土地法權(quán)制度精選(九篇)

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第1篇：土地法權(quán)制度范文

「關(guān)鍵詞土地、權(quán)利制度、土地使用權(quán)、他項物權(quán)

我國的土地權(quán)利制度已經(jīng)到了一個關(guān)鍵的發(fā)展階段。其中的原因，首先是經(jīng)濟體制在整體上已經(jīng)踏上了向市場經(jīng)濟的更高級階段邁進的步伐，土地的權(quán)利將更加深入，更加廣泛地進入市場機制，這樣，改革初期從香港引進的曾經(jīng)發(fā)揮過巨大作用的而現(xiàn)在越來越不滿足需要的土地批租制度，就必須從根本上予以更新。另外，目前正在醞釀制定物權(quán)法典，這是我國調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，以土地權(quán)利為核心的不動產(chǎn)法將肯定是其最重要的內(nèi)容。另外土地法的制定也在積極地進行。在這種形勢下研究設(shè)計土地權(quán)利制度，不但對經(jīng)濟體制進一步的發(fā)展有現(xiàn)實意義，而且對未來民法典或者物權(quán)法典的立法將發(fā)生巨大影響。

1　發(fā)展我國土地權(quán)利制度的基本條件

由于市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和即將制定民法典或者民法物權(quán)法，目前我國的土地權(quán)利制度建設(shè)遇到了一個非常關(guān)鍵的發(fā)展階段。鑒于以土地權(quán)利為核心的不動產(chǎn)權(quán)利體系對國家、民族以及整個社會的存在和發(fā)展所具有的重大政治經(jīng)濟意義，借制定民法典或者物權(quán)法，以及制定土地法的良好機會，發(fā)展、完善現(xiàn)行的土地權(quán)利體系，很有必要也很有意義，而且是我們法學(xué)家和實踐家們共同的責(zé)任。

在發(fā)展土地權(quán)利制度時，必須尊重和服從如下條件：

1.1　土地權(quán)利的整體設(shè)計， 必須符合建立市場經(jīng)濟機制的根本要求

大陸的經(jīng)濟體制必須建成為市場經(jīng)濟，這是改革不可逆轉(zhuǎn)的目標(biāo)。以土地權(quán)利為核心的整個不動產(chǎn)權(quán)利體系，都必須以滿足市場經(jīng)濟的需求為其根本使命。無庸諱言，目前的土地權(quán)利制度不能滿足這一要求。一個最為顯著的問題，是我國法律中的土地權(quán)利過于簡單，只有土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)負(fù)擔(dān)的抵押權(quán)，這一點既不符合土地具有多方面的用途、土地上的權(quán)利可以有多個層次的實際情況，也無法滿足市場經(jīng)濟實踐的要求。再如，有些權(quán)利的類型并不是按照市場經(jīng)濟的需求設(shè)立的，比如土地權(quán)利的多頭管理制度；還有一些權(quán)利的某些具體形式，不能滿足市場經(jīng)濟的要求，比如劃撥的土地使用權(quán)。另外，我們要建成的市場經(jīng)濟，必須具有安全、可靠、公平的機制，而我們的登記制度顯然達不到這一要求。對這些不符合市場經(jīng)濟需求的制度，我們應(yīng)當(dāng)利用民法典或者物權(quán)法的制定之機進行修正。

1.2　新型土地權(quán)利的設(shè)立， 不能違背憲法和實踐部門已經(jīng)接受的法律原則

根據(jù)憲法第9條、第10條、1988年憲法修正案第2條的規(guī)定，我國只許可兩種土地所有權(quán)存在，而且只許可農(nóng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)依征用的方式向國家土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換。這樣，憲法確立了不許可土地所有權(quán)市場存在的原則。同樣按照憲法的這些規(guī)定，1990年制定的“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”、1994年制定的“城市房地產(chǎn)管理法”中，確立了在國有土地所有權(quán)上以有償出讓的方式設(shè)立土地使用權(quán)、并許可這種進入市場流轉(zhuǎn)的原則和體制。土地管理部門等政府機構(gòu)也是在這一體制基礎(chǔ)上運轉(zhuǎn)的。這是我國土地權(quán)利發(fā)展的基本法律前提條件。目前，修改憲法，廢止它原來的土地制度的原則的觀點，是不切實際的，也是行不通的。所以未來土地權(quán)利的發(fā)展還必須尊重憲法所確立只許可國有土地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)的原則。在大陸法系的其他國家和我國的臺灣地區(qū)，土地權(quán)利體系的設(shè)立是以土地所有權(quán)可以進入市場流通為前提條件的，此外法律規(guī)定可以在土地所有權(quán)之上建立地上權(quán)、永佃權(quán)、用益權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)等權(quán)利類型，來滿足市場經(jīng)濟的多方面的需求。因為我國不許可存在土地所有權(quán)市場，而只許可土地使用權(quán)市場，所以土地權(quán)利發(fā)展的法律基礎(chǔ)與大陸法系其他國家和我國臺灣地區(qū)土地權(quán)利的法律基礎(chǔ)有根本的區(qū)別，其土地權(quán)利體系也必然有很大的差異。但是直到目前，我國法學(xué)界的許多物權(quán)法學(xué)者對此似乎并無清楚的認(rèn)識，他們?nèi)匀粓猿衷诖箨懡⒁宰晕餀?quán)即所有權(quán)為基礎(chǔ)、在所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)計用益物權(quán)（包括地上權(quán)等）和擔(dān)保物權(quán)的大陸法系傳統(tǒng)物權(quán)體系模式?！? 〕但是未來我國土地權(quán)利制度只能以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，而不能以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，這一點是完全無法回避的。

1.3　土地權(quán)利體系必須符合國情

土地權(quán)利體系的建立，對國家及民族有重大政治經(jīng)濟意義，因此它必須符合國情。在當(dāng)代國際上，因國際交易越來越密切的原因，反映流通規(guī)則的各國合同法的發(fā)展逐漸趨向同一，各國法律互有不少借鑒甚至直接的移植。而以土地權(quán)利為核心的物權(quán)法自羅馬法以來，都是各國法律自成一套，立法者對本國的國情更為關(guān)注。我國土地權(quán)利制度的發(fā)展，自然也應(yīng)如此。我國土地國情，簡單地說有三點：第一，我國目前仍然是農(nóng)業(yè)國家和農(nóng)民國家，故耕地的保護應(yīng)當(dāng)作為我國的不動產(chǎn)法制的原則，并應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的制度來實現(xiàn)這一原則。最近中央政府關(guān)于強化耕地保護的指示應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。因此，應(yīng)該把使用耕地的權(quán)利與使用建筑地的權(quán)利在法律上徹底分開。第二，市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟機制的基礎(chǔ)，也是土地權(quán)利的基本國情。在國民經(jīng)濟整體已經(jīng)進入市場機制的前提下，土地權(quán)利將越來越廣泛地進入市場。因此在國有土地使用權(quán)之外，應(yīng)當(dāng)許可其他可能的土地權(quán)利，如集體土地使用權(quán)也能進入市場機制。目前法律對集體土地使用權(quán)進入市場是禁止的，至少是不鼓勵的，但卻無法防范這種土地使用權(quán)進入市場的現(xiàn)實。第三，我國人多地少，適合人們活動的土地極為有限，因此政府對土地的管理不可以放松。在土地權(quán)利制度中，應(yīng)該采納實質(zhì)主義登記原則以配合對土地權(quán)利的管理。因此，制定土地登記法非常必要。

1.4　土地權(quán)利應(yīng)與物權(quán)法中的不動產(chǎn)物權(quán)體系密切連接

民法是調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法，民法物權(quán)是調(diào)整財產(chǎn)支配關(guān)系的基本權(quán)利。因此土地權(quán)利的法律效力的基本淵源，將主要是民法典以及民法物權(quán)法。土地法中的土地權(quán)利的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)注意與物權(quán)法的銜接。土地法中的土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)與民法中的土地權(quán)利不但應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利種類的一致，而且應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利內(nèi)容的一致。尤其重要的是，土地權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)遵從民法物權(quán)法的基本原則。如物權(quán)法定原則等。另外，自羅馬以來，世界各國均根據(jù)不動產(chǎn)的各種物權(quán)主要是土地的物權(quán)，或者離不開土地物權(quán)的客觀實際狀況，在物權(quán)法中建立了以土地權(quán)利為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)物權(quán)體系。這一點已經(jīng)成為市場經(jīng)濟體制下的物權(quán)法所共同遵守的不動產(chǎn)法理。因此，我國土地權(quán)利體系的設(shè)定，在涉及到其他不動產(chǎn)的權(quán)利時，也應(yīng)當(dāng)服從這一法理。

2　我國土地權(quán)利制度發(fā)展的初步設(shè)想

目前我國民法的基本法民法通則，沒有關(guān)于不動產(chǎn)的規(guī)定，更沒有詳盡的土地權(quán)利制度，該法中的財產(chǎn)法的規(guī)則，只能適用于動產(chǎn)而不能適用于不動產(chǎn)。這是當(dāng)時的歷史決定的。這些問題可以通過未來制定民法典或者物權(quán)法時獲得改進。但是，制定民法典或者物權(quán)法，并不意味著不可以在民法之外發(fā)展、完善土地權(quán)利制度。事實上，民法典、物權(quán)法并不能解決全部問題。因此，我們完全可以在土地法中率先建立比較完善的土地權(quán)利制度，無論采取哪種方式，建立完善的土地權(quán)利制度可以從如下三個方面著想。

2.1　關(guān)于土地權(quán)利的總則性規(guī)定

在土地權(quán)利總則部分，無論是民法典、物權(quán)法還是土地法，都應(yīng)當(dāng)首先明確，土地權(quán)利制度的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟，因此土地權(quán)利法律制度的根本任務(wù)，是保障權(quán)利持有的安全和權(quán)利交易的安全，并滿足人民生活的需要。

在總則部分應(yīng)當(dāng)尤其強調(diào)，土地權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)遵從如下基本原則：

權(quán)利法定原則　這一原則是大陸法系的物權(quán)法中普遍承認(rèn)的物權(quán)法定原則的體現(xiàn)，它的基本意義，即土地權(quán)利的類型只能由法律強制性規(guī)定，而不能由權(quán)利人隨意創(chuàng)設(shè)。根據(jù)這一原則，公民、法人所擁有的土地權(quán)利的內(nèi)容，只能是法律規(guī)定的內(nèi)容。權(quán)利法定原則的根據(jù)是這些權(quán)利的重要經(jīng)濟意義和政治意義，以及它們所具有的社會最基本的權(quán)利的性質(zhì)。因為社會的其它權(quán)利都要直接或者間接地與這些權(quán)利發(fā)生必要的聯(lián)系，因此必須對這些權(quán)利確定明確而統(tǒng)一的內(nèi)容。從根本上說，這一原則是市場交易的基礎(chǔ)必須統(tǒng)一的原則在土地權(quán)利制度上的體現(xiàn)。

權(quán)利絕對原則　這一原則是物權(quán)法中的物權(quán)絕對原則的體現(xiàn)。它的基本意義是，土地權(quán)利在本質(zhì)上屬于支配權(quán)，當(dāng)一個權(quán)利主體具有法律規(guī)定的某種土地權(quán)利時，其他的權(quán)利主體均不可能對同一權(quán)利客體擁有同樣的土地權(quán)利。這一點，也被稱為物權(quán)的絕對性或者對世性。因此，一個土地權(quán)利的權(quán)利人，可以因為他所擁有的權(quán)利排斥他人對同一權(quán)利客體行使同一權(quán)利的主張。土地權(quán)利因?qū)儆谖餀?quán)，而物權(quán)必須是絕對權(quán)，這是財產(chǎn)權(quán)利本質(zhì)的體現(xiàn)。

登記原則　這一原則是物權(quán)公示原則的體現(xiàn)。其基本意義是，在設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅物權(quán)時，必須履行一個能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動的程序。這一程序就是公示。公示原則是物權(quán)絕對性質(zhì)的必然結(jié)果。因物權(quán)有對世性，故法律在承認(rèn)物權(quán)對他人有排斥的的權(quán)利的同時，也要求該權(quán)利的各種變動能向社會展示，以獲得社會的承認(rèn)，使得它的排斥他人的權(quán)利獲得社會的認(rèn)可。故物權(quán)的變動必須遵守公示原則。然而物權(quán)的公示手段在動產(chǎn)和不動產(chǎn)有重大的區(qū)別，動產(chǎn)的公示是占有的交付，不動產(chǎn)物權(quán)的公示就是登記。故土地權(quán)利的各種變動應(yīng)當(dāng)遵守公示原則。

目前我國法學(xué)界正在進行應(yīng)該采納實質(zhì)主義登記還是應(yīng)該采納形式主義登記的討論。所謂實質(zhì)主義登記，即登記對不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅的生效有決定作用的立法體例。這種體例為德國、臺灣的法律所采納。〔2〕按這種體例， 不動產(chǎn)物權(quán)的各種變動不僅需要當(dāng)事人的法律行為，也需要登記，法律行為和登記的雙重法律事實決定不動產(chǎn)物權(quán)變動的效力。形式主義登記，即不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅的生效，僅僅以當(dāng)事人的法律行為作為生效的必要充分條件，登記與否不決定物權(quán)變動的效力。但是為交易安全的考慮，不經(jīng)登記的不動產(chǎn)物權(quán)不得對抗第三人。這種體例，為法國和日本的法律所采納。〔3〕這兩種體例相比，不論是在法理上，還是在實踐效果上， 均應(yīng)是實質(zhì)主義登記為優(yōu)?！?〕

實質(zhì)主義登記的基本法理，即德國法學(xué)家薩維尼（Savigny ）所創(chuàng)立的物權(quán)理論。該理論的基本含義是，在一個物的權(quán)利移轉(zhuǎn)時，會出現(xiàn)至少是兩個法律行為，一個是債權(quán)行為，即當(dāng)事人之間建立將要轉(zhuǎn)移物權(quán)的法律關(guān)系的行為；另一個是物權(quán)行為，即實際發(fā)生的轉(zhuǎn)移物權(quán)的行為。后一個法律行為又被稱為物權(quán)契約或者物權(quán)合同。按照物權(quán)行為理論，物權(quán)契約必須有其外在的表現(xiàn)形式。德國民法學(xué)家和我國民法學(xué)家一致認(rèn)為，不動產(chǎn)的物權(quán)契約，其外在形式就是登記。〔5〕所以， 它們接受了登記要件主義的立法思想，他們的物權(quán)法在規(guī)定物權(quán)種種變動法律條件時，均規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)不經(jīng)登記不得生效的一般原則?，F(xiàn)在這一原則已經(jīng)被我國法院和土地行政部門、房屋行政部門采納。

權(quán)利特定原則　該原則的意思是，土地權(quán)利的客體，必須是明確肯定的一宗土地，或者特定的數(shù)宗土地（如總括抵押或者共同抵押中的土地），或者是一宗土地中明確指定地面的土地權(quán)利份額。物權(quán)與債權(quán)的又一個根本特征是它的客體必須是明確肯定的，客體不明確不特定的，不能成立物權(quán)。這一原則當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用于土地權(quán)利。

順位原則　所謂順位，就是不動產(chǎn)物權(quán)在不動產(chǎn)登記簿上以他們設(shè)立的時間先后所排列的順序中所占據(jù)的位置。任何一項土地權(quán)利上均可以設(shè)立多種其他的物權(quán)，比如其他大陸法系國家里，一項土地所有權(quán)之上，就可以在設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)的地上權(quán)同時，設(shè)立一項或者數(shù)項擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)的抵押權(quán)。這一點是由土地的多用性和多值性決定的，是一個規(guī)律性現(xiàn)象。在我國未來的土地權(quán)利制度中，將會產(chǎn)生除土地所有權(quán)和土地使用權(quán)之外的其他土地權(quán)利形式，這些權(quán)利的產(chǎn)生將會滿足市場經(jīng)濟發(fā)展和人們生活的多方面的需要。但是，這些權(quán)利的設(shè)定不是無序的，而是按照登記原則，并且在登記薄上以他們設(shè)定的時間先后排列為順序的。先成立的權(quán)利有絕對優(yōu)先實現(xiàn)的效力，后續(xù)順位的權(quán)利在優(yōu)先順位的權(quán)利實現(xiàn)后也有自己實現(xiàn)的機會。所以，采納實質(zhì)主義登記原則、建立不動產(chǎn)登記簿（或者土地登記簿）并將其作為土地權(quán)利的根據(jù)，對保障市場經(jīng)濟體制下的土地利用關(guān)系的安全合理發(fā)展具有重要意義。而采納這一原則，就必然會產(chǎn)生土地權(quán)利的順位原則。

2.2　關(guān)于土地登記制度

土地登記的基本法律淵源，是土地登記法（德國及臺灣），或者不動產(chǎn)登記法（日本），不論其名為何，規(guī)范的對象都是一致的。從上文的探討可以看出，建立土地登記制度對土地權(quán)利制度的完善至關(guān)重要。因為，在采納實質(zhì)主義登記原則的情況下，土地登記已經(jīng)成為土地權(quán)利變動的程序性要件，故德國法學(xué)家們稱不動產(chǎn)登記法是不動產(chǎn)法的程序法。即為土地的法律行為，必須履行登記法規(guī)定的程序。即使是日本這樣不承認(rèn)實質(zhì)主義登記的國家，不動產(chǎn)登記法也是作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的特別法而存在的?！?〕特別法的意思， 是其仍然是民法淵源的一部分而且有優(yōu)先適用的效力。故有不動產(chǎn)財產(chǎn)，就必須有不動產(chǎn)登記法或者土地登記法。雖然我國目前有關(guān)不動產(chǎn)的各種法律都要求進行不動產(chǎn)登記，但是還沒有一部不動產(chǎn)登記法。因此，制定土地登記法，在我國已是非常必要的事情。將來制定的土地登記法，也是土地權(quán)利制度不可缺少的一部分。

按不動產(chǎn)登記的基本法理，本文作者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在土地登記法的制定或者在制定土地法的登記制度時，提出并堅持“五個統(tǒng)一”的原則。

統(tǒng)一法律依據(jù)　即我國只能制定一部統(tǒng)一的土地登記法，該法的名字可以稱為土地登記法（如德國或者臺灣的作法），也可以稱為不動產(chǎn)登記法（如日本的作法）。我們不能違背法理，按照現(xiàn)行的不動產(chǎn)管理體制，對土地、建筑物（包括房屋）、森林、水面、灘涂、道路等各項不動產(chǎn)，分別制定登記法。即使制定的關(guān)于登記的法律稱為“土地登記法”，其所函蓋的業(yè)務(wù)，也應(yīng)包括其他的不動產(chǎn)，如臺灣土地登記法第37條第1款規(guī)定的那樣。

統(tǒng)一登記機關(guān)　在國際上，土地登記機關(guān)，在德國為屬于地方法院的土地登記局；在日本為司法行政機關(guān)法務(wù)局，地方法務(wù)局及其派出所；在瑞士，大多為各州的地方法院。這種作法，是以土地登記直接或者間接地決定權(quán)利人的實體權(quán)利，故登記應(yīng)與司法系統(tǒng)建立直接的關(guān)系。如在德國，不動產(chǎn)物權(quán)登記的爭議直接進入訴訟程序，當(dāng)事人在此程序中已經(jīng)不必起訴，而是向上級法院直接上訴。我國歷史上制定民法之初也曾采用法院統(tǒng)一登記的作法，但后來因為民國初期司法的混亂而改為屬于行政機構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記。此法延用在我國臺灣至今?！? 〕總之，考察世界各地的土地登記制度可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于土地的登記機關(guān)有兩個規(guī)律性的特點：土地登記機關(guān)一般具有程度不同的司法意義；登記機關(guān)的統(tǒng)一性。但是，目前我國關(guān)于土地登記存在著“多頭執(zhí)政”的局面，而且其依據(jù)的法律也不同。這一點我們看一下1995年制定的“擔(dān)保法”就可明白。該法第42條明確規(guī)定的不動產(chǎn)登記部門有四個，這些部門都是有關(guān)不動產(chǎn)的行政管理部門；另外還有未明確所指的即第（二）項所說的“縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門”，登記機關(guān)的不統(tǒng)一，必然損害經(jīng)濟發(fā)展和權(quán)利人的正當(dāng)利益。當(dāng)兩個或者兩個以上的登記機關(guān)權(quán)力交叉重合時（這正是第42條的規(guī)定沒有解決的問題），不但會損害當(dāng)事人的正當(dāng)利益，而且會擾亂正常的法律秩序。比如，抵押權(quán)因登記而成立，這是我國法律已經(jīng)確定的原則；但是如果兩個或者多個登記機關(guān)都要求當(dāng)事人在自己的機關(guān)登記，那么就不但會增加當(dāng)事人的經(jīng)費開支，而且會造成抵押權(quán)（其它權(quán)利也一樣）的成立有多個時間標(biāo)準(zhǔn)而難以判斷其到底是何時成立的問題。如果此期間有第三人的權(quán)利納入登記，那么法律關(guān)系將更加混亂。

土地登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，這是一個必然的趨勢。而且將來的統(tǒng)一，必然是以土地權(quán)利為基礎(chǔ)和為核心的統(tǒng)一，因為這是自羅馬以來一切建立不動產(chǎn)登記制度的市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的共同作法，其理論根據(jù)是，不動產(chǎn)物權(quán)的核心是土地的物權(quán)，非直接針對土地的不動產(chǎn)權(quán)利也必然是以土地權(quán)利為基礎(chǔ)的，比如，獨立的房屋所有權(quán)必然建立在地上權(quán)之上?，F(xiàn)行體制中不動產(chǎn)登記機關(guān)非常分散、而且紛紛試圖脫離土地登記而獨立的情況，即不合法理，不利于市場經(jīng)濟體制的建立，更不利于權(quán)利主體行使權(quán)利。這一現(xiàn)象，希望能夠早日克服。

統(tǒng)一登記效力　土地登記法應(yīng)當(dāng)依實質(zhì)主義登記的原則，統(tǒng)一規(guī)定登記的效力，并將其確定為各種具體的法律制度。土地使用權(quán)以及土地使用權(quán)上所負(fù)擔(dān)的他項權(quán)利的設(shè)立，是非常典型的物權(quán)設(shè)立行為，法律必須明確規(guī)定，這些權(quán)利的設(shè)立只能以登記作為其生效的必要條件，因此，重合同、輕登記的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊m正。其他的土地權(quán)利變動行為，如土地權(quán)利的移轉(zhuǎn)、變更和消滅等，也應(yīng)采納這一原則。另外，還應(yīng)根據(jù)這一原則建立必要的制度，如以登記權(quán)利為正確權(quán)利的制度等，這對保護土地權(quán)利的正常交易具有非常重要的意義。

統(tǒng)一登記程序　統(tǒng)一登記程序主要是對各地區(qū)而言。在土地登記法中，應(yīng)該統(tǒng)一登記的程序，以滿足統(tǒng)一大市場的需要。

統(tǒng)一權(quán)屬證書　即登記機關(guān)下發(fā)的土地權(quán)利文書應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，而不能像現(xiàn)在這樣，存在著地權(quán)證、房地產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證等等多種不動產(chǎn)權(quán)屬文書并行于社會的情況。不動產(chǎn)權(quán)屬證書不統(tǒng)一，不但加重了權(quán)利人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，加重了市場規(guī)范的矛盾，而且加劇了不動產(chǎn)管理機關(guān)之間的爭執(zhí)。故不動產(chǎn)的權(quán)屬證書必須統(tǒng)一，這一點在土地登記法中應(yīng)明確規(guī)定。

上述五個統(tǒng)一是市場經(jīng)濟體制的不動產(chǎn)法制的必然要求，是必須實現(xiàn)的原則。但是它們的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是有先后順序的，即應(yīng)當(dāng)先統(tǒng)一立法、統(tǒng)一登記機關(guān)，然后再統(tǒng)一權(quán)屬證書。在登記的法律不統(tǒng)一、機關(guān)不統(tǒng)一的情況下，簡單地統(tǒng)一土地權(quán)利的權(quán)屬證書也是不合適的。

2.3　關(guān)于土地權(quán)利的細(xì)則

所謂土地權(quán)利的細(xì)則，就是關(guān)于土地權(quán)利的種種具體的制度。顯然，我國土地權(quán)利制度建設(shè)的核心內(nèi)容在這一部分。

關(guān)于土地所有權(quán)　目前我國所規(guī)定的兩種土地所有權(quán)仍然有保留的必要。因為，國家土地所有權(quán)的建立涉及政治體制問題和憲法修改問題，所以不能更動。而農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，現(xiàn)在不但發(fā)揮著巨大的經(jīng)濟功能，而且還發(fā)揮著對八億多農(nóng)民的生存到養(yǎng)老提供保險的社會功能。因此，這種土地所有權(quán)也是不可以否定的。目前，我國體制決定了我國土地權(quán)利制度的發(fā)展不可能走以土地所有權(quán)進入市場為基礎(chǔ)的道路。

關(guān)于土地使用權(quán)　我國以土地使用權(quán)進入市場為基礎(chǔ)來構(gòu)筑整個社會土地權(quán)利休系，已經(jīng)有比較成功的經(jīng)驗。比如，法律明確規(guī)定劃撥的土地使用權(quán)不可以進入市場流通的規(guī)則，就是根據(jù)我國實際的正確經(jīng)驗總結(jié)。但是正如上文所言，目前的土地使用權(quán)，難以滿足市場經(jīng)濟和人民生活的需求。滿足市場經(jīng)濟和人民生活需求的具體方法，一是對上述各種土地使用權(quán)的內(nèi)容進行科學(xué)界定，尤其是對歷史遺留的土地使用權(quán)再進行認(rèn)真分析，不可一概認(rèn)為都是劃撥性的權(quán)利，不許其進入市場流通。對那些實際上已經(jīng)形成獨立民事權(quán)利的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)許可其流通。二是應(yīng)當(dāng)許可在土地使用權(quán)上設(shè)立其他物權(quán)，即將土地使用權(quán)進一步細(xì)化、明確化，滿足權(quán)利人多方面的需求。比如，可以考慮在土地使用權(quán)上設(shè)立建筑權(quán)和耕作權(quán)。其中，建筑權(quán)專指在土地的上下為各種建筑的權(quán)利，耕作權(quán)指對土地進行種植、墾植、養(yǎng)殖的權(quán)利。這種劃分的好處，一是使得土地利用的目的非常明確，人們很容易了解土地權(quán)利的市場價值；二是方便管理，可以比較容易地實現(xiàn)耕地的強制保護。如果能夠進行這樣的劃分，土地使用權(quán)就將成為我國一系列不動產(chǎn)用益物權(quán)的總稱，其性質(zhì)如土地所有權(quán)一樣。而建筑權(quán)、耕作權(quán)則成為用益物權(quán)的具體形式。所謂權(quán)利明確化，就是要豐富各種權(quán)利制度的內(nèi)容，使得目前內(nèi)容粗糙的權(quán)利制度建成更加精確細(xì)密可以明確地進行司法操作的制度，以滿足市場經(jīng)濟發(fā)展和人們生活的要求。

對農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，與其不能依法禁止，不如依法放開流通。放開流通的方式，一是許可這種權(quán)利在公民、法人之間轉(zhuǎn)移，二是許可在這種權(quán)利上設(shè)立法律規(guī)定的他項權(quán)利。其效果與國有土地使用權(quán)不應(yīng)當(dāng)有較大的差別。在建立了嚴(yán)格的土地登記制度和完善的不動產(chǎn)登記簿之后，農(nóng)村土地使用權(quán)的流通安全也是有充分保障的。當(dāng)然，法律對其流通也可能建立適當(dāng)?shù)墓芾碇贫取?/p>

關(guān)于他項權(quán)利　他項權(quán)利在我國現(xiàn)行法律指民法中的不動產(chǎn)用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。其中用益物權(quán)其實就是土地使用權(quán)，在未來的立法中，它應(yīng)包括建筑權(quán)與耕作權(quán)兩種重要類型。所謂建筑權(quán)，即通常所說的地上權(quán)。地上權(quán)的德文原意， 就是建筑權(quán)（在德文中， 地上權(quán)的原文為Erbbaurecht，其中Erb，意思為土地，Bau，意思為建筑，Recht，意思為權(quán)利）。耕作權(quán)，將成為土地之上一系列種植、墾殖、養(yǎng)殖的權(quán)利的總稱。這兩種權(quán)利作明確區(qū)分之后，可以滿足我國區(qū)別建設(shè)用地和農(nóng)耕土地、強化耕地保護、保障建筑用地順利進入市場機制的需要。

第2篇：土地法權(quán)制度范文

提要： 土地公有制與私法理念的差異使我國的物權(quán)立法遇到前所未有的挑戰(zhàn)，國家土地所有權(quán)集民事主體與行政主體為一身，便于政府對土地利用行為進行積極的干預(yù)以確保土地的可持續(xù)利用，但也可能因為過分的干預(yù)而土地的利用效率，干預(yù)的形式主要應(yīng)該是對土地規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。在主義市場條件下，與發(fā)達國家相比，我國的土地權(quán)利體系中缺乏土地下級所有權(quán)這樣一個中間節(jié)，影響了土地的利用效率。

前 言

民法學(xué)界普遍認(rèn)為，有關(guān)土地所有權(quán)的制度是我國物權(quán)立法的難點，因為我國的土地所有權(quán)不同于傳統(tǒng)大陸法系民法中的所有權(quán)，傳統(tǒng)民法中的土地所有權(quán)具有可讓與性，而且還受到土地規(guī)劃、相鄰關(guān)系等諸多限制，是一種典型的民事權(quán)利，即所謂私權(quán)。我國的土地所有權(quán)只有兩種，即國家所有和集體所有，根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，尤其是國家土地所有權(quán)主體具有唯一性，缺乏可讓與性，集行政主體與民事主體為一身，可以限制任何民事權(quán)利而其自身不受任何限制，只有集體土地所有權(quán)多少有一點私法的色彩，但由于它缺乏核心權(quán)能（即處分權(quán)）而成為虛有權(quán)。而我國的模式總體來說又屬于大陸法系，時值我國物權(quán)法制定之機，對我國土地公有制進行法律上的，從私法的角度做出相對合理的解釋顯然是非常必要的。本文試圖從民法學(xué)的角度對我國土地所有權(quán)的概念進行分析，在國家授權(quán)各級地方政府行使國家土地所有權(quán)時，國家土地所有權(quán)應(yīng)與其他所有權(quán)處于平等的法律地位；為提高土地資源的利用效率，有必要將國有土地使用權(quán)塑造成下級所有權(quán)。國家土地所有權(quán)作為上級所有權(quán)在行使時可能會體現(xiàn)為一種國家強制，如果這種強制有利于土地資源的可持續(xù)，那么這種強制是非常必要的，發(fā)達國家的經(jīng)驗也證明了這一點。另外，針對我國集體經(jīng)濟組織的互助合作性質(zhì)，本文也想探索集體土地所有制在市場經(jīng)濟條件下提高農(nóng)村土地利用效率的可能性。

一、

大陸法系民法中土地所有權(quán)的概念

由于民事權(quán)利的作用是通過其權(quán)能表現(xiàn)出來的，權(quán)能是從功能角度闡述的權(quán)利內(nèi)容，所以傳統(tǒng)大陸法系的民法一般都將土地所有權(quán)的權(quán)能概括為兩個部分：積極權(quán)能和消極權(quán)能。積極權(quán)能是民事主體對土地的主動支配權(quán)；消極權(quán)能是指民事主體排除他人干涉其支配土地的權(quán)利。積極權(quán)能包括我們所熟悉的四項，即占有、使用、收益和處分，前三項權(quán)能合稱為用益，第四項的處分是核心權(quán)能。所謂處分應(yīng)該包括事實上的處分（如變沙漠為綠洲）和法律上的處分，但在民法中法律處分是最為重要的，如土地的出租和轉(zhuǎn)讓、在土地上設(shè)定用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等。土地所有權(quán)的消極權(quán)能也包括兩部分：一是對于他人的不正當(dāng)干涉，依侵權(quán)行為法行使損害賠償請求權(quán)；二是基于所有權(quán)的完全支配性，行使所有權(quán)的物上請求權(quán)。物上請求權(quán)又有三種，即所有物返還請求權(quán)、所有權(quán)妨礙除去請求權(quán)和所有權(quán)妨礙防止請求權(quán)。[1]由此不難看出，民法上的土地所有權(quán)制度是為市場經(jīng)濟秩序而設(shè)計的，其主要特征除一般支配性之外，還有可讓與性。尤其是作為核心權(quán)能表現(xiàn)的可讓與性，如果我們稱之為建立市場經(jīng)濟的關(guān)鍵因素，那么是絲毫也不過分的。

在羅馬法的中并沒有所有權(quán)的定義，只有“對物的完全支配權(quán)”（plena in repotestas）一說，而意義上的土地所有權(quán)的概念則產(chǎn)生于公元前6世紀(jì)中葉，是隨著土地由公有變?yōu)樗接卸a(chǎn)生的，在土地公有時期，土地還沒有財產(chǎn)化，公地由同宗族的人集體所有、共同耕種、共同享用、不得轉(zhuǎn)讓。隨著人口增長，這種公有制不足以獎勤罰懶，阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，于是土地由公有變?yōu)樗接?，于是才產(chǎn)生了土地所有權(quán)的概念。[2]給予所有權(quán)明確定義的是《法國民法典》，該法典第544條規(guī)定：“所有權(quán)是對于物享有的、絕對無限制地用益和處分的權(quán)利?！备鶕?jù)1789年法國《人權(quán)宣言》的基本精神，《法國民法典》的編纂者認(rèn)為，所有權(quán)是一種天賦人權(quán)，個人所有權(quán)是社會的基礎(chǔ)，一切財產(chǎn)權(quán)利的得、喪、變更都應(yīng)根據(jù)所有權(quán)的作用來加以規(guī)定和。[3]

當(dāng)然，我們并不否認(rèn)所有權(quán)是個廣義的概念，遠(yuǎn)不只是一種財產(chǎn)權(quán)的形式，它還有豐富的經(jīng)濟內(nèi)涵和內(nèi)涵。即使在作為大陸法系代表的德國，有時也將所有權(quán)（Eigentum）與財產(chǎn)權(quán)視為同一概念。在德國，所有權(quán)是一種憲法明確規(guī)定的個人權(quán)利，因此，《德國民法典》并未對所有權(quán)下個明確的定義。也正因為所有權(quán)是一項憲法權(quán)利，所以它為個人的自由發(fā)展提供了客觀基礎(chǔ)。這一事實同時意味著所有權(quán)不受國家的侵犯，尤其是在土地征用時顯得非常重要。當(dāng)然，由于所有權(quán)是個人權(quán)利，因而也必須受到限制。根據(jù)《德國基本法》（即德國憲法）第14條的規(guī)定，所有權(quán)人負(fù)有社會義務(wù)，也就是說在行使所有權(quán)時應(yīng)考慮公共利益。[4]根據(jù)德國的解釋，《德國基本法》中的所有權(quán)是法律秩序依其本質(zhì)授予權(quán)利人，允許權(quán)利人根據(jù)意思自治的原則為自己的需要而行使的其固有的權(quán)利。[5]可見，德國憲法中的所有權(quán)是一種抽象的、普遍意義上的基本人權(quán)。但需要注意的是，在德國因所有權(quán)產(chǎn)生的社會關(guān)系都要由私法來調(diào)整。因此，如果說德國憲法是根據(jù)私權(quán)的性質(zhì)來規(guī)定所有權(quán)內(nèi)容的，那么恐怕沒人會表示反對。至于在《德國民法典》中出現(xiàn)的所有權(quán)概念肯定是私權(quán)應(yīng)無疑問。德國人對于所有權(quán)私法功能的理解，一般是從《德國民法典》第903條引申出來的，該條規(guī)定：“物的所有人可以隨意處分其物，并排除他人的干涉，但所有權(quán)人處分其財產(chǎn)的自由不得違背法律和損害第三人的利益?！奔词乖?990年兩德統(tǒng)一后，德國也沒有接受公有權(quán)的概念。

值得注意的是，德國有一種“公法法人的私有財產(chǎn)理論”。所謂公法法人是依公法而產(chǎn)生的法人，如中央政府、州政府、縣區(qū)或鎮(zhèn)政府以及各級政府的機關(guān)等，但不包括公有，因為公有企業(yè)在德國是根據(jù)私法成立的，是私法法人。這些公共權(quán)力機構(gòu)可以是公共財產(chǎn)的享有者，公共財產(chǎn)包括為公共利益而使用的土地、街道、公路和政府辦公樓等。雖然這些財產(chǎn)的取得主要是依據(jù)公法，但這種所有權(quán)是一種私有權(quán)，也就是說，這些所有權(quán)的主體只能以它們自己的名義享有和行使所有權(quán)，而不能以國家的名義享有和行使所有權(quán)。各公法法人的所有權(quán)都是獨立的，上下級政府之間的行政關(guān)系與各自的財產(chǎn)所有權(quán)無關(guān)，上級政府無權(quán)支配下級政府所有的財產(chǎn)。這種因公法產(chǎn)生的所有權(quán)與因私法產(chǎn)生的所有權(quán)在法律保護方面并無差別，如果認(rèn)為公法法人所有權(quán)優(yōu)先于個人所有權(quán)，那么在德國是違反憲法的，是不能成立的。[5]

物權(quán)法的核心是不動產(chǎn)物權(quán)，而不動產(chǎn)的核心又是土地，依傳統(tǒng)民法理論，土地所有權(quán)應(yīng)該是最完整的物權(quán)，是他物權(quán)建立的基礎(chǔ)，是典型的私權(quán)。私權(quán)的概念來源于公法與私法的劃分，雖然各國學(xué)者對于公法與私法的劃分有較大爭議，但這種劃分仍是目前國際上對法律的最基本的分類，是區(qū)分各部門法的基礎(chǔ)理論，而且法學(xué)界對于民法是私法的觀念也達成了共識，于是私法上的權(quán)利就成了私權(quán)，即民事權(quán)利。[6] 所有權(quán)為私權(quán)的觀點源于市民社會的理論。

德國最偉大的家黑格爾最早從法哲學(xué)的角度闡述了市民社會的概念，他認(rèn)為，哲學(xué)意義上的法，即自然法，而不是實定法。法的基礎(chǔ)就是意志，而意志是自由的。法就是“自由意志的定在”。[7]此處所謂“定在”應(yīng)該當(dāng)實現(xiàn)或體現(xiàn)講。他說，意志的發(fā)展經(jīng)歷三個階段：一是抽象的法；二是道德；三是倫理。自由意志借外物（特別是財產(chǎn)）實現(xiàn)自身，就是抽象法。自由意志在內(nèi)心中實現(xiàn)，就是道德。自由意志既通過外物，又通過內(nèi)心，得到充分的實現(xiàn)，就是倫理。[7]抽象法是客觀的，道德是主觀的，只有倫理才是主觀與客觀的統(tǒng)一。黑格爾想以此表明，個人的權(quán)利與道德只有在社會性的倫理中才能均得以實現(xiàn)。倫理也有三個層次，第一個層次是家庭。個人在家庭內(nèi)部意識到自身的統(tǒng)一，在家庭中，自己不再是獨立的人，而是成員。但隨著子女長大成人取得了獨立的人格，家庭的使命也隨之終止，從而過度到第二個層次，即市民社會?！霸谑忻裆鐣?，每個人都以自身為目的，其它一切在他看來都是虛無。但是，如果他不同別人發(fā)生關(guān)系，他就不能達到他的全部目的，因此，其他人便成為特殊的人達到目的的手段。但是特殊目的通過同他人的關(guān)系就取得了普遍的形式，并且在滿足他人福利的同時，滿足自己?！笔忻裆鐣菃蝹€人的聯(lián)合，這種聯(lián)合是通過其成員相互間的需要，以及保障人身和財產(chǎn)的法律建立起來的。倫理發(fā)展的第三個層次是國家，黑格爾此處所指的國家概念并不是我們平時所說的國家，而是一種絕對理性，在其中，人的自我意識從特殊性上升到普遍性，不再以自身為目的。[7]

第3篇：土地法權(quán)制度范文

【關(guān)鍵詞】發(fā)達國家 農(nóng)村土地證券化 發(fā)展模式 中介機構(gòu)

【中圖分類號】F311 【文獻標(biāo)識碼】A

土地證券化是資產(chǎn)證券化的一種形式，是一種新型的金融融資方式，指的是原始的權(quán)益人（土地所有者、承包者及其人）將土地資產(chǎn)上的權(quán)益出售給特殊目的機構(gòu)（Special Purpose Vehicle，SPV），由SPV對土地資產(chǎn)的權(quán)益進行改造，轉(zhuǎn)變成可以在資本市場上出售與流通的金融工具。國外發(fā)達國家土地證券化的歷史至今有100多年，在土地產(chǎn)權(quán)私有化及金融市場資本化的推動下，西方各國依據(jù)各自國情設(shè)計了較為完善的農(nóng)村土地證券化制度，建立了完善的土地證券運營市場，土地證券化已經(jīng)成為發(fā)達國家重要的農(nóng)業(yè)融資工具，極大地推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。文章基于對美國、德國、日本三種農(nóng)村土地證券化發(fā)展模式的分析，總結(jié)這些發(fā)達國家農(nóng)村土地證券化的成功經(jīng)驗，設(shè)計出我國農(nóng)村土地證券化的發(fā)展思路及具體路徑。

發(fā)達國家農(nóng)村土地證券化的制度模式

美國模式。美國的土地證券化發(fā)端于20世紀(jì)初期，1916年美國國會通過了“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案”，依據(jù)該法案在農(nóng)業(yè)部下成立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款局，通過降低利率的方式，主導(dǎo)全國農(nóng)業(yè)土地抵押貸款事務(wù)。在1918年，農(nóng)業(yè)部將全國劃分為12個農(nóng)業(yè)信用區(qū)，每個信用區(qū)內(nèi)建立一個聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦土地銀行通過融資的方式向各農(nóng)場提供長期的信貸資金。到1925年，為了更好地協(xié)調(diào)各聯(lián)邦土地銀行的工具，聯(lián)邦政府在華盛頓設(shè)立了聯(lián)邦土地中央銀行，并要求在各聯(lián)邦土地銀行下設(shè)聯(lián)邦土地銀行合作社，作為土地證券化的中介機構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)行土地?fù)?dān)保債權(quán)。1930年，國會又頒布了“農(nóng)地信用法”，要求農(nóng)場主自主成立信用社，每個信用社由10個農(nóng)場主組成，以土地抵押的形式加入信用社，由信用社的名義向聯(lián)邦土地銀行合作社購買債券及申請貸款，信用社是證券化的底層體系。當(dāng)農(nóng)場主需要資金時，就以信用社社員的名義向聯(lián)邦土地銀行合作社提交申請，合作社經(jīng)過審核后，對于符合貸款的農(nóng)場主發(fā)放貸款，之后聯(lián)邦土地銀行就在農(nóng)民抵押土地的基礎(chǔ)上發(fā)行土地支持證券。在美國的這種制度模式下，單個農(nóng)場主（農(nóng)民）不能成為證券化的原始權(quán)益人，要想?yún)⑴c證券化，必須要加入信用社。①到了1960年代以后，隨著金融深化及金融創(chuàng)新的大潮，美國在農(nóng)地證券市場基礎(chǔ)上，積極發(fā)展以土地為主的不動產(chǎn)證券市場，在原有的抵押貸款證券化的基礎(chǔ)上，擴大了投資信托、有限合伙等形式，同時也擴大了證券交易主體，除了原始權(quán)益人之外，還包括特定的信托機構(gòu)及一般個體投資者。

德國模式。德國是世界上最早進行土地證券化的國家，早在19世紀(jì)80年代，普魯士就成立了農(nóng)民合作組織為中心的土地抵押信用社組織，這是德國最早的農(nóng)村信用不動產(chǎn)機構(gòu)。后來，德國統(tǒng)一后，在各州政府的主導(dǎo)下，發(fā)行以農(nóng)民土地為擔(dān)保的土地債券，將土地債券投入資本市場獲取相應(yīng)資金，然后各州將這些資金發(fā)當(dāng)給農(nóng)民作為貸款進行農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)與投資。為了推動土地債券的發(fā)行及運營工作，德國在二戰(zhàn)之后各州紛紛成立了土地抵押合作社，在運動的推動下，農(nóng)民成為了土地抵押合作社的主體，在20世紀(jì)70、90年代德國聯(lián)邦政府對土地抵押合作社進行了相應(yīng)改革?，F(xiàn)在，以農(nóng)地為基礎(chǔ)的土地抵押合作社在德國農(nóng)村土地證券化制度體系中發(fā)揮了重要的作用，對推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)、擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資發(fā)揮了積極的推動作用。

德國農(nóng)村土地證券化模式的底層體系是土地抵押合作社，在此基礎(chǔ)上再成立土地合作銀行或銀行，土地合作銀行或銀行是農(nóng)地證券化的中介機構(gòu)。具體的運行機制是，農(nóng)民以土地抵押為基礎(chǔ)參加抵押合作社成為各合作社的社員，合作社再以抵押的土地為擔(dān)保發(fā)行土地債券，土地債券在資本市場進行流通獲取資金，社員從合作社獲得土地債券在資本市場流通所獲得的資金作為農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的資本。德國的發(fā)展模式與美國稍有不同，美國是一種單向模式，即“信用社―投資者”單渠道銷售，德國不僅有“合作社―投資者”銷售渠道，還有“社員―投資者”銷售模式。

日本模式。日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式不同于歐洲及美國，美國是典型的大農(nóng)場經(jīng)營模式，歐洲是介于美國大農(nóng)場模式及亞洲小農(nóng)模式之間的中間模式，日本則是典型的亞洲小農(nóng)經(jīng)營模式。傳統(tǒng)的小農(nóng)家庭經(jīng)營模式，規(guī)模小，生產(chǎn)成本高而效益較低。為了消除這些不利影響，日本自二戰(zhàn)以后推行了一系列的支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)村發(fā)展的政策與措施，其中農(nóng)村土地證券化就是其中之一。日本的農(nóng)地證券化制度始于20世紀(jì)60年代，最早是以農(nóng)村合作金融銀行為底層體系，農(nóng)民通過土地抵押獲得低息貸款。②1981年，日本對農(nóng)地證券化進行了改革，確立了農(nóng)地證券化制度組織體系的層次化，改革了農(nóng)村金融合作銀行，其資金由農(nóng)民入股產(chǎn)生，并確定農(nóng)村金融合作銀行的歸屬權(quán)屬于各級農(nóng)協(xié)，各地農(nóng)協(xié)集體加入農(nóng)業(yè)信用聯(lián)社，農(nóng)業(yè)信用聯(lián)社入股組成中央農(nóng)林金庫，但農(nóng)村金融合作銀行、農(nóng)業(yè)信用聯(lián)社及中央農(nóng)林金庫均是獨立法人，實行獨立核算、自主經(jīng)營，行政上無隸屬關(guān)系。日本農(nóng)村土地證券化的形式相較于德國、美國，其運作形式比較單一，主要是采用不動產(chǎn)信托模式，通過農(nóng)地出售或租賃將權(quán)益轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村合作金融銀行及農(nóng)業(yè)信用聯(lián)社。

發(fā)達國家農(nóng)村土地證券化的經(jīng)驗

完整清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬是農(nóng)地證券化的前提。美國、德國及日本的農(nóng)地證券化制度建立在農(nóng)地私有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民對農(nóng)村土地享有所有權(quán)。清晰完整的產(chǎn)權(quán)歸屬，農(nóng)民不僅可以對土地實施占有、使用、收益等各項權(quán) 利，還可以對土地進行抵押、出售等完整的處分。在農(nóng)地證券化制度中，原始的權(quán)益人（土地所有者）能夠?qū)Y產(chǎn)進行完整處分，出售給特殊目的機構(gòu)（SPV），這可以實現(xiàn)所有權(quán)的完整轉(zhuǎn)移，在證券化的過程中不會產(chǎn)生土地所有權(quán)的歸屬爭議，能夠保證以農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)的證券發(fā)行、流通與收益。

政府的支持是農(nóng)村土地證券化的基礎(chǔ)。前述各國農(nóng)村土地證券化制度的發(fā)展都是在政府的支持與干預(yù)下發(fā)展起來的，比如美國的聯(lián)邦土地銀行就是在農(nóng)業(yè)部的直接扶持下成立并發(fā)展的，德國的土地合作銀行也是在各州政府的支持下成立的，并且其資產(chǎn)是來自于各州財政支持，日本的農(nóng)業(yè)信用聯(lián)社及中央農(nóng)林金庫的大部分資金也是來自于政府的財政支持。另外，各國政府為了推動農(nóng)地證券化的運行，均提供了擔(dān)保優(yōu)惠、信貸資金扶持等政策，尤其是在證券化發(fā)展的初期，政府的優(yōu)惠政策及信用支持是非常重要的③，畢竟農(nóng)地證券化制度運作涉及面非常廣，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，沒有政府的主導(dǎo)與扶持是難以開展的。

成立專業(yè)性的農(nóng)村土地證券化中介組織是不可缺少的。前述各國在農(nóng)地證券化制度發(fā)展過程中均成立了專門的證券化中介機構(gòu)，來確定信貸融資發(fā)展模式。雖然各國的模式不盡相同，美國是側(cè)重不動產(chǎn)信托基金模式、德國是土地投資信托模式、日本則是土地權(quán)益信托模式，不管是哪種運作模式，中介機構(gòu)不可缺少。德國的土地抵押合作社及土地合作銀行是中介機構(gòu)，用社員的土地抵押權(quán)來向資本市場發(fā)行債券，日本、美國的中介機構(gòu)也是如此，用信用社或農(nóng)民的土地抵押權(quán)來發(fā)行債券。可見，中介機構(gòu)是特殊的專業(yè)機構(gòu)，承擔(dān)了連接農(nóng)民土地抵押權(quán)與資本市場之間交易的橋梁作用，是農(nóng)地證券化中的關(guān)鍵機構(gòu)。

專業(yè)化及規(guī)范化的法律治理體系是制度保障。農(nóng)地證券化是證券制度體系的一部分，證券制度對任何一國而言，均是專業(yè)化的融資制度，沒有完善的法律是難以運轉(zhuǎn)的。前述三國在推行農(nóng)地證券化的過程中，均有規(guī)范完善的法律作為制度保障，像美國的“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案”、“農(nóng)地新用法”，日本的“農(nóng)地抵押法”等。專業(yè)化、規(guī)范化及體系化的法律制度既保證了農(nóng)地證券市場運轉(zhuǎn)規(guī)范，又能夠確定證券化制度體系中各機構(gòu)、各部門的職責(zé)分工，避免了不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。證券市場本身容易受到各種政治、經(jīng)濟等因素的影響，波動性比較大，沒有完善的法律治理機制是難以想象的，因此，按照法治的要求，維護與培育良好的資本市場、信用體系，是農(nóng)地證券化推行的必要條件。

我國農(nóng)村土地證券化制度發(fā)展創(chuàng)新的思路與模式

我國農(nóng)地使用權(quán)證券化的探索模式。近些年，我國部分地區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)證券化發(fā)展上進行了一些有益探索，取得了一定經(jīng)驗，形成了農(nóng)地使用權(quán)證券化的幾種初級模式。

一是農(nóng)地使用權(quán)入股模式。這種模式就是將農(nóng)地未來直接經(jīng)營收益、土地租賃等收益資本化，農(nóng)戶以耕地入股組成土地合作社或農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，合作社或公司將土地用來租賃或直接耕種，農(nóng)戶外出務(wù)工，到年底參與合作社或公司分紅。這種模式當(dāng)前在經(jīng)濟發(fā)達的長三角地區(qū)比較流行，像蘇州的一些農(nóng)民以耕地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式成立了蘇州市土地發(fā)展合作社，通過對外招標(biāo)的形式從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或是利用耕地發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，入股農(nóng)戶每年年底每畝可獲得1000～1200元不等的分紅。這種以耕地承包經(jīng)營權(quán)入股按面積分紅的形式實際上就是土地使用權(quán)的證券化。但當(dāng)前實踐中，對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股組成合作社或公司等法人實體，涉及到清算或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，由于沒有相關(guān)的法律規(guī)定，一旦發(fā)生糾紛，就難以處理。

二是重慶地區(qū)的“地票”模式。在2008年，重慶土地交易所掛牌成立，地票交易在重慶等地正式推行，重慶地票模式已經(jīng)成為我國農(nóng)地使用權(quán)證券化的一種形式。地票政策的實施是與土地增加掛鉤制度聯(lián)系在一起的，本身不用于土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地從我國法律上看，是屬于不能流動的資產(chǎn)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤，將不能流動的農(nóng)地與城市土地指標(biāo)實行了置換，換句話說，就是將農(nóng)村宅基地及其附屬用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，將多余的耕地指標(biāo)置換給城鎮(zhèn)建設(shè)用地，地票就是將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加進行掛鉤的憑證，地票實際上就是對農(nóng)村土地的證券化，交易所得收益用于補償農(nóng)民。④但這種模式在運行中存在一些問題：第一，上游交易的補償難以到位，農(nóng)民與農(nóng)村集體組織之間的地票收益分配比例難以界定。第二，地票交易容易引發(fā)二級市場的投機交易行為，比如增減掛鉤指標(biāo)的重復(fù)使用。第三，農(nóng)民獲得了地票收益補償后，難以就地城鎮(zhèn)化。

三是農(nóng)地使用權(quán)信托模式。從2010年以來，浙江、福建、湖南等地先后出現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信托方式，即將農(nóng)地使用權(quán)作為信托標(biāo)的，將土地的收益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化與憑證化。2011年福建沙縣就成立了沙縣豐原農(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)信托公司，2012年湖南益陽也成立了相關(guān)的土地經(jīng)營權(quán)交易信托公司，在土地確權(quán)、憑證化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地證券化流轉(zhuǎn)。信托模式的基本做法是，在政府的主導(dǎo)下成立信托機構(gòu)，農(nóng)戶在自愿前提下，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給信托機構(gòu)，并簽訂信托合同，信托機構(gòu)將這些受托的土地租賃給相關(guān)企業(yè)、規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)戶，這種大規(guī)模集中經(jīng)營獲得的收益按照租賃合同返給土地信托機構(gòu)，土地信托機構(gòu)再按照與農(nóng)戶簽訂的信托合同分配收益。從當(dāng)前的時間來看，我國這種土地信托機制尚處在探索階段，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但潛在也有一些風(fēng)險，即信托人（農(nóng)戶）的權(quán)利如何保護、受托人（土地信托機構(gòu)）的能力及職責(zé)，還有承包者的風(fēng)險責(zé)任等等尚待探討。

我國農(nóng)村土地權(quán)益證券化發(fā)展創(chuàng)新模式的思路。上述三種探索模式主要是集中在農(nóng)地使用權(quán)上，包括耕地承包權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。其實，農(nóng)地證券化，歸根到底是土地權(quán)益的證券化，借鑒發(fā)達國家的制度模式，可以對農(nóng)村耕地、建設(shè)用地及其附屬土地在確權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)完全的權(quán)益化，通過發(fā)起人向SPV出售權(quán)益化的資產(chǎn)，SPV將收購的權(quán)益化資產(chǎn)進行重組，通過專業(yè)的證券機構(gòu)在資本市場上流通，流通的所獲收益用來償還投資的本金及利息。具體的運作模式如下。

成立農(nóng)村土地合作組織為原始權(quán)益人并確定證券化土地的范圍。農(nóng)村土地合作組織是農(nóng)地證券化制度中的底層體系，是農(nóng)民或集體組織將土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地的使用權(quán)及其他附屬土地折價入股而成立的組織，其對內(nèi)代表農(nóng)民來行使土地權(quán)利，對外則是土地權(quán)益證券化的發(fā)起人，對土地權(quán)益的預(yù)期收益進行估算，以確定證券發(fā)行的數(shù)額。

確定農(nóng)村信用社為SPV。在現(xiàn)行的農(nóng)村金融體制下，農(nóng)村信用社是SPV的最佳選擇，當(dāng)然，在制度實施的過程中，需要對農(nóng)村信用社進行經(jīng)營模式進行改革，使農(nóng)村信用社逐步轉(zhuǎn)型為SPV，專門負(fù)責(zé)資產(chǎn)支持證券的發(fā)行與收購，從農(nóng)村土地合作組織處取得支持證券的財產(chǎn)權(quán)，將這些權(quán)益交給委托人進行資產(chǎn)管理，以保障資產(chǎn)權(quán)益及資產(chǎn)本身的安全，提供交易的信用等級，從而吸引更多的投資者。當(dāng)前在土地資產(chǎn)權(quán)益證券化的前提下，土地資產(chǎn)本身并不轉(zhuǎn)移，原始權(quán)益人仍然有占有、使用及收益的權(quán)利。

SPV進行信用評估與信用增級。SPV在取得權(quán)益資產(chǎn)后，要對土地資產(chǎn)權(quán)益做合法性與真實性的審核，并做出相應(yīng)的評估報告，當(dāng)然這只是內(nèi)部評估，并不需要對外公布結(jié)果。在信用評估后，SPV還需要對土地資產(chǎn)權(quán)益進行信用增級，信用增級的目的是為了降低證券的發(fā)行成本，可以采用擔(dān)保的方式來提供額外信用支持，擔(dān)保機構(gòu)按照各國的做法，通常是由政府或國家金融機構(gòu)來完成，向投資者承諾SPV能夠按照償還本金及利息，一旦發(fā)生違約情況，則由政府或政府擔(dān)保機構(gòu)來承擔(dān)法律責(zé)任。如此一來，將土地權(quán)益證券信用等級上升到國家等級，能夠大大吸引投資者的信心。在信用增級后，SPV需要再一次進行信用評估，這是交易之前的一次重要的信用等級評估，應(yīng)該以公告的形式，供投資者在購買時參考。

土地權(quán)益證券的發(fā)行與流通。在完成信用等級評估后，SPV就可以發(fā)行證券，委托相應(yīng)的券商來代售土地權(quán)益證券，其銷售的方式與其他的資本證券是一樣的，在銷售后獲得的收入按照與原始權(quán)益人的約定進行支付，這樣，原始權(quán)益人的融資目的就達到了，同時也實現(xiàn)了土地資產(chǎn)的流動性。

土地權(quán)益證券的清償。土地權(quán)益證券是以債券形式存在的，這就需要清償投資者的本息，由SPV來行使這個職能，SPV償還本息之后，如果資產(chǎn)收益還有剩余應(yīng)該返還給原始權(quán)益人。

（作者分別為長春理工大學(xué)光電信息學(xué)院講師，長春理工大學(xué)光電信息學(xué)院副教授、吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生）

【注釋】

①Haftom Tesfay：Rural Land Dispute Settlement Mechanisms in Tigray： the Case of Humera，Addis Ababa University School of Law，2011.

②[日]野口悠紀(jì)雄王：《土地經(jīng)濟學(xué)》，汪斌譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第149頁。

③張娟：“中國農(nóng)村土地證券權(quán)益化研究”，西華大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。

第4篇：土地法權(quán)制度范文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群 土地制度 協(xié)同效應(yīng)

土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同效應(yīng)

土地制度對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生和提升具有基礎(chǔ)性的供給作用,其一,土地資源的流動與配置是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的生成條件;其二,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的空間聚集點以農(nóng)村或與之鄰近的小城鎮(zhèn)為主,集群企業(yè)或農(nóng)戶以土地的占有和利用完成集群的分工與協(xié)作,因而土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群之間具有協(xié)同效應(yīng)。

土地的規(guī)模供給是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群形成的必要條件。全球農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢是創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)區(qū)結(jié)構(gòu)下的規(guī)?；?、專業(yè)化集群。在近乎完全競爭的市場中,小農(nóng)戶進行技術(shù)創(chuàng)新的固定資產(chǎn)投資成本、彌合知識和經(jīng)驗技能差距成本以及彌補缺少外部條件的成本都會隨之上升,通過區(qū)域?qū)I(yè)化與規(guī)?；梢钥朔@些發(fā)展障礙。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群中專業(yè)化與規(guī)?；砸瓿鐾恋乩玫膶I(yè)化規(guī)模,主要是由于土地經(jīng)營中機械與技術(shù)對土地利用面積的不可分性和配套性產(chǎn)生的規(guī)模效益。

土地資產(chǎn)的流動性是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的前提和催化劑。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的聚集特征具有與土地資產(chǎn)流動性密切相關(guān)的特征。第一,土地資產(chǎn)的直接聚集。首先,由于土地經(jīng)營的專業(yè)化規(guī)?；枰?土地須經(jīng)產(chǎn)權(quán)人投資于特定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,既可以是法律權(quán)利的流轉(zhuǎn),也可能是土地利用方向的改變;其次,土地作為融資手段為集群企業(yè)和農(nóng)戶的專業(yè)化生產(chǎn)提供資金,并投向集群產(chǎn)業(yè)。第二,土地資產(chǎn)的間接聚集。即由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群導(dǎo)致勞動力從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)土地歸并、流動,形成產(chǎn)業(yè)集群的專業(yè)利用與規(guī)?；?/p>

土地是國家支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的物質(zhì)中介。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群以規(guī)?；?、特色化、專業(yè)化的新的資源組織形式提供了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑,各國通過宏觀調(diào)控手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的集群模式,其作用點多以土地為中介展開和傳導(dǎo),包括直接調(diào)控和間接調(diào)控。直接調(diào)控包括三個方面,一是在土地規(guī)劃法中詳細(xì)劃分農(nóng)業(yè)用地用途,并在分區(qū)管制的基礎(chǔ)上作出農(nóng)業(yè)集群產(chǎn)業(yè)區(qū)用地規(guī)劃,行政程序是土地用途轉(zhuǎn)用申請。①二是政府通過公共投資為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)的土地開發(fā)、整理提供補償資金。三是集群享受國家對農(nóng)業(yè)的高額補貼。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群下的集群企業(yè)和農(nóng)戶自然享受財政補貼的公共支持。在間接調(diào)控方面,實施免征農(nóng)業(yè)稅的財政政策,提升集群內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的價格競爭力。

現(xiàn)行土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的沖突

我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群不乏特色資源,自然稟賦和區(qū)域之間的比較優(yōu)勢明顯,與發(fā)達國家的差異在于發(fā)達國家已形成了土地生產(chǎn)要素完全市場化的制度體系和法律規(guī)則,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群可以在競爭機制的推動下快速地生長和提升質(zhì)量,最終完成產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整。而我國是二元制的社會結(jié)構(gòu),農(nóng)村沒有形成統(tǒng)一的土地市場,導(dǎo)致現(xiàn)行土地規(guī)則不能成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制度性激勵。我國現(xiàn)行土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群有著諸多方面的沖突。

農(nóng)村土地制度的價值取向與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的競爭性目標(biāo)相沖突。產(chǎn)業(yè)集群以創(chuàng)造集群組織和集群內(nèi)組織的最佳效率為目標(biāo),而我國農(nóng)村土地制度的價值取向是為農(nóng)民提供生存保障,實現(xiàn)土地權(quán)利的公平配置,這極大限制了農(nóng)村土地的市場,根據(jù)某學(xué)者“目前我國農(nóng)村土地市場化程度不足10%”的判斷②,土地的非市場化必然降低相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的市場化程度,進而引起農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群市場動力不足。

第5篇：土地法權(quán)制度范文

論文關(guān)鍵詞：土地征收　失地農(nóng)民權(quán)益　法律保護　和諧社會

論文摘要：和諧社會建設(shè)的成功與否、依法治國方略的能否實現(xiàn)，這要求國家關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益受到侵犯，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進城鎮(zhèn)化，同時又維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒有得到很好的保護，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權(quán)益，是一個值得思考的理論問題和現(xiàn)實問題；也關(guān)系到我國和諧社會建設(shè)的成功與否和依法治國方略的能否實現(xiàn)。

一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會都非常關(guān)注的熱點問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質(zhì)正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題，這樣才能維護好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定。

（一）和諧社會與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護

和諧社會是社會關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設(shè)成和諧的社會主義社會，就必須認(rèn)識到：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會主義和諧社會建設(shè)中的一個重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國和諧社會的建設(shè)格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實關(guān)注，充分維護好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是和諧社會的內(nèi)在要求。

（二）依法治國與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性?，F(xiàn)代社會中，法律及其調(diào)整機制已經(jīng)成為社會調(diào)整的主要手段，依法治國，建設(shè)社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調(diào)整，主要是調(diào)和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設(shè)社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質(zhì)正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關(guān)系的調(diào)整，確立實質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問題，才能充分而又平等地保障和實現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的不足

（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實際操作中，國家機關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護

第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睂φ账袡?quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴(yán)格約束和限制，其財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

第二，土地補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補償費過低且理論依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。現(xiàn)行土地征收的補償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進行適當(dāng)補償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學(xué)原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準(zhǔn)決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認(rèn)為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔(dān)的是補償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認(rèn)識表示認(rèn)同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的起訴拒之門外。

三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的建議

（一）嚴(yán)格政府責(zé)任并促進土地進入土地使用權(quán)市場進行交易

近現(xiàn)代法治的實質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強調(diào)權(quán)力在形式和實質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。國家進行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認(rèn)識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地?fù)碛姓咭约俺鞘衅渌恋負(fù)碛姓咄鹊臋?quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應(yīng)確立以市場定價為主的補償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收補償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴(yán)格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對土地實行定級估價，通過土地評估事務(wù)所等市場中介機構(gòu)的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。

（四）嚴(yán)格土地行政征收的法律程序

首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴(yán)格在審批的范圍內(nèi)進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認(rèn)真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。

參考文獻：

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第6篇：土地法權(quán)制度范文

[關(guān)鍵詞]土地發(fā)展權(quán) 構(gòu)建 城市土地管理 新途徑

中圖分類號：P25 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）10-0163-01

一、我國土地發(fā)展權(quán)模式選擇與構(gòu)建

（一）西方國家土地發(fā)展權(quán)的制度模式

歐美等國為了更好地保護耕地、牧地等自然資源和協(xié)調(diào)城市科學(xué)發(fā)展，紛紛創(chuàng)設(shè)新的土地產(chǎn)權(quán)――土地發(fā)展權(quán)，來約束私有土地所有權(quán)和使用權(quán)，防止私有土地濫用，管制私有土地用途。其中美、英、法三國土地發(fā)展權(quán)制度最為成熟完善，構(gòu)成了當(dāng)今各國（地區(qū)）土地發(fā)展權(quán)設(shè)置與運行的典型模式：

1、美國模式。土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者，并在一定區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，即可轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)移）的發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)首先自動歸土地所用者擁有。政府為了保護自然資源，控制城市發(fā)展規(guī)模，政府向土地所有權(quán)人購得土地發(fā)展權(quán)，而使土地發(fā)展權(quán)歸政府所有，土地所有者已沒有變更土地用途的權(quán)利，以起到保護資源、維護國家利益的功效。2、英國模式。土地發(fā)展權(quán)直接歸屬于國家所有。英國法律規(guī)定，一切私有土地將來的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸國家所有，實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”，而私有土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。土地所有者要改變土地用途性質(zhì)必須向國家購買土地發(fā)展權(quán)。3、法國模式。土地發(fā)展權(quán)在一定范圍內(nèi)歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有。

（二）我國土地發(fā)展權(quán)的模式選擇

構(gòu)建我國土地發(fā)展權(quán)的核心問題是權(quán)力歸誰所有，即構(gòu)建怎樣的土地發(fā)展權(quán)制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)必須與現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有權(quán)的要求。2、現(xiàn)有土地公共管理模式要求。3、土地市場配置功能發(fā)育不完善的要求。

（三）土地發(fā)展權(quán)的具體構(gòu)建

1、明確土地發(fā)展權(quán)所包含的權(quán)能，合理劃分土地發(fā)展權(quán)類別。

（1）土地發(fā)展權(quán)包含的權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)作為一項土地財產(chǎn)權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)的相關(guān)權(quán)能，主要有以下四方面權(quán)能：① 占有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該具備產(chǎn)權(quán)的根本特性―― 排他性，即權(quán)利主體擁有具有排他性地對土地發(fā)展權(quán)的占有。②使用權(quán)。權(quán)利主體可以行使土地發(fā)展權(quán)，合法行使土地發(fā)展權(quán)所建設(shè)的各類建筑物業(yè)設(shè)施。③收益權(quán)。收益權(quán)表明占有和行使土地發(fā)展權(quán)可以獲得相應(yīng)土地經(jīng)濟收益。④處分權(quán)。處分權(quán)主要涉及土地發(fā)展權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和回收等權(quán)能。（2）合理劃分土地發(fā)展權(quán)類別。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以把土地發(fā)展權(quán)劃分為不同類型，如農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)、營利性的土地發(fā)展權(quán)和公益性土地發(fā)展權(quán)等。這些不同類型的土地發(fā)展權(quán)，按照一定關(guān)系形成我國土地發(fā)展權(quán)的基本框架。

2、立法顯化土地發(fā)展權(quán)。在已有的土地法律框架下，創(chuàng)新和設(shè)立關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的法律條文，從法律層面顯化土地發(fā)展權(quán)。主要涉及三方面的內(nèi)容：（1）法律明確土地發(fā)展權(quán)概念，并確保其初始配置國家所有。（2）界定土地用途的既定狀態(tài)，必須通過國家授予相關(guān)土地發(fā)展權(quán)，才能進行土地用途的變更。（3）“凡是權(quán)利都會產(chǎn)生動態(tài)現(xiàn)象”。土地發(fā)展權(quán)可以像其他權(quán)利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規(guī)定土地發(fā)展權(quán)權(quán)能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發(fā)展權(quán)必須重新申請，不能包含在現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)中。

3、土地發(fā)展權(quán)與相關(guān)產(chǎn)權(quán)整合。土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是補充和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，使其更有效地配置土地利用。產(chǎn)權(quán)整合的關(guān)鍵是處理好土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等核心產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與所用權(quán)的關(guān)系在選擇土地發(fā)展權(quán)國有模式時，其整體關(guān)系已經(jīng)確立，但在實際運作過程中應(yīng)該做好兩者的聯(lián)合與分離，避免發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的沖突；土地使用權(quán)往往成為土地發(fā)展權(quán)的運作載體，而土地發(fā)展權(quán)具體化土地使用權(quán)權(quán)能，促進土地使用權(quán)合理實施，應(yīng)該在明確各自權(quán)能的基礎(chǔ)上對使用權(quán)和發(fā)展權(quán)進行有效整合。同時，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該處理好與空間權(quán)、地上權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與其他土地產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)運作，共同促進我國土地產(chǎn)權(quán)制度的完善和效用的最大化。

二、土地發(fā)展權(quán)視角中的城市土地管理優(yōu)化

（一）優(yōu)化我國城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理優(yōu)化必然源于法律制度的創(chuàng)新與優(yōu)化。隨著我國土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，首先應(yīng)該加快相關(guān)立法，給土地發(fā)展權(quán)的概念、產(chǎn)權(quán)歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》和《房產(chǎn)管理法》的相關(guān)內(nèi)容，使其與土地發(fā)展權(quán)運作相適應(yīng)。隨后，對采用土地發(fā)展權(quán)后土地管理所采取的新措施進行法律規(guī)定，如：從法律上明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產(chǎn)權(quán)約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發(fā)商的權(quán)利義務(wù)，防止越權(quán)和非法開發(fā)城市土地，完善失地農(nóng)民和失房居民的權(quán)益保護和利益補償?shù)姆蓹C制，為我國城市土地管理優(yōu)化奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

（二）賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，保障失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益

國家對現(xiàn)有土地使用者的土地使用現(xiàn)狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發(fā)展權(quán)。現(xiàn)有土地使用者依法享有既定土地發(fā)展權(quán)所賦予的各項權(quán)益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現(xiàn)有土地使用者依據(jù)既定土地發(fā)展權(quán)進行平等利益博弈，取得應(yīng)有的土地收益，維護自身合法權(quán)益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農(nóng)民和城市居民，享有既定土地發(fā)展權(quán)即現(xiàn)有土地使用價值的權(quán)利。政府在征用農(nóng)民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發(fā)展權(quán)市場價格補償他們的既定土地發(fā)展權(quán)，并建立以發(fā)展權(quán)為保障的利益補償機制，依法維護失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益。通過賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風(fēng)”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現(xiàn)實意義。

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第7篇：土地法權(quán)制度范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；制度；和諧社會

在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟獲得了普遍快速的發(fā)展，與此同時，有限的耕地資源與建設(shè)用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村大量勞動力向城鎮(zhèn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費嚴(yán)重，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導(dǎo)下，農(nóng)戶之間將土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的行為日漸增多，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在獲取一定發(fā)展的同時，土地流轉(zhuǎn)市場不健全、程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發(fā)生[1]，從制度層面觀照和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)顯得尤其必要和適時。因此，加強制度建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，建設(shè)和諧社會具有重要意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)又稱農(nóng)村土地使用權(quán)，是指按照約定的承包合同協(xié)議，農(nóng)民對土地所享有的耕種等各方面的權(quán)益，包括土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和部分土地處分權(quán)[2]。流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者依法將自己承包經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營的行為，包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的變動。土地的轉(zhuǎn)讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要形式。國家依法保護約定雙方的合法權(quán)益，并通過法律形式對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)制度規(guī)定。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，農(nóng)業(yè)進步與農(nóng)村富裕必須制定一套有效的土地產(chǎn)權(quán)制度。現(xiàn)實中，法律法規(guī)與制度建設(shè)往往具有滯后性，無法跟上政策實施步伐。我國法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為三十年，但土地的實際流轉(zhuǎn)過程中并非如此。在實際操作過程中，很多農(nóng)戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規(guī)定。另外，我國法律規(guī)定，農(nóng)地的土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但同時又規(guī)定國家有權(quán)根據(jù)規(guī)劃征收與征用土地。不明晰的土地產(chǎn)權(quán)與不確定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，極大的限制了土地的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村社會保障制度不健全。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期無法改變，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村社會的進步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫(yī)療保險保障。在大多數(shù)的農(nóng)村，大批農(nóng)民工迫于生活壓力背井離鄉(xiāng)去城市務(wù)工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農(nóng)村，土地對于農(nóng)民而言，具有較強的社會保障功能，農(nóng)民多是依賴農(nóng)地養(yǎng)老。對于新生事物，即流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農(nóng)民就會擔(dān)心一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去就會失去生活保障，出于養(yǎng)老的顧慮，即使是外出務(wù)工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農(nóng)收入不穩(wěn)定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。我國早在計劃經(jīng)濟時代就設(shè)立了嚴(yán)格的戶籍制度，在我國城鄉(xiāng)戶籍制度中，更多的是保護了城市居民的利益，而對農(nóng)民進城設(shè)置了多道關(guān)卡。如今，隨著城市與農(nóng)村社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。很多原來屬于農(nóng)村范圍都被規(guī)劃到城市中去，部分農(nóng)民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農(nóng)民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當(dāng)前，戶籍制度已經(jīng)在一定程度上阻礙了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民無法解除與土地的依附關(guān)系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一度陷入僵局。

（四）土地流轉(zhuǎn)具體實施細(xì)則模糊不清。在農(nóng)村，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)行為較為隨意。多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護，又為日后發(fā)生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的操作過程中，程序不規(guī)范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經(jīng)營權(quán)歸屬不清。不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方責(zé)任不明確，在糾紛中難以維護當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，破壞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑選擇

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度雖從多方面對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)的規(guī)定，但仍不完善。土地承包經(jīng)營權(quán)期限不明，土地產(chǎn)權(quán)主體不明確問題突出，都為流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置了障礙。因此，為了有效促進我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，首先就要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。加快土地法律法規(guī)的建設(shè)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)做出明確的規(guī)定，明確土地所有權(quán)屬，使廣大農(nóng)民真正享有集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)、所有權(quán)和處分權(quán)。除法律規(guī)定以外，各級村組織不得擅自更改或調(diào)整本村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。對于擅自調(diào)整的村集體或村干部予應(yīng)以嚴(yán)格的處分，絕不姑息養(yǎng)奸。

（二）健全社會保障制度。農(nóng)民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農(nóng)民生老病死的社會保障功能。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)的真正實現(xiàn)，還需借助建立一套從上到下的農(nóng)村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實。村委可以通過健全社會保障制度，免除農(nóng)戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農(nóng)民給予一定的物質(zhì)救助，包括慰問金和食品的發(fā)放。對生活沒有保障收入水平極低的農(nóng)民，給予最低生活補助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和土地保險制度。改變農(nóng)民靠地靠兒養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想，推動養(yǎng)老保險和土地保險進村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化，在促進農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展的同時，給農(nóng)民發(fā)放一定農(nóng)業(yè)福利。最后，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為農(nóng)民的養(yǎng)老看病帶來便利，解決農(nóng)民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農(nóng)民脫離土地的不安全感，加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化進程，擴大土地流轉(zhuǎn)的比例。

（三）變革戶籍管理制度。我國現(xiàn)存戶籍管理制度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉(zhuǎn)，戶籍管理制度必須做出相應(yīng)的調(diào)整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農(nóng)民進城的限制，促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。另一方面，對于進入城市的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)賦予其與城市居民同等權(quán)利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應(yīng)該在這兩個方面做出相應(yīng)變動，從而不斷推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（四）加強監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。在國家的大力宣傳與倡導(dǎo)下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，流轉(zhuǎn)中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現(xiàn)出來。為此，村委應(yīng)加大土地法規(guī)的宣傳力度，向農(nóng)民普及有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律知識。告知農(nóng)民，在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時，不能僅僅達成口頭協(xié)議，還應(yīng)依法簽訂有效的流轉(zhuǎn)合同，明確承包雙方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任認(rèn)定。各級土地管理部門應(yīng)健全健全相應(yīng)管理機制，幫助農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，做好登記、審批和備案工作，使得農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)合法有序穩(wěn)步的推進。

三、完善農(nóng)村土地制度對建設(shè)和諧社會的重要意義

首先，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度夯實了建設(shè)和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。指出，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，二者是能動的雙向互推關(guān)系。國富則民安，村民富則國家穩(wěn)定，而國家穩(wěn)定是建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)性條件。 衣食溫飽得不到解決會成為農(nóng)村和諧的最大隱患，進威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，通過完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機制，能夠減少農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時的顧慮和不安、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一般程序，并且能夠為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地提供制度保證合法律保障。經(jīng)過村委的正確引導(dǎo)，村民的人均收入普遍得到提高，農(nóng)民生活水平顯著提高。一方面，農(nóng)村的富余勞動力轉(zhuǎn)出務(wù)工經(jīng)商，或者進入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以此來獲取非農(nóng)性收入。另一方面，部分農(nóng)戶承包成片農(nóng)地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經(jīng)濟作物來獲取財富。還有少數(shù)務(wù)工者和年老體弱者，由于無力耕種農(nóng)地，便將自己的土地轉(zhuǎn)包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形勢下，收入明顯增長，經(jīng)濟條件越來越好，從而為和諧社會的建構(gòu)夯實了經(jīng)濟基礎(chǔ)，增添了和諧的社會因子。其次，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動歷史發(fā)展的決定性力量。在引導(dǎo)推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的過程中，農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)地的擴大規(guī)模經(jīng)營都要求提升農(nóng)民在知識、技術(shù)和等方面的能力?，F(xiàn)代農(nóng)民要求具有更高的道德素養(yǎng)，以促進農(nóng)地的合理有序流轉(zhuǎn)和土地資源的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置的高效化與科學(xué)化。而現(xiàn)代農(nóng)民的形塑是建設(shè)和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農(nóng)業(yè)大口，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了絕大多數(shù)，農(nóng)民在建設(shè)和諧社會和推進社會主義現(xiàn)代化的過程中起著舉足輕重的作用。農(nóng)民素養(yǎng)的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設(shè)和諧社會塑造了合格且優(yōu)秀的主體，而這只主體定將成為建設(shè)和諧社會的中堅力量。最后，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會創(chuàng)造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設(shè)是推進和諧社會建構(gòu)和社會主義現(xiàn)代化的重保障。而“三農(nóng)”問題一直備受國家與政府的關(guān)注，農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)繏煸邳h的心中。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到我國農(nóng)村的現(xiàn)代化進程，更關(guān)系到整個社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，是推動制度建設(shè)的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只有在法治的保駕護航下才能進行的更加順利和規(guī)范。從而有利于建設(shè)和諧農(nóng)村，進而建設(shè)和諧社會。

參考文獻：

[1] 賀振華.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率：現(xiàn)實與理論[J].改革，2008（3）：11-17.

第8篇：土地法權(quán)制度范文

目前，建立公共服務(wù)型政府是我們的當(dāng)務(wù)之急。“地者，政之要也?”即土地是一國立政之根本。如何加快地政職能轉(zhuǎn)變，如何建設(shè)公共服務(wù)型地政是建立公共服務(wù)型政府一項十分重要的內(nèi)容。公共服務(wù)型地政，簡而言之，就是立足土地，提供公民個人和企業(yè)事業(yè)單位、社會團體無力或不愿提供的，卻又與公共利益相關(guān)的非排他的地政。為了適應(yīng)土地公共需求的全面快速增長，地政必須擴大公共服務(wù)和宏觀調(diào)控職能，努力把精力和財力集中到發(fā)展土地社會事業(yè)和擴大土地公共產(chǎn)品供應(yīng)上來，切實解決好與土地相關(guān)的民生問題。

具體說來，在公共服務(wù)型地政的建設(shè)上，應(yīng)該堅持以下基本導(dǎo)向。

矛盾導(dǎo)向

建設(shè)公共服務(wù)型地政，必須著眼于解決主要矛盾，而中國在目前經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的一個主要矛盾就是土地供給的有限性和土地需求的無限性。在這一矛盾之下，土地的公共需求還在不斷增長，如城市公益性用地不斷擴大，農(nóng)村土地開發(fā)整理公共投資加快，城，土地的公共服務(wù)需求提升，同時，我國正赴在社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的時期，在全面建設(shè)小康社會中，在不斷提高廣大人民生活水平的同時，也形成了數(shù)量龐大的弱勢群體，如農(nóng)地非農(nóng)化過程中的失地農(nóng)民，他們存在種田無地，就業(yè)無崗、社保無份的問題；再如這幾年，談?wù)摲績r真是件讓人矛盾、痛苦的事――都覺著房價高得離譜，都期望能降下來，房價為什么還會漲得如此讓人心驚肉跳?老百姓都期望在不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提下控制住房價。同時，近年來，土地腐敗問題已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的突出問題，加大了社會風(fēng)險程度。這些問題和矛盾如果處理不當(dāng)，必將影響國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生活的提高。

有限導(dǎo)向

有限地政是指土地行政的權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都應(yīng)有明確限制，并公開接受社會監(jiān)督與制約的地政。公共服務(wù)型地政從職能的范圍來看，不同于傳統(tǒng)地政，在市場經(jīng)濟條件下，公共服務(wù)型地政主要是彌補市場不足，對市場無能為力或產(chǎn)生較多負(fù)效應(yīng)的領(lǐng)域進行干預(yù)，是有所為有所不為的。

具體來說，公共服務(wù)型地政主要是做市場和個人不能做，不愿做或做不好的事情，其職能主要是提供經(jīng)濟發(fā)展的土地基本保障，組織與實現(xiàn)與土地相關(guān)的公共物品的供給。保護耕地等自然資源、維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、保護并維護土地市場競爭、維護土地配置的社會公平?？傊瑘猿钟邢薜卣簿褪且ㄟ^轉(zhuǎn)變地政職能，在土地行政中解決好“越位”，“錯位”、“缺位”問題。

法治導(dǎo)向

法治地政就是在法律職權(quán)范圍內(nèi)，以法定程序依法治理、依法行使地政權(quán)力的地政。法治地政享有人民通過憲法、土地法律授予的權(quán)力，但這種權(quán)力不能超越法律規(guī)定的界限，不能觸犯公民的合法權(quán)利，這種有限權(quán)力的行使也必須依法定程序進行，并接受人民的監(jiān)督。換言之，土地行政應(yīng)該提供哪些服務(wù)?如何服務(wù)?這些都取決于憲法、土地法律的授權(quán)，不能超越職權(quán)。因為憲法和法律本身就是人民意志的集中體現(xiàn)，是代表人民利益的。同時，也只有把行政機關(guān)及其公務(wù)員的活動約束在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)，才能避免或減少權(quán)力的濫用和不當(dāng)行使，才能保證人民意志和利益的順利實現(xiàn)。

調(diào)控導(dǎo)向

宏觀調(diào)控是國家主動積極地根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟計劃的要求，在充分發(fā)揮市場機制作用的基礎(chǔ)上，綜合運用經(jīng)濟，法律、計劃、政策及行政手段對國民經(jīng)濟運行的調(diào)節(jié)和控制過程。具體到土地調(diào)控來說，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地調(diào)控是對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)而不是管理，要從對經(jīng)濟的直接的微觀干預(yù)跳出來，變?yōu)閷?jīng)濟的宏觀調(diào)節(jié)。土地宏觀調(diào)控要堅持以人為本，加強與土地利用有關(guān)制度建設(shè)，特別是要調(diào)整土地利用利益分配格局，健全社會保障體系，加強土地法治，以更好促進和諧社會建設(shè)。

效率導(dǎo)向

服務(wù)型地政應(yīng)該是一個靈活的，精簡的、富有效率的地政。這要求地政一方面明確自身角色，充當(dāng)宏觀調(diào)控器，另一方面增強自身能力，地政管理機構(gòu)的設(shè)置要合理，地政管理規(guī)模和管理層次要適當(dāng)，管理程序要科學(xué)，要最大限度地降低管理成本。

服務(wù)型地政機構(gòu)更加精簡，人員更加精干，服務(wù)更加周到――因為它甩掉了許多不該管的事，能夠?qū)Ｐ挠诜?wù)工作。服務(wù)型地政應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展的需要，為公民和社會提供更為適時的，更具彈性的、更加靈活的服務(wù)。因此，這樣的地政的工作效率更高也更貼近人民。服務(wù)型地政是人民的地政，費用取之于人民，所以在公共管理中必須考慮地政績效和成本核算問題，必須運用現(xiàn)代科技提高地政裝備水平，改進管理方式，降低行政成本，提高行政效率，進而以服務(wù)手段的現(xiàn)代化推進運作機制的現(xiàn)代化，以最少的投入獲取最大的產(chǎn)出和效益，實現(xiàn)地政管理的高效化，切實提高為人民服務(wù)的水平。

陽光導(dǎo)向

公共服務(wù)型地政是“陽光”地政，“陽光”地政是指地政末承政務(wù)信息公開的原則，使公眾清楚地知道地政在做什么、怎樣做以及效果如何。

第9篇：土地法權(quán)制度范文

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類號]F301.1　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級集體經(jīng)濟組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對應(yīng)的是，中國農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無法合法獲得相應(yīng)的財產(chǎn)主體地位，分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應(yīng)隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機會時所進行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。中國當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的問題和面臨的障礙，提出推進農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會經(jīng)濟后果

中國現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國現(xiàn)行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計運作；但對集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓，原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問題?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組及農(nóng)民個人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營制從本質(zhì)上說是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對正常的市場流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢。但是目前實施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實形成沖突。雖然中國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說是鼓勵的，農(nóng)戶也在進行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場經(jīng)濟和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會經(jīng)濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護中國基本農(nóng)田和國家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財政收入，從而助長了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來，政府、民間資本、工商業(yè)資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對國有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業(yè)、城市和市民對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能的日益強化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產(chǎn)職能。作為一種財產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。

經(jīng)濟處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟處于食品供給嚴(yán)重不足的時期，土地經(jīng)營就是農(nóng)戶經(jīng)濟的全部，這時土地是農(nóng)戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來。當(dāng)農(nóng)戶完全進入城市或者已經(jīng)具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現(xiàn)就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農(nóng)戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來了大量的非農(nóng)就業(yè)機會，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋?。大量的社會?jīng)濟調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進城農(nóng)民工沒有納入國家統(tǒng)一的社會保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動下，主體會不斷推進制度由“起點模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進入“黑市”進行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因為這種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過“隱性市場”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實現(xiàn)經(jīng)濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動因素。同時，通過農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要動力。

與此同時，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉(zhuǎn)，無不體現(xiàn)了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權(quán)，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進一步促進了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實踐，加快推動農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國家法律對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進入城市土地市場流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟組織和用地單位帶來經(jīng)濟損失和麻煩。既然隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市不斷擴張，對土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，推動農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實

要有效地推進農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨立處理自己的使用權(quán)來滿足其經(jīng)營和消費需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無法可依問題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個時期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作或聯(lián)營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價和最低保護價，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格不得低于最低保護價。同時明確集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會保障體系

要對不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實的土地征用制度進行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對征地項目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)。對于農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時必須考慮到這一點。征地補償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，對被征用土地進行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補償?shù)姆峙浞绞?，?yīng)從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發(fā)放到農(nóng)民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥?？睿瑢Ρ徽鞯氐霓r(nóng)民進行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長后再進入社會。