我國工傷保險制度發(fā)展研究
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摘要：國家法治化建設(shè)進(jìn)程中，工傷保險制度的貫徹實施無論對勞動者及其家屬還是對企業(yè)、社會等都有重要的積極意義。目前我國工傷保險制度在立法層次、覆蓋范圍、運行機制以及工傷認(rèn)定、待遇方面都存在問題，工傷保險制度體系存在的不足和問題，亟需提出解決方案并采取相應(yīng)的措施。
關(guān)鍵詞：依法治國；工傷保險制度；勞動保障
一、我國工傷保險制度的建立
工傷保險制度，是指由國家通過立法強制實施的，為在生產(chǎn)、工作中遭受意外事故或職業(yè)病傷害的勞動者及其家屬提供醫(yī)療服務(wù)、生活保障、經(jīng)濟補償?shù)任镔|(zhì)幫助的制度。該制度的設(shè)立在一定程度上能為勞動者及其家屬解除后顧之憂，增強用人單位和職工的安全意識，減少和防止傷亡事故。隨著社會的進(jìn)步、科技的發(fā)展和勞動者就業(yè)種類的增加，工傷保險的覆蓋范圍應(yīng)越來越廣，立法應(yīng)越來越完善，運行機制應(yīng)越來越順暢，工傷賠付也越來越高效。在多數(shù)情況下，勞動者受雇于企業(yè)主，在勞動過程中不可避免地會出現(xiàn)身體傷害。如果是輕微的傷害，勞動者可以憑借自身的經(jīng)濟能力承受，但重大的傷害，勞動者既無法控制，也無力承擔(dān)，向雇主提出補償要求有著道義和法律上的合理性。我國現(xiàn)行的工傷保險制度尚不完善。首先，在立法層次上屬于較低水平，相關(guān)的法律法規(guī)也不甚完善。其次，在覆蓋范圍上偏窄、參保率也不高。再者，工傷保險的運行機制尚未健全，很多時候工傷認(rèn)定程序繁雜，認(rèn)定困難，獲取賠付的難度很大。此外，工傷保險的待遇不高，工傷預(yù)防與工傷康復(fù)環(huán)節(jié)存在很多方面的不足，隨著社會的進(jìn)步和工傷種類的日益多樣化，工傷保險制度亟待進(jìn)一步改進(jìn)。
二、我國工傷保險制度存在的問題
（一）工傷保險制度立法層次低、相關(guān)法規(guī)不完善
現(xiàn)行的《工傷保險條例》屬于行政法規(guī)，法律層級較低，強制性、約束力不強，致使許多的條例只能成為擺設(shè)，無法在實際操作中得以運用，難以保障勞動者的權(quán)益。并且，在《工傷保險條例》中也存在一些不合理之處，例如第六條“社會保險行政部門等部門制定工傷保險的政策、標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)征求工會組織、用人單位代表的意見”，這條規(guī)定雖然使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，即為社會保險行政部門的義務(wù)，但沒有作為工會、用人單位監(jiān)督、行使話語權(quán)的規(guī)定，因此實際執(zhí)行起來會流于一句空話。與《工傷保險條例》相配套實施的法規(guī)也同樣存在上述這類制約性不強、可操作性不強、流于形式等問題。
（二）工傷保險覆蓋范圍較窄、參保率較低
當(dāng)前我國工傷保險的覆蓋呈現(xiàn)范圍較窄、參保率較低的特點，主要表現(xiàn)在：大型企業(yè)、國有企業(yè)和效益好的企業(yè)參保率比較高，但中、小、微企業(yè)參保率比較低；小微企業(yè)中生產(chǎn)型企業(yè)的參保率比較高，但服務(wù)型企業(yè)的參保率比較低；中心城區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的參保率比較高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟的參保率比較低。截至2014年6月，我國工傷保險的參保總?cè)藬?shù)盡管已經(jīng)達(dá)到20119萬人，但這與我國從業(yè)勞動者的數(shù)量相比仍然差距明顯。與許多工傷保險發(fā)展較好的國家相比，如日本的工傷保險率已達(dá)到98％，我國仍有很大的進(jìn)步空間。
（三）工傷保險運行機制不健全
工傷保險的運行方面主要存在機制不健全的問題。部分參保企業(yè)繳納工傷保險存在瞞報、少報職工人數(shù)，或在工傷事故發(fā)生后才參加工傷保險等問題，使得工傷保險基金時常入不敷出。同時，國家對工傷保險基金財務(wù)管理辦法規(guī)定沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，處于較為混亂的狀態(tài)，更無法實現(xiàn)工傷保險基金的合理運用，難以實現(xiàn)保值增值，甚至出現(xiàn)挪用等現(xiàn)象。其次，工傷保險的費率機制方面，行業(yè)間費率差別檔次少，并且也尚未建立起綜合量化指標(biāo)與費率浮動之間的科學(xué)系數(shù)關(guān)系。最后，很重要的一點是受傳統(tǒng)觀念的影響，無論是國家還是社會、企業(yè)等都會存在認(rèn)為工傷保險是“小險種”的思想觀念，所以造成對其的忽視，使工傷保險的各方面機制在運行時缺乏充足的人員儲備及科學(xué)的管理運作方式，為工傷保險科學(xué)合理的運行機制的形成增加難度。
（四）工傷認(rèn)定困難，獲取賠付難度大
勞動關(guān)系的確認(rèn)是工傷認(rèn)定的前提，越是在一些工傷頻發(fā)的高危行業(yè)就越不規(guī)范。如建筑業(yè)、物流業(yè)、制造業(yè)從業(yè)人員多是從農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，既沒有法律常識，又缺乏自我保護意識。事故發(fā)生后往往無法出示能夠證明事實勞動關(guān)系的證據(jù)。而除了勞動合同外，工作證、口頭證明等雖然有一定效力，但認(rèn)定的過程復(fù)雜、時間長，會使很多人選擇私了。除此之外，法律監(jiān)督和對追償權(quán)的不足，以及工傷認(rèn)定相關(guān)法律和《工傷保險條例》中工傷認(rèn)定的部分缺乏對具體情況的詳細(xì)說明，這些都造成了工傷認(rèn)定的困難，勞動者獲取工傷賠付的難度很大。尤其是現(xiàn)行工傷認(rèn)定的程序復(fù)雜、周期較長，受傷勞動者如果經(jīng)濟壓力較大，很難有精力去尋求法律援助。即使能夠?qū)で蠓稍?，勞動者面對法律維權(quán)的高昂費用和時間成本也難以有堅持維權(quán)的信心。
（五）工傷保險待遇存在不足
在工傷保險的待遇方面，主要存在以下幾方面的問題。首先，工傷保險待遇的總水平和待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低，工傷傷殘待遇及死亡待遇都按個人標(biāo)準(zhǔn)工資計發(fā)，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們收入水平的提高，工傷待遇水平卻沒有正常調(diào)整機制，待遇標(biāo)準(zhǔn)與工資收入的比重逐年下降，難以維護勞動者的權(quán)益。其次，工傷待遇項目不完整，缺乏明確的、專門的工傷保險待遇項目規(guī)定，并且工傷待遇的賠付常是一次性的補償，缺乏定期補償。再次，針對因公（工）殘疾者（或死亡者）及其家屬的精神損害賠償力度不夠。
（六）工傷預(yù)防與工傷康復(fù)環(huán)節(jié)薄弱
工傷預(yù)防、工傷補償和工傷康復(fù)是工傷保險制度的重要內(nèi)容。我國工傷保險實踐一般局限于補償和賠付，嚴(yán)重缺乏工傷預(yù)防和康復(fù)方面的工作，而且在工傷預(yù)防和康復(fù)工作中還存在著費率機制不完善、法律規(guī)定不明確、監(jiān)管體制不健全等一系列問題。而加拿大等國對事故預(yù)防非常重視，如哥倫比亞省的工人賠償委員會用于事故預(yù)防的經(jīng)費預(yù)算達(dá)到了當(dāng)年工傷保險基金總數(shù)的3．48％。瑞典等國對工傷康復(fù)非常重視，比如瑞典一家微波爐生產(chǎn)企業(yè)，為使肌肉骨骼損傷的工人更有可能重返工作崗位，為受傷工人專門開設(shè)了一條用于康復(fù)的生產(chǎn)線。我國工傷保險制度存在的這些問題影響了其作用的正常發(fā)揮，也影響了勞動者合法權(quán)益的維護。因此，分析這些問題背后的原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)對策，有著重要的政策指導(dǎo)價值和現(xiàn)實意義。
三、依法治國背景下推進(jìn)工傷保險制度建設(shè)的對策
工傷保險制度是整個社會的減壓閥、減震器甚至安全網(wǎng)。工傷保險制度的不斷完善既能維護職工的合法工傷權(quán)益，也能使受傷勞動者得到及時有效地治療。我國現(xiàn)行的工傷保險制度存在問題既有歷史和制度性原因，也有現(xiàn)實和技術(shù)性原因，更有理念性的深層次原因。從消極意義來看，工傷保險設(shè)立在于對工傷事故后的受傷職工進(jìn)行補償；從積極意義來看，工傷保險的設(shè)立可以為預(yù)防和減少工傷事故的發(fā)生提供制度性組織機制，從而降低勞動者的職業(yè)傷害。但在建制理念層面，我國的工傷保險制度仍舊以事后補償為重心，導(dǎo)致了在現(xiàn)實和技術(shù)層面缺乏將預(yù)防和康復(fù)結(jié)合在一起的制度設(shè)計。
（一）完善法律法規(guī)，強化執(zhí)行力度
要繼續(xù)完善《工傷保險條例》，對其配套制定的一系列相關(guān)的規(guī)范性文件和實施細(xì)則進(jìn)行補充和完善。增強《工傷保險條例》的強制性、約束力，相應(yīng)地提高工傷保險的立法層次就需要做到立法先行，普遍強制實施，實現(xiàn)勞動者工傷保障權(quán)益的公平，使工傷事故風(fēng)險在盡可能大的范圍內(nèi)分散，最終實現(xiàn)公平與低成本。高效率的保障目標(biāo)。
（二）實行雙軌并行，擴大保障范圍
要解決當(dāng)前我國工傷保險參保率低、覆蓋范圍小的問題，讓更多的勞動者的權(quán)益得到保障，可以選擇工傷社會保險和雇主責(zé)任保險雙軌并行的實施方式。將工傷保險度實質(zhì)性地擴展至城鎮(zhèn)全體職工，實現(xiàn)工傷社會保險與雇主責(zé)任制的雙軌并行，探索能夠取得多種效益的發(fā)展方案，最終要發(fā)展到統(tǒng)一化的工傷保險制度的可行性過渡方案。
（三）健全工傷保險運行機制
健全工傷保險運行機制，主要推進(jìn)三項工作。一要優(yōu)化對工傷保險基金的管理。既加強工傷保險費的征繳力度，提高工傷保險基金投資運營的收益，建立參保職工數(shù)據(jù)庫，預(yù)防冒領(lǐng)現(xiàn)象，又要加強各級政府對于工傷保險基金的監(jiān)督，對工傷保險基金的預(yù)算決算以及征繳、支出、結(jié)余和管理運營整個過程進(jìn)行監(jiān)督，擴大監(jiān)督中公眾參與的渠道和力度，促進(jìn)基金的保值增值、合理運用及其安全性。二要完善工傷保險的費率機制。將工傷保險的政策公平性和行業(yè)的風(fēng)險差別性有機地結(jié)合起來，選擇級差費率制，增加差別費率的層次。三要強化保險保障的思想觀念。扭轉(zhuǎn)工傷保險是“小險種”的觀念，加大工傷保險的宣傳力度，提高全社會的工傷保險意識。政府和政府各部門應(yīng)高度重視，將工傷保險同“五險一金”中的其他險種一樣認(rèn)真對待，完善工傷保險各方面的運行機制，切實推動對工傷保險觀念的轉(zhuǎn)變。
（四）改進(jìn)工傷認(rèn)定機制
若要改進(jìn)工傷認(rèn)定機制，保障好勞動者權(quán)益，首先應(yīng)擴大勞動合同制度的普及范圍，加強對勞動合同制度的規(guī)范管理，增強勞動者法律維權(quán)的意識，主動要求簽訂勞動合同，為勞動關(guān)系的確認(rèn)提供法律保障?！肮话惚唤缍ㄓ谑褂脛趧悠餍禃r受到的傷害、上下班途中發(fā)生的事故以及職業(yè)病。”德國還將在社會實踐中容易出現(xiàn)爭議的情形上規(guī)定可以構(gòu)成職業(yè)災(zāi)害，做到了一般制度規(guī)定與具體實際情況的結(jié)合。應(yīng)理順工傷保險認(rèn)定的各機關(guān)部門間的關(guān)系及責(zé)任，簡化工傷認(rèn)定的程序，縮短工傷認(rèn)定的周期，切實維護廣大勞動者的生命和健康權(quán)益。
（五）提高待遇水平，增加精神補償
對于工傷保險待遇存在的問題，首先要提高工傷待遇的總體水平，將其與勞動者不斷增加的收入水平相掛鉤，建立科學(xué)、合理的增長機制，保障傷殘勞動者的基本生活。其次要增加工傷保險的統(tǒng)籌項目，根據(jù)實際情況適當(dāng)增加對傷殘勞動者的定期的補償。再次，關(guān)于因工傷殘疾者和死亡者的家屬，應(yīng)當(dāng)立刻采取有效措施，對其進(jìn)行及時的心理干預(yù)和精神補償。
（六）完善工傷預(yù)防與康復(fù)體系
工傷保險制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善工傷預(yù)防、工傷賠償與工傷康復(fù)的有機結(jié)合。特別加強平時事前的工傷預(yù)防，做好平時的安全生產(chǎn)管理工作，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，并制定嚴(yán)厲的相關(guān)方面的懲戒規(guī)定及辦法。除此之外還要增進(jìn)事后的康復(fù)工作，除了在問題中提到的工傷康復(fù)的范式國家瑞典外，如英國、美國等在工傷康復(fù)方面的成功經(jīng)驗都值得我國借鑒。政府要在立法、政策及財政上對工傷康復(fù)工作給予支持，加強其專業(yè)人才隊伍的建設(shè)和相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管，調(diào)動各方面的資源和力量，保障工傷者的康復(fù)權(quán)利。綜上所述，面對我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，筆者指出了現(xiàn)行工傷保險制度中存在的問題，并基于依法治國背景提出了相應(yīng)的對策建議。與此同時也要認(rèn)識到：在社會發(fā)展的過程中，工傷保險制度所體現(xiàn)出的問題與不足在不斷地發(fā)生變化，而應(yīng)對其措施也需要依據(jù)時代的腳步與時俱進(jìn)、不斷地進(jìn)行完善。
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作者:秦梓萌 郭喜 單位:內(nèi)蒙古大學(xué)