內(nèi)控五要素在部門預(yù)算合同管理中應(yīng)用

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行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱單位）部門預(yù)算項(xiàng)目合同（以下簡(jiǎn)稱合同）管理是內(nèi)部控制（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)控）不可或缺的內(nèi)容。加強(qiáng)合同管理有助于單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，保護(hù)資產(chǎn)資金安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料正確可靠。基于此，本文嘗試將內(nèi)控五要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督）應(yīng)用于合同管理五個(gè)重要環(huán)節(jié)（合同訂立、合同變更與解除、合同履行、合同結(jié)算和合同評(píng)價(jià)），探討行政事業(yè)單位合同管理新模式。

一、合同訂立環(huán)節(jié)

內(nèi)部環(huán)境是單位實(shí)施內(nèi)控活動(dòng)的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源和單位文化等要素。依托內(nèi)部環(huán)境開展合同訂立環(huán)節(jié)管理，就是將內(nèi)部環(huán)境組成要素融入合同訂立管理，為合同全程管理謀篇布局，為合同順利有序履行創(chuàng)造前提條件。

（一）落實(shí)合同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)

合同經(jīng)辦部門應(yīng)事先提出合同項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告，供單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行可行性研究和年度部門預(yù)算編報(bào)決策參考。立項(xiàng)報(bào)告應(yīng)包括立項(xiàng)申報(bào)依據(jù)、內(nèi)容概要、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、預(yù)期效益、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的內(nèi)容。立項(xiàng)報(bào)告按單位“三重一大”的相關(guān)規(guī)定經(jīng)單位黨組會(huì)（或辦公會(huì)）研究同意后，按財(cái)政部門預(yù)算編制文件政策相關(guān)要求，精編細(xì)編項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，通過(guò)部門預(yù)算“兩上兩下”，落實(shí)合同項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)，這是合同訂立的前提條件。

（二）完善合同商談機(jī)制

合同項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)落實(shí)后，符合招標(biāo)或政府采購(gòu)條件的項(xiàng)目，應(yīng)先按規(guī)定實(shí)施招標(biāo)或政府采購(gòu)，然后依據(jù)相關(guān)結(jié)果與中標(biāo)單位商談后訂立合同。無(wú)須實(shí)施招標(biāo)或政府采購(gòu)的項(xiàng)目，則主要通過(guò)商談方式簽訂合同。由此可見完善合同商談機(jī)制的重要性。一是商談前有充分調(diào)查。單位對(duì)合同相對(duì)人的主體資格、信用狀況及合同履行能力等基本情況有較為充分的調(diào)查了解，知己知彼，避免情況不明帶來(lái)的被動(dòng)。二是商談中有專業(yè)人員。單位應(yīng)組織熟悉合同業(yè)務(wù)的人員與合同相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商、談判；對(duì)于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法規(guī)關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法規(guī)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、內(nèi)審等專業(yè)人員參與談判，必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家參與，提升合同的技術(shù)含量。三是商談后有詳盡記錄。談判過(guò)程中的重要商談事項(xiàng)、參與談判人員的主要意見等，應(yīng)當(dāng)予以真實(shí)記錄確認(rèn)并妥善保管，為單位領(lǐng)導(dǎo)最后決策提供參考。

（三）文本擬定科學(xué)規(guī)范

合同文本的擬定，也要體現(xiàn)出一個(gè)單位自身的文化氛圍，如規(guī)范管理、遵章守紀(jì)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。一是起草程序?guī)范。合同文本一般由合同承辦部門起草，財(cái)務(wù)、內(nèi)審和法規(guī)部門參與審核。重大合同或法規(guī)關(guān)系復(fù)雜的特殊合同應(yīng)當(dāng)由法規(guī)部門參與起草。國(guó)家或行業(yè)有合同示范文本的，可以優(yōu)先選用，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)修改。二是文本內(nèi)容明確。合同內(nèi)容是否客觀、真實(shí)，是否符合預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，將會(huì)影響到項(xiàng)目預(yù)算和項(xiàng)目合同的順利履行。如合同的權(quán)利義務(wù)約定規(guī)范明確，則有利于預(yù)防合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)；合同的權(quán)責(zé)條款公正公平，則有利于保護(hù)單位合法權(quán)益等。三是條款表述準(zhǔn)確。合同文本條款的準(zhǔn)確表述對(duì)合同管理至關(guān)重要。以“數(shù)量與質(zhì)量”這一合同必然條款為例，國(guó)家有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)履行。有其他質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)盡可能約定其適用的標(biāo)準(zhǔn)。合同雙方也可以約定質(zhì)量檢驗(yàn)的方法、質(zhì)量責(zé)任的期限和條件、對(duì)質(zhì)量提出異議的條件與期限等，這也是預(yù)算精細(xì)化管理的客觀要求。

（四）實(shí)施合同事前審查

單位內(nèi)審部門實(shí)施合同簽訂事前審查，是對(duì)合同訂立環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作進(jìn)行的一次全面體檢。主要包括：一是審查合同相對(duì)人資質(zhì)的真實(shí)性。就是對(duì)合同相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)范疇、資產(chǎn)信用、履約能力調(diào)查材料及合同談判協(xié)商材料的真實(shí)性等進(jìn)行審查。二是審查合同相關(guān)資料的規(guī)范性。就是對(duì)合同文本所附前期談判過(guò)程中的業(yè)務(wù)資料、往來(lái)函電、會(huì)談紀(jì)要及與合同簽訂前有關(guān)的記錄、傳真、錄音、錄像等資料的合規(guī)性等進(jìn)行審查。三是審查合同履行變數(shù)的應(yīng)對(duì)性。合同履行有一個(gè)周期，不可預(yù)見的因素較多，如何應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種變數(shù)，合同中的“違約責(zé)任”、“解決爭(zhēng)議的方法”等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控條款必須清晰明了。通過(guò)內(nèi)部審計(jì)，有利于提早發(fā)現(xiàn)合同存在的問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出整改意見，為合同的合法簽訂和順利履行提供有力的保證。

（五）明確合同管理職責(zé)

一是按授權(quán)簽訂項(xiàng)目合同。合同承辦部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序與合同相對(duì)人簽署合同。合同經(jīng)編號(hào)、會(huì)簽、審批及單位法定代表人或由其授權(quán)簽約人簽署后, 在辦理合同專用章使用登記手續(xù)后，方可加蓋合同專用章（或單位公章）。二是按要求處置合同資料。合同簽訂后一定時(shí)期內(nèi)，合同承辦部門應(yīng)及時(shí)向單位財(cái)務(wù)、內(nèi)審、法規(guī)等相關(guān)部門提供合同復(fù)印件。同時(shí)將合同編號(hào)、名稱、標(biāo)的、類別、金額、履行期限、招標(biāo)議標(biāo)及談判情況、審查情況、簽訂日期、簽訂地點(diǎn)、履行和終結(jié)情況等合同相關(guān)信息，上傳到單位內(nèi)部合同管理信息系統(tǒng)或登記合同管理專用臺(tái)賬，并及時(shí)進(jìn)行合同管理信息更新。三是按職責(zé)跟蹤合同管理。合同經(jīng)辦部門跟蹤做好應(yīng)歸檔合同文件相關(guān)資料的收集整理、移交、合同管理信息上傳和更新等項(xiàng)工作；財(cái)務(wù)部門做好合同款項(xiàng)結(jié)算及合同信息溝通等工作；法規(guī)部門做好合同變更與解除及履行環(huán)節(jié)相關(guān)事項(xiàng)的法律服務(wù)；內(nèi)審部門做好內(nèi)審監(jiān)督工作。

二、合同變更與解除環(huán)節(jié)

少數(shù)簽訂后的合同仍存在一定的變數(shù)，合同變更甚至解除的情況也時(shí)有發(fā)生。合同變更與解除環(huán)節(jié)管理的關(guān)鍵點(diǎn)在于實(shí)施積極有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即通過(guò)規(guī)范合同變更解除手續(xù)、查找變更解除前后風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施變更解除風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等措施，規(guī)范合同變更與解除行為，保證變更后合同的順利履行，防范部門預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

（一）規(guī)范合同變更解除手續(xù)

合同變更與解除是指在合同雙方協(xié)商一致的情況下對(duì)簽訂后或履行中的合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行的一次調(diào)整。只有在合同履行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有顯失公平、條款有誤或?qū)Ψ接衅墼p行為等情形下，或因政策調(diào)整、市場(chǎng)變化、不可抗拒等客觀因素發(fā)生，已經(jīng)或可能導(dǎo)致合同雙方利益受損，經(jīng)雙方協(xié)商一致，按照相關(guān)約定辦理合同變更或解除事宜。

（二）查找變更解除潛在風(fēng)險(xiǎn)

合同管理風(fēng)險(xiǎn)直接影響到單位內(nèi)控秩序。合同風(fēng)險(xiǎn)主要風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：一是未訂立合同、未經(jīng)授權(quán)對(duì)外訂立合同、合同對(duì)方主體資格未達(dá)要求、合同內(nèi)容存在重大疏漏和欺詐，可能導(dǎo)致單位合法權(quán)益受到侵害。二是合同未全面履行或監(jiān)控不當(dāng)，可能導(dǎo)致單位訴訟失敗、經(jīng)濟(jì)利益受損。三是合同糾紛處理不當(dāng)，可能損害單位利益、信譽(yù)和形象。實(shí)施合同變更解除時(shí)，就是要圍繞以上風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找因變更或解除合同而可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)。

（三）實(shí)施變更解除風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

單位借鑒以往合同管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合對(duì)合同變更解除相關(guān)情況的實(shí)時(shí)判斷，運(yùn)用基于專業(yè)知識(shí)、模型分析、定性分析和定量分析等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，對(duì)合同管理關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其對(duì)合同執(zhí)行產(chǎn)生的實(shí)際影響進(jìn)行評(píng)估，最后得出合同管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、措施及成效的評(píng)估結(jié)果，預(yù)防合同變更解除后可能產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)。

三、合同履行環(huán)節(jié)

合同履行是實(shí)施合同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在合同履行環(huán)節(jié)開展控制活動(dòng)，就是通過(guò)實(shí)施不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)控制、預(yù)算控制和績(jī)效評(píng)價(jià)控制等手段，保證合同有效有序履行，實(shí)現(xiàn)合同管理目標(biāo)，提高項(xiàng)目資金使用績(jī)效。

（一）健全合同綜合控制機(jī)制

單位要建立適合本單位內(nèi)控體系的合同管理機(jī)制，制定行之有效的合同管理辦法，統(tǒng)籌運(yùn)用不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)控制、預(yù)算控制和績(jī)效評(píng)價(jià)控制等各類內(nèi)控方式方法，并有的放矢地將它們?nèi)谌牒贤芾淼闹匾h(huán)節(jié)，細(xì)化為具體的管理措施，以求合同管理取得實(shí)效。

（二）建立合同糾紛調(diào)處機(jī)制

合同在履行過(guò)程中產(chǎn)生糾紛的，首先采取協(xié)商、調(diào)解方式解決。單位承辦部門及時(shí)收集證據(jù)材料，提出處置方案報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)同意后實(shí)施，在規(guī)定時(shí)效內(nèi)與對(duì)方協(xié)商談判。合同糾紛協(xié)商一致的，雙方簽訂書面協(xié)議。合同糾紛經(jīng)協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致意見的，依據(jù)合同約定提請(qǐng)仲裁或訴訟解決。

（三）完善異常情況管理機(jī)制

對(duì)合同履行中的變更與解除等異常情況實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)單位內(nèi)控制度進(jìn)行實(shí)時(shí)審查、成因分析和善后處理。將內(nèi)控過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的合同管理缺陷、潛在風(fēng)險(xiǎn)等方面情況，列為合同履行重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象，分析問(wèn)題成因，提出整改方案，及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，采取應(yīng)對(duì)措施，落實(shí)相關(guān)整改，以保證合同的順利履行。

四、合同結(jié)算環(huán)節(jié)

合同結(jié)算環(huán)節(jié)是合同信息與溝通的重要樞紐。財(cái)務(wù)部門通過(guò)結(jié)算環(huán)節(jié)的信息收集、整理、傳輸和共享等路徑，加強(qiáng)信息在合同管理各個(gè)環(huán)節(jié)的溝通，促進(jìn)合同有序有效履行，為內(nèi)部控制五要素作用發(fā)揮提供信息與溝通支撐。

（一）提前介入合同內(nèi)容管理

在合同訂立環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：合同標(biāo)的是否符合單位的切身利益；合同對(duì)方是否具有履行合同的能力，包括合同對(duì)方資信的可靠性，籌集充裕資金的能力，取得的擔(dān)保是否真實(shí)可靠等。合同條款所涉數(shù)據(jù)是否嚴(yán)密準(zhǔn)確，包括數(shù)量、價(jià)款、金額等標(biāo)的準(zhǔn)確。相關(guān)條款是否符合合同法規(guī)、價(jià)格政策、采購(gòu)政策、財(cái)稅法規(guī)等。

（二）注重合同管理信息溝通

在合同結(jié)算環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門是直觀反映會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)信息資料的重要部門，是合同管理必不可少的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)合同的管理，財(cái)務(wù)部門應(yīng)借助信息技術(shù)和會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，將合同相關(guān)內(nèi)容通過(guò)會(huì)計(jì)核算轉(zhuǎn)化為會(huì)計(jì)內(nèi)控管理信息，促進(jìn)合同管理流程設(shè)計(jì)與會(huì)計(jì)核算信息系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同履行和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的實(shí)時(shí)同步控制，提高合同管理的時(shí)效性、透明性。

（三）實(shí)現(xiàn)合同管理財(cái)務(wù)共享

在合同履行環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門要與合同承辦部門保持經(jīng)常有效的溝通，主動(dòng)參與合同管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，積極將合同管理融入財(cái)務(wù)管理，通過(guò)構(gòu)建財(cái)務(wù)共享機(jī)制，為單位合同管理各方提供公開、透明、持續(xù)的財(cái)務(wù)共享服務(wù)，以會(huì)同合同管理各相關(guān)方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的共同管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同管理的目標(biāo)。

五、合同評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

在合同評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督，就是通過(guò)對(duì)合同內(nèi)控設(shè)計(jì)、合同履行情況和合同管理績(jī)效等方面的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)合同管理內(nèi)部控制的完整性、合理性和有效性，發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控盲區(qū)，切實(shí)加以改進(jìn)和完善，提高合同管理水平和預(yù)算管理績(jī)效。

（一）開展合同內(nèi)控設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)

開展合同內(nèi)控設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)就是結(jié)合內(nèi)控的內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督五要素在合同管理五個(gè)重要環(huán)節(jié)的實(shí)際應(yīng)用，評(píng)價(jià)單位合同內(nèi)控設(shè)計(jì)的成效、缺陷與尚待完善的地方，及時(shí)加以修改完善，既保證合同的順利履行，也為合同管理模式設(shè)計(jì)和預(yù)算管理提升，提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

（二）開展合同履行情況評(píng)價(jià)

合同履行過(guò)程中或結(jié)束后，及時(shí)對(duì)合同簽訂情況、實(shí)際履行、存在問(wèn)題、彌補(bǔ)措施、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)合同履行過(guò)程是否有序有效、規(guī)范合理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn), 提出完善措施，用于改進(jìn)以后合同履行環(huán)節(jié)的管理，不斷提升合同履行效率與預(yù)算管理水平。

（三）開展合同管理績(jī)效評(píng)價(jià)

合同大多為單位重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，涉及金額較大，對(duì)履行結(jié)束或履行中的合同管理績(jī)效開展專題或綜合評(píng)價(jià)，對(duì)提升合同管理和預(yù)算管理質(zhì)效十分必要。合同管理績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容至少應(yīng)包括：合同條款約定與違約事實(shí)、合同內(nèi)容缺失與負(fù)面影響、合同風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、合同資金使用與經(jīng)濟(jì)效益等方面。綜上所述，探討內(nèi)控五要素在合同管理五個(gè)重要環(huán)節(jié)中的實(shí)際應(yīng)用，拓展了內(nèi)部控制的職能，提升了合同管理的水平，助推了預(yù)算資金績(jī)效和預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)創(chuàng)新單位合同管理模式，具有較強(qiáng)的借鑒意義和推廣價(jià)值，值得單位進(jìn)一步實(shí)踐與探討。

作者:宗建岳 單位:江蘇省南通市自然資源和規(guī)劃局