅服務(wù)質(zhì)量問題。我國地方稅體系中，由于專享稅存在“小、難、散”的問題，導(dǎo)致稅收征管力度小、效率低，征稅服務(wù)質(zhì)量差，可能會引發(fā)納稅人的逆向選擇和道德風(fēng)險，因此亟需構(gòu)建一套公開、透明、高效、系統(tǒng)的稅收征管體系，加大社會監(jiān)督的力度，增加公民參與監(jiān)督的途徑，征稅機關(guān)和納稅主體雙向監(jiān)督以提高稅收征管效率，進而提升征稅服務(wù)質(zhì)量，使得地方主體稅種的征收效率最大化。

作者:馮蕾 王月欣 單位:中央民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 中央民族大學(xué)