司法制度改革方案精選(九篇)

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第1篇：司法制度改革方案范文

公正高效權威司法制度的評判

公正、高效、權威三者的關系是相輔相成的，公正是司法制度的首要價值，高效是公正的基本要求，權威是公正的有力保障。建立公正高效權威的社會主義司法制度，必須對公正高效權威有一個明確的評判標準，進而為制度的確立與完善提供目標性的指引和，可操作的依據(jù)。評價司法制度的公正高效權威，不同的角度有不同的標準，但以下 4 點至關重要:

人民群眾普遍認可。我們的司法制度是否能夠得到人民群眾的普遍認可，一要看這一制度是否能夠真正維護人民群眾的合法權益和切身利益，讓人民群眾感受到司法制度確實能夠幫助他們解決實際問題，從而信任這一制度;二要看這一制度是否能夠堅持以人為本，體現(xiàn)司法為民、親民、便民、利民的要求，真正做到公正、便捷、高效、節(jié)省，讓人民群眾在發(fā)生矛盾糾紛、權益受到侵害時愿意選擇利用司法渠道來解決問題;三要看這一制度是否能夠真正實現(xiàn)和維護社會公平正義，使人民群眾感受到司法制度是實現(xiàn)、維護公平正義的最好制度， 進而從感情、心理上認同、擁護、尊重、支持司法機關的工作。

符合中國實際情況。司法制度是否科學、先進，關鍵在于它是否符合社會實際情況的需求。我們的司法制度是否符合中國實際情況，一是看司法制度是否符合法律文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)少訟、謙讓、崇禮、寬嚴相濟、尊重道德習慣、追求和諧等特點;二是看是否適應人民群眾的現(xiàn)實法律水平，適應人民群眾法制意識、訴訟知識、舉證能力普遍不強的實際情況，并能正確體現(xiàn)人民群眾對司法工作的新期待，滿足人民群眾日益增長的司法需求;三是看是否符合中國特色的政治發(fā)展方向，堅持了黨的領導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一。

體現(xiàn)法治發(fā)展方向。司法的內(nèi)在特點和規(guī)律既有個性，又有共性。我們的司法制度是否體現(xiàn)法治發(fā)展方向， 從共性方面，就是必須體現(xiàn)世界先進法律文化和價值觀念的發(fā)展趨勢。如當今世界各國在審判方式改革上強調(diào)簡化訴訟程序，降低訴訟成木，強化法官的訴訟指揮權， 推行和解制度，追求妥協(xié)與接近的正義;強調(diào)司法透明化，延伸和強化司法服務，提倡人性化訴訟，體現(xiàn)親民的司法形象;強調(diào)司法的政治性，司法不等同于政治但要體現(xiàn)和服務于政治;倡導糾紛解決方式多元化，倡導司法的專業(yè)化與民主化等。對于共性的并且大家普遍認同的先進理念和做法，我們要很好地學習，更好地體現(xiàn)。

有效履行職責使命。建立公正高效權威的司法制度，就是為了更好地履行憲法和法律賦予的職責。司法制度能否有效地履行職責使命，一看是否能維護國家安全和社會穩(wěn)定，發(fā)揮遏制違法犯罪、維護治安秩序的職能，確保國家安全和政治安全;二看是否能通過司法的引導、規(guī)范、調(diào)節(jié)、保障作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的制度平臺和公正高效的法治環(huán)境;三看是否能有效地維護人民群眾在經(jīng)濟、社會、政治方面的正當權益，保障和改善民生;四看是否能夠真正化解社會轉型期反映在司法領域的各種矛盾糾紛，最大限度地實現(xiàn)案結事了的目標，促進社會和諧，維護公平正義。

側重于司法實踐的反思

改革開放 30 年來，中國的民主法制建設取得了很大的成就，司法制度也日益完善。特別是十五大以來，黨和國家對法制建設、司法工作的重視前所未有，社會和人民群眾對法制建設、司法工作的關注前所未有，各級司法機關為完善司法制度做出的努力、投人的精力也前所未有。但現(xiàn)在的問題是，有成效、有進步，但不夠理想。社會對司法的不滿并沒有得到徹底的平息，人民法院承受了許多責難、非議和委屈，司法公信力不高，司法機關的自我評價與社會評價形成較大的反差，付出與收效不成正比。司法公信力不高，有歷史的、社會的諸多原因， 但從司法機關自身工作剖析，表面上與一些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力，少數(shù)法官違法違紀，少數(shù)法院搞利益驅(qū)動等有關，而從更深層次原因分析，以下幾點需要我們反思:

司法制度設置及其運作與群眾的司法需求存在矛盾。首先是一些制度規(guī)定滯后于社會發(fā)展，不能有效調(diào)整利益關系，使實踐中的司法與人民群眾的需求存在著差距，如國家賠償法規(guī)定的司法賠償標準偏低，人身傷害賠償?shù)臉藴室泊嬖诔青l(xiāng)差別，同人不同命、同命不同價等，降低 r 法律的威信。其次，這些年司法機關內(nèi)部的一些改革措施和制度規(guī)定不能滿足甚至違背了人民群眾的意愿。如前些年強調(diào)“一步到庭”，過分強調(diào)居中裁判，過多地強調(diào)當事人舉證責任，對舉證時限的嚴格限制，使法律知識欠缺、訴訟能力不強的當事人實體權益不能得到有效保障，糾紛難以真正解決。三是有些法院為提高年度結案率而往往在年底停止收案;法院內(nèi)部為提高執(zhí)結率而推出的債權憑證制度以及中止執(zhí)行算結案等做法，并沒有從實質(zhì)上解決申請執(zhí)行人的權益問題;有的法院對調(diào)判關系定位不當，忽左忽右，為追求結案率而忽視調(diào)解輕率下判，為追求調(diào)解率而違背當事人的意愿久調(diào)不決，損害權利人的實體權利等。

司法機關的工作著力點與社會的關注點產(chǎn)生錯位。前些年，司法機關在改革發(fā)展過程中強調(diào)更多的是如何建立所謂符合現(xiàn)代司法理念要求的訴訟模式，加強司法保障，解決人員編制、經(jīng)費保障和基礎設施建設等，而社會普遍關注的是司法的公正、效率和廉潔等，使司法機關與社會在一些問題上難以引起共鳴，達成共識，形成合力，結果事與愿違。如前些年對法官法的修改，司法機關注重的是法官人員編制、職業(yè)保障等，而立法機關、社會關注的是對法官的規(guī)范管理。司法機關前些年所提出的司法改革方案主要涉及司法體制方面的問題，內(nèi)部搞得轟轟烈烈，但國家的定位是解決在工作機制方面影響司法公正的問題。再如民事訴訟法修改過程中法院關注的重點是如何解決無限再審、維護裁判既判力的問題， 而國家的定位是如何解決申訴難問題。

法官的司法理念、技能與人民群眾的司法需求不相適應。這些年法官的文化知識、學歷層次、法律水平大大提高了，但我們有不少的法官對社情民意的把握、對待群眾的感情、做群眾工作的本領、解決問題的能力并沒有相應提高，對司法中立、程序正義、獨立審判等司法理念的片面理解使一些法官機械司法、消極執(zhí)法、就案辦案的問題有所發(fā)展。如果說以前的法官機械執(zhí)法主要是機械地照搬法律條文，實體處理上不注重效果的話，那么當前機械司法主要是片面追求審判的程式和技巧，注重了糾紛的形式解決，忽視了糾紛的實質(zhì)解決及其效果。比如，強調(diào)中立地審理案件的同時，往往忽視對弱者的保護，使當事人實質(zhì)上處于不平等的地位，使法庭變成單純的訴訟技巧的競技場;一味強調(diào)坐堂問案、片面強調(diào)當事人舉證責任，對超過舉證期限的證據(jù)不予審查，通過司法技巧回避矛盾，使一些本應通過法官依職權調(diào)取的證據(jù)難以收集，通過法官釋明權能夠予以彌補的案件也簡單地駁回，從而引起上訴、申訴案件增多等。

內(nèi)部規(guī)范化建設與方便當事人訴訟之間不夠和諧。這些年，司法機關內(nèi)部管理越來越規(guī)范，制度越來越健全，然而有些管理和改革措施使訴訟環(huán)節(jié)趨于繁瑣，增加了當事人的負擔。這一點與近年來行政機關推行的以提高效率為主要目標的行政制度改革形成鮮明對比， “法院管理規(guī)范了，當事人麻煩了”。如執(zhí)行“兩便”原則過程中側重了方便法院審判，忽視了方便群眾訴訟;基于分權與制衡為目標的三個分立，執(zhí)行中的裁決權與實施權分開，各個部門內(nèi)部精細化分工，但在一定程度上增加了當事人負擔，甚至使當事人無所適從;基層法院取消或限制法庭的立案權、執(zhí)行權，增加了訴訟的環(huán)節(jié)和成本，給當事人帶來了不便。在法院基本建設上，一些地方投入過大，欠賬過多，特別是管理不善、利用率低等，不僅沒有提升法院形象，反而疏遠了與老百姓的距離，產(chǎn)生了負面影響。

司法服務承諾落實不到位，與人民群眾的期望值存有差距。這些年，我們在司法為民方面確實制定了一些扎實有效的制度，并且做了大量的宣傳工作，使人民群眾對司法的期望值越來越高，然而一些措施并沒有很好地落實，宣傳力度大，落實力度小。如許多地方巡回立案、預約上門立案、巡回審判、假日法庭的適用率并不高;一些針對弱勢群體的司法救助范圍不廣，在救助對象的選擇上存在人情關系，真正適用減、緩、免訴訟費以及獲得執(zhí)行救助的比例不高，與群眾過高的期望值產(chǎn)生落差，與國家近年來實施的一系列減負增收政策形成對比，給人以‘舊惠而實不致”的感覺;在對司法公正的評價上，客觀的社會評價沒有形成，而有關審限內(nèi)結案率、案件執(zhí)行率、服判息訴率的數(shù)據(jù)有的存有水份，有的因為是自定標準、自己打分而缺乏說服力;公開審判制度很大程度上只是做到了形式上的公開，大多數(shù)情況下只是敞開了法庭的門，并沒有引進旁聽的群眾;有效的民意表達機制和社會評價機制還沒有有效地建立，使一些群眾對司法由不了解到不理解，由誤解到不信任。

司法職能的發(fā)揮與為大局服務之間存在沖突。這些年，人民法院在服務經(jīng)濟社會發(fā)展、服務人民群眾方面做了大量工作，但是在服務職能發(fā)揮上還存在差距。一方面，人民法院在為大局服務方面在一些情況下確實存在著緊跟大局不夠緊密的問題，存在著法院領導與一般法官、宏觀部署與具體落實、理論與實踐脫節(jié)的問題。另一方面，一些地方的黨政領導對司法服務認識不端正， 要求法院違背職責、違背法律搞“服務”的情況時有發(fā)生，采取了順則大力支持，逆則橫加指責的態(tài)度，名為重視法治，實際上仍然是人治。而我們有不少同志甚至法院領導則宣傳解釋不夠，據(jù)理力爭不夠。

立足自身推動司法制度的公正高效權威

育生這些問題的原因十分復雜，有些問題僅從司法機關內(nèi)部難以有效地解決，有些問題的存在甚至有一定的合理性，有些問題也可以說是轉型期的司法所難以避免的。但解決這些問題又是十分必要和緊迫的。就司法機關而言，推動公正高效權威的司法制度的建立，以下幾方面的努力必不可少:

在制度的設計上必須充分考慮國情。要堅持從國情出發(fā)，充分考慮社會轉型期人民群眾、社會各界對司法正義的實際需求，研究吸收中國傳統(tǒng)法律文化精華，發(fā)揚人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)，正視我國與其他國家在政治、經(jīng)濟、文化上的本質(zhì)不同，對現(xiàn)有法律制度和審判工作機制進行深化和完善，著力解決影響司法公正的體制性、機制性、保障性障礙;要充分尊重當前法治發(fā)展的實際水平，考慮人民群眾的接受能力，采取穩(wěn)步推進的方式，完善能夠滿足人民群眾現(xiàn)實司法需求的制度;要在堅持中國特色社會主義法治發(fā)展方向的基礎上，吸收、借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果，不斷完善具有中國特色的社會主義司法制度和訴訟模式。

自身建設的著力點要與社會的關注點保持一致。司法機關要把自身建設的重點置于國家政治制度建設、民主法制建設的全局中來謀劃，要與有關方面加強溝通， 以與社會形成共識、產(chǎn)生共鳴。要以更加開放的心態(tài)和寬闊的視野，真誠地傾聽人民群眾的呼聲，著力滿足人民群眾的司法需求，著力解決執(zhí)法不嚴、司法不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉、訴訟難、執(zhí)行難等問題，積極打造回應型司法和服務型司法，使司法工作的著力點與社會的關注點保持基本一致。

按照高快好省審理案件的要求來提高法官解決實際問題的能力。高快好省既是審判工作的目標，也是審理案件的方法要求。要在加強社會主義法治理念教育的基礎上，著力提高法官解決實際問題的能力，加強辦案方法的研究，總結推廣事半功倍、高快好省的司法方法， 把辦案方法研究作為提高解決實際問題能力的重要工作抓實抓好;結合辦案方法研究，自覺地培養(yǎng)符合職業(yè)特點的思維方式，善于從政治、法律、社會的角度綜合考慮案件裁判的合理性.把法律規(guī)定、政治智慧、生活經(jīng)驗、社情民意融匯貫通，使裁判合法、合情、合理，最大限度地實現(xiàn)案結事了，追求法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

要把司法為民的理念貫徹到規(guī)范化管理的各個環(huán)節(jié)。在加強規(guī)范化建設的過程中，要堅持以當事人為中心，在注重其實體權利保護的同時，注重保護其程序性權利。要處理好方便法院審理與方便當事人訴訟的關系，注重節(jié)省當事人的訴訟成本，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，在立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)認真落實各種方便當事人訴訟的措施。要注重發(fā)揮當事人在訴訟中的積極性和能動作用，充分體諒當事人的難處，給當事人創(chuàng)造一個寬松的訴訟氛圍。對法院自身要求一定要從嚴，對待當事人要寬松一些，如嚴格遵守開庭時間、法定審限等。要對現(xiàn)有的規(guī)范化管理制度中增加當事人訴累、不利于保障民生的規(guī)定加以改進，切實讓當事人感受到社會主義司法制度的公正、便捷、高效、節(jié)省。

在工作制度和目標制定落實、對外宣傳上要實事求是。要堅持從實際出發(fā).實事求是地制定各類工作制度，達不到的目標不要制定的太高。在對外宣傳上要定準基調(diào)，弘揚理性的、符合司法規(guī)律的公正司法評價標準，有些事情要大力宣傳，有些事情要多做少說，縮小司法效果與社會期望值之間的差距。同時，對于已經(jīng)制定的制度，如公開審判、案件審限、司法救助、程序簡化、便民訴訟等， 要認真負責地抓好落實，履行承諾，以真誠的服務贏得當事人的尊重，使司法機關能夠成為當事人值得信賴、愿意接近、能夠認可的法律服務場所。

第2篇：司法制度改革方案范文

一、民事司法改革的背景與理念

芬蘭的民事司法改革是在沒有廢止古老的《司法程序法典》的前提下于1993年12月1日實施的，并且改革的對象僅限于下級法院的訴訟程序?！端痉ǔ绦蚍ǖ洹分贫ㄓ?734年，原本都適用于瑞典和芬蘭，但1948年在瑞典已被終止適用。盡管這次改革沒有制定任何新的法典，但是1734年法典中的幾章已被修訂。在此之前也有過幾次對法典的修訂，如“自由心證”就在1948年被取消。然而，1734年法典的幾章至今仍然有效。這些內(nèi)容包括與剝奪法官資格有關的條款等。

1993年的改革旨在通過同步的程序改革提高訴訟當事人獲得正確的、有根據(jù)的法院判決的機會。下級法院在加強裝備處理復雜案件方面比起以前更為徹底，簡單案件的處理也比以前快。改革所強調(diào)的價值理念是法律的正當程序以及資源的合理配置。從以往對實質(zhì)正義的強調(diào)到對資源合理配置的強調(diào)是當今世界各國民事司法理念的一個重要變化。這種改革理念認為，司法資源是有限的，應當在那些尋求或需要正義的人當中公正地分配這些資源；公正地分配司法資源必須考慮具體個案的難度、復雜性等特點，以確保個案能夠獲得適當?shù)姆ㄔ簳r間和注意力的分配。英國、法國、葡萄牙以及本文所探討的芬蘭的民事司法改革都把這種理念貫徹到具體制度的設計上。

芬蘭民事司法改革的主要目標是實現(xiàn)訴訟程序進行的口頭性、即時性以及集中化。而改革之前，芬蘭的民事訴訟程序部分以口頭方式、部分以書面方式進行，在當事人以口頭或書面的方式將意見提交法院的過程中，如果出現(xiàn)新的主張或證據(jù)，案件往往被不斷地延期。新的改革試圖改變這種狀況，使案件延期的可能性減少，通過一次總的開庭即決定所有的問題。案件審理時，不再允許當事人提出或宣讀書面陳述，整個訴訟程序要求完全以口頭方式進行。

二、民事司法改革的基本實踐

1993年芬蘭的民事司法改革廣泛涉及民事司法體制、民事審判程序不同階段的劃分、訴訟進行方式、陪審團作用等方面的改革。

（一）民事司法體制的改革

芬蘭的民事司法改革并不局限于民事程序制度的改革，而且也涉及民事法院體制的改革。改革以前，芬蘭的民事第一審法院有兩種，分別為：（1）市法院，這種法院在比較古老的市鎮(zhèn)（即在1959年以前建置的市鎮(zhèn)）運作；（2）地區(qū)法院，這種法院在新市鎮(zhèn)的鄉(xiāng)下地方運作。這樣，在1993年12月1日以前，芬蘭的民事法院等級體制自上而下表現(xiàn)為：最高法院上訴法院市法院、（舊制的）地區(qū)法院。而從1993年12月1日開始，原來的市法院和地區(qū)法院都被撤銷，統(tǒng)一設立新的第一審法院，即地區(qū)法院。這樣，新的民事法院等級體制自上而下就表現(xiàn)為：最高法院上訴法院（新制的）地區(qū)法院。

（二）民事陪審制度的改革

與新法院的構造相關的最重要的改革是陪審團的改革。盡管芬蘭的陪審團的規(guī)模比英國的小，但是在民事訴訟中，芬蘭采用陪審團審判比英國普遍。改革以前，在舊的地區(qū)法院中有一個由5至7名非法律專業(yè)的人士組成的陪審團，但市法院則沒有。這些外行人士只能作為一個單獨的整體投票反對法官。他們?nèi)w一致的投票可以否決法官的意見，但他們當中一位或兩位的投票則不能產(chǎn)生這種效果。改革以前，在市法院根本沒有陪審團。

改革以后，由于在城市和農(nóng)村都設置同樣的新制的地區(qū)法院，開庭時審判團通常由一名法官和三名陪審員組成。陪審團中的每一個成員有一個單獨的與法官平等的投票權，因此非專業(yè)的陪審員可以否決或者以多數(shù)票的優(yōu)勢否決法官的決定。與其他國家有所不同的是，無論是改革前還是改革后，芬蘭的陪審團可參與決定的事項不僅包括事實問題也包括法律問題。

（三）新的初審階段

改革以后，普通民事案件必須在受過法律專業(yè)訓練的地區(qū)法院人員的主持下進行初步審理。原告必須向法院提出書面的傳喚被告的申請，并且在申請中載明請求的性質(zhì)，揭示支持其請求的證據(jù)形式和來源等。但是，這個書面申請不能替代一般的證據(jù)使用，因為采用書面的證詞是不允許的。無論如何，仍然要求原告把他所提供的證據(jù)和他提議傳喚的證人姓名放入申請的封套。在那些可能以簡易程序處理的案件，這種申請可以更簡單一些。如果原告的申請被準許，被告應在限定的時間內(nèi)答辯。

初步審理從對書面意見的審查開始，以和解、作出簡易判決或者進入主要庭審程序的決定終結。初審程序的一個重要目標是為當事人達成一個折衷的方式解決他們之間的爭議提供一個有利的環(huán)境。在初步審理階段，法官也可提出調(diào)解方案對爭議雙方進行調(diào)解。現(xiàn)在，芬蘭法官的作用應當被理解為不限于充當裁判者，也包括充當調(diào)解者。

（四）主要庭審程序

初步審理階段案件不能以和解或其他方式解決的，可以直接進入主要庭審程序，或者在初步審理后至遲不超過14天的時間內(nèi)進入主要庭審程序。直接進入主要庭審程序的，仍由受過法律專業(yè)訓練的主導初審的法官繼續(xù)主持主要庭審程序。這意味著，在初步審理階段已經(jīng)向法院提交的審判材料，在主要庭審階段不必再提交。

未直接進入主要庭審程序，而是在稍后的時間由法院開庭單獨進行的案件，通常由主審法官與一個陪審團或兩名另外的法官組成審判團進行審理。但是，當事人必須重新向法院提交全部相關的材料。

主審程序由開庭陳詞、證據(jù)展示以及總結意見三部分構成。根據(jù)新的程序集中化的原則，主要庭審階段一般不允許申請延期。只有在非常特殊的情況下，才允許申請延期。在延期的情況下，審判往往被延長在45天或更長的時間以后，主審程序不得不重新舉行。當然，這種中斷是正常的，它不屬于延期的情況。

（五）言詞主義

1993年改革引起的一個重大變化是，在主要庭審階段，整個程序必須以口頭方式進行。盡管證人的證言在初審階段已經(jīng)公開，但是仍要求證言應當由證人在主要庭審階段親自出庭提供。案件當事人在初步審理階段沒有提出的新證據(jù)或者新的事實不允許在主要庭審階段提出。這是新的程序改革的一個支配原則。法庭因此被授予適用“排除”規(guī)則的權力。一個想在主審階段變更訴訟理由的當事人，除非有特別的理由，一般是不允許的。當然，設置排除規(guī)則的目的在于排除主審階段可能出現(xiàn)的一方當事人搞證據(jù)突襲。在法庭上，由法官親自詢問證人，但是，當事人通常也被賦予在法官之前或之后詢問證人的權利。

整個包括初步審理階段在內(nèi)的訴訟程序制度可以被描述為一個過濾制度。該制度的主要目的在于使案情清楚和已經(jīng)做好準備的情況下對案件盡快作出判決成為可能。只有情況復雜和不清楚的案件才必須走完整個制度設定的程序。這是芬蘭的司法部門要求以合理的方式分配司法資源所期望的。

（六）上訴制度的改革

盡管上訴制度的改革尚未進行，但是改革的基本方向和方案已被提了出來。改革上訴制度的兩個提議分別是：（1）增加上訴法院以口頭方式審理案件的數(shù)量。特別要求對一審判決主要依靠一個證人作出的案件，或者當事人提出口頭審理要求的案件，都應當以口頭方式進行審理。（2）在較小的民事與刑事案件中，引進提出上訴申請許可的必要條件。但是，在目前，只有上訴到最高法院的案件才要求申請許可。

在芬蘭，以上訴的方式尋求救濟的可能性迄今已成為法律保護公民權益的一個重要部分。因此，上訴申請應當具備必要條件的建議必將面臨來自芬蘭律師界的否定性反應。已經(jīng)有建議提出，這是一個正確的批判，特別是與先期的改革所產(chǎn)生的影響一并考慮的話，在賦予陪審員就事實和法律問題通過投票否決法官意見的權利的情況下，如果同時引進限制上訴權利的制度，將會產(chǎn)生災難性的結果。

三、民事司法改革的實效與存在的問題

芬蘭民事司法改革產(chǎn)生的一個重要影響是，它至少引起了刑事司法領域的一些相關改革。例如，訴訟進行的口頭性、即時性和集中化的目標也被援用來指導刑事司法改革。具體表現(xiàn)在：（1）確立了刑事訴訟進行期間，合議庭的組成人員不能變更的規(guī)則。（2）主要庭審階段，庭審以口頭方式進行，警察局的預審調(diào)查記錄不再被納入審判卷宗內(nèi)。（3）在某些案件中，刑事被害人在預審調(diào)查和審判期間將能夠獲得一個審判律師或支持者的幫助。如果被害人要求民事賠償，這一權利主張應當在預備審理階段確定，然后由檢察官在法庭上提出這些要求。

在提高訴訟效率、促進司法的公正性方面，芬蘭民事司法改革的立意無可厚非，但是按照上述的法律正當程序和司法資源合理配置理念推行的改革，其在實踐層面的落實，仍遭遇不少的困難，存在著不少的問題。突出地表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）法律共同體的消極反應制約了改革方案的實施

如果沒有法官、律師和訴訟當事人的合作，新的民事司法改革將不可能取得成功。對大多數(shù)律師來說，新的改革措施最難做到的事情恐怕是口頭性原則。因為，改革之前，在第一次法庭上的宣讀之后，律師幾乎都是以書面方式提出他們的意見的。訴訟當事人和他們的法律顧問現(xiàn)在所要起草的文件（如傳喚申請）也遠比以前更加具體詳細。這意味著在申請向法院提出之前就要對案件做徹底、充分的準備。改革以前，申請簡明扼要以及缺乏具體主張極為普遍。原告可以在傳票發(fā)出以后再來對案件的有關事項作出改進，有時甚至在第一次開庭審理后才做這些工作。

正如芬蘭圖爾庫大學的訴訟法學者歐羅所指出的：“在沒有對法典本身進行改革的情況下，如果與制度相關的人員對改革持接受的態(tài)度，在制度上作一些改進是有可能的?，F(xiàn)行的法律允許通過規(guī)定新的規(guī)范來實施某些改革。但是，如果法律職業(yè)群體在實務上抵制改革，那么規(guī)定新的嚴格的規(guī)范也就是貫徹改革的惟一方式了?！?/p>

（二）改革方案本身的缺陷影響了改革理念的落實

盡管新的民事司法改革的一個目的在于加快民事訴訟的進度，但是，它實際上導致整個訴訟過程進展緩慢。如果案件比較簡單的話，它無疑將會獲得一個比以前快的判決。但是，新的“程序集中化”的原則可能使審理的進展比起以前更具分離性和更加冗長。例如，新的規(guī)則規(guī)定，如果主要庭審程序中延期審理持續(xù)的時間超過14天，庭審通常將會重頭開始。如果延期超過45天，法院將會命令重新審理。新的審理意味著所有以前的證據(jù)必須被重新提出。盡管設定這一規(guī)則的目的在于防止過多延期審理的數(shù)量，但是其實施的結果卻可能使整個程序的進行明顯并不是非常快。

另一個明顯的制度設計方面的問題存在于陪審制度。由于民事陪審制度改革以后，陪審員擁有了一個單獨的投票權。這就使陪審團以占多數(shù)的投票否決法官關于法律問題的決定的可能性增加。這在芬蘭已成為一個遭到異議的新問題。同時它也提出了一個新的難題：如果希望外行的陪審員決定法律問題，那么他們有必要接受法律訓練；如果陪審員接受了法律訓練，他們將要停止當外行的陪審員。人們通常認為陪審員從來不會就法官提出的法律問題作否決的投票。然而，在最近一個聲名狼藉的刑事案件中，盡管法官聽取了被害人出庭陳述證詞，而陪審團成員沒有，但是陪審團成員最后以多數(shù)票否決了法官的意見，宣判被指控犯有罪的被告無罪。芬蘭的民事陪審制度還產(chǎn)生了其他的一些問題。在那些以前沒有陪審團的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選拔合適的陪審員以服務法院審判工作的問題被提了出來。例如，赫爾辛基在這方面已經(jīng)出現(xiàn)了一些困難，因為陪審員不能出席庭審或者被發(fā)現(xiàn)有道德上不適合擔任陪審員的情況。許多陪審員已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)在警察局有過記錄，甚至有一個在他被要求前來供職時，正在監(jiān)獄里。

第3篇：司法制度改革方案范文

關鍵詞：中國―東盟自由貿(mào)易區(qū)；中國商業(yè)環(huán)境；改善措施

DOI：1013939/jcnkizgsc201652025

隨著中國貿(mào)易投資的不斷發(fā)展，由貿(mào)易創(chuàng)造所產(chǎn)生的消費增加、流通頻繁以及生產(chǎn)擴張等現(xiàn)象，對貿(mào)易雙方的市場環(huán)境形成一定的沖擊。中國應適當改善國內(nèi)市場環(huán)境，從而保證企業(yè)的創(chuàng)業(yè)與經(jīng)營均不會受到不合理的約束，以便中國可從中獲取更多的經(jīng)濟利益。

一、當前我國商業(yè)環(huán)境存在的問題

自我國于2002年年末與東盟十國簽訂了關于中國――東盟自由貿(mào)易區(qū)的框架協(xié)議之后，我國大量學者均開始對有關事項進行研究，論述我國同國土范圍臨近國家成立貿(mào)易區(qū)，以加快區(qū)域經(jīng)濟一體化，開放我國商業(yè)市場并積極參加全球以及區(qū)域市場活動的意義，同時判斷我國于開放過程中是否能夠提高自身于國際市場當中的競爭力。通過大部分學者的論述可以得出，國家在國際市場當中的競爭力，其實質(zhì)或是核心便是該國家自身企業(yè)的競爭實力，而企業(yè)競爭實力的高低與該國家為企業(yè)提供商業(yè)環(huán)境的優(yōu)劣之間存在密切關系。若國家提供的商業(yè)環(huán)境良好，有利于縮減企業(yè)外部交易的成本，企業(yè)便能獲取了自我發(fā)展的能力，或是自身綜合素質(zhì)有所提高，進而保證企業(yè)可長時間持續(xù)發(fā)展，獲取更為豐厚的經(jīng)濟利益，逐步成長為可長期生存，且規(guī)模不斷擴大的知名企業(yè)。

如今，為了提高我國商業(yè)環(huán)境，我國政府不斷出臺法律法規(guī)以及改革方案，以期創(chuàng)建更為適合企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的商業(yè)環(huán)境，也使得大部分企業(yè)可以在中國――東盟自由貿(mào)易區(qū)中獲利。改革過程中，我國環(huán)境改革于2007年位于全球第四，改革的步伐則為東亞地區(qū)結構的第一，綜合商業(yè)環(huán)境排名大幅提升，前進了15名。時至今日，雖然我國商業(yè)環(huán)境處于不斷改善的狀態(tài)，但實際排名以及相對較差，在世界范圍內(nèi)，我國的商業(yè)環(huán)境水平僅僅被評定為中等偏下。

世界部分學者對我國政府的規(guī)制以及其執(zhí)行能力等評斷標準對我國市場環(huán)境進行了客觀的評判，如企業(yè)家創(chuàng)業(yè)、人力雇用制度、合同執(zhí)行水平、企業(yè)獲取信貸程序、跨界貿(mào)易、投資者投資風險情況以及產(chǎn)權登記等方面，總計10點。內(nèi)容涉及豐富，包含了一個普通國內(nèi)投資的企業(yè)自誕生之日起直至關停這一過程內(nèi)所有可能遇到的所有相關法律、法規(guī)以及行政管理制度。并對經(jīng)濟體內(nèi)最為繁華且規(guī)模最大的城市為主，中國的樣本便是上海。但樣本最終的評定等級較不理想。而且我國大部分地區(qū)商業(yè)環(huán)境未必可以達到上海的商業(yè)環(huán)境質(zhì)量，甚至相差甚遠。

由此可見，雖然我國一直致力于改善現(xiàn)有的市場經(jīng)濟體制，且改善效果確實極為明顯，但通過上述分析可以看出，我國目前的經(jīng)濟依舊處于受高度管理與控制的經(jīng)濟狀態(tài)，中國企業(yè)家無論是在創(chuàng)業(yè)方面，還是在經(jīng)營方面，均需要接受極為不合理的限制條件。如此一來，大部分企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)活動與經(jīng)營活動都難以展開，國家企業(yè)自然難以得到發(fā)展。不僅如此，隨著創(chuàng)業(yè)難度與企業(yè)經(jīng)營難度的增加，大部分企業(yè)家開始放棄自我創(chuàng)業(yè)，或是直接放棄經(jīng)營。上述情況均導致我國經(jīng)濟的發(fā)展受到一定阻礙，且我國企業(yè)的競爭實力也逐漸下降，難以從中國―東盟自由貿(mào)易區(qū)獲取利益。

二、當前我國商業(yè)環(huán)境對中國經(jīng)濟的負面影響

本部分從以下四個方面進行分析。

（一）基于真實信息的市場透明度無法實現(xiàn)

信息真實程度為基礎構建的市場透明度是企業(yè)賴以生存與發(fā)展的基礎活動。若企業(yè)之間交流所使用的信息缺乏真實性，或是完整性，企業(yè)之間的交易也無法順利進行，經(jīng)濟糾紛數(shù)量明顯增加。不僅如此，市場當中存在的各類型交易，均屬于極具代表性的信息不對等交易活動。相比企業(yè)而言，政府明顯對有關法律、法規(guī)更為了解，且能夠獲知關于法律、法規(guī)的大量信息，同時擁有對法律的解釋能力。而企業(yè)在開展經(jīng)濟活動過程中，所接收的政府信息并不完全，往往存在欠缺的問題。不僅如此，政府也存在信息歧視的現(xiàn)象。就當前市場環(huán)境而言，上述問題頗為嚴重。故而，若政府與企業(yè)兩者所接收的信息并不對等，即時企業(yè)主觀上存在交易愿望，但也會由于交易成本過高而考慮放棄交易，縱使交易開始展開，但其交易也難以長時間進行，則企業(yè)也無須考慮如何擴大企業(yè)自身的規(guī)?；蚴橇罱灰椎母采w范圍更為廣泛。

（二）市場難以建立公平、穩(wěn)定的預期機制

市場經(jīng)濟屬于信用經(jīng)濟發(fā)展至一定程度的必然產(chǎn)物，而信用則是市場經(jīng)濟得以形成的基礎，若市場當中信用不存在，則市場經(jīng)濟也隨之消亡。而市場信息的構建以及優(yōu)化同市場各界對之后構建公平、穩(wěn)定的預估之間存在極為密切的聯(lián)系。就近年來而言，中國國內(nèi)市場各個層次具有問題暴露、凸顯。究其原因，是因為市場與其機制受到?jīng)_擊與破壞，進而令保證市場穩(wěn)定發(fā)展的根基受到嚴重的損害，導致市場預期機制往往難以形成。因為我國關于市場的法律法規(guī)尚存在不健全的問題，且伴隨有市場各方面信息較為混亂的現(xiàn)象，導致我國整體市場的運行均存在不同程度的不規(guī)范運行現(xiàn)象。企業(yè)是構成市場經(jīng)濟的基礎模塊，處于這一相對混亂的市場環(huán)境當中，其管理人員所做的決策往往并非正確的行為選擇，進而導致企業(yè)面臨巨大的風險，需要承擔經(jīng)濟損失。處于風險難以規(guī)避的狀態(tài)下，企業(yè)為了保證自身利益不會受到較大的沖擊，只有通過退出交易這一方式尋求自保。

（三）市場主體利益機制相互矛盾且同市場效率相悖

以我國既有的商業(yè)環(huán)境而言，壟斷企業(yè)和非壟斷企業(yè)在利益機制方面是完全不同的。壟斷是我國計劃經(jīng)濟體質(zhì)階段遺留的形式，所以，壟斷企業(yè)所使用的體制為舊體制，使用或是濫用行政權力或是政治手段實現(xiàn)對某一行業(yè)的壟斷，實施壟斷經(jīng)營，進而通過壟斷的手段獲取利益，并以此抑制競爭敵手。壟斷制度實行的同時，也使得市場出現(xiàn)了無序競的問題，從而滋生了政府官員與企業(yè)家相互合作，出現(xiàn)“尋租”這一行為，并使得該行為愈演愈烈。而非壟斷狀態(tài)下的企業(yè)，只能通過更為低廉的價格或是品質(zhì)更為優(yōu)秀的產(chǎn)品質(zhì)量吸引消費者，企業(yè)通過不斷提高生產(chǎn)水平或是生產(chǎn)質(zhì)量提高自身市場競爭力，盡量搶占市場份額，以此獲取利益。這種環(huán)境下，市場將會形成良性的循環(huán)。由此可見，兩種利益機制之間存在明顯的區(qū)別，對中國市場環(huán)境的影響也有所不同，壟斷利益機制的存在使得部分企業(yè)工作的中心從提高自身生產(chǎn)力、創(chuàng)造社會財富方面轉移至對政府官員的賄賂之上，導致我國市場的發(fā)展逐漸趨向于混亂。

（四）立法無法實現(xiàn)對所有企業(yè)的平等

保證市場內(nèi)各個類型企業(yè)的公平競爭是我國在出臺與市場有關法律過程中的基礎原則之一。然而，我國既有市場商業(yè)環(huán)境當中，公平競爭僅僅在理論與立法原則當中可能得到實現(xiàn)，于實際生活當中并不能實現(xiàn)，甚至有可能出現(xiàn)極為不公平的現(xiàn)象。不同行業(yè)，不同所有制企業(yè)之間于稅務繳納、市場準入、投資以及融資等眾多方面均存在不同程度的差別待遇。導致市場的公平競爭受到一定的影響，對我國市場的公平性造成較為嚴重的負面影響。部分國有的大型企業(yè)、中型企業(yè)、同政府有一定關聯(lián)的企業(yè)和地方性的知名企業(yè)，其在運行方面往往能夠受到我國政府的特別關照，其對政策的理解、把握以及利用也較為到位。相比之下，部分小型企業(yè)的發(fā)展前景便不容樂觀，其自身所獲取的利潤相對較少，同時難以獲得政府的幫助，難以得到發(fā)展。久而久之，部分地方或是政府職能部門便形成了外資企業(yè)優(yōu)于國有企業(yè)，而國有企業(yè)優(yōu)于民營企業(yè)的思想。

三、我國商業(yè)環(huán)境發(fā)展改善方式

以下從五個方面進行分析。

（一）透過提高透明度強化政府管理工作

我國政府應不斷提高政策與法規(guī)的透明度，以便提升自身管理水平。具體而言，政府可從如下幾方面提高政策以及法規(guī)的透明度：第一，政策與法規(guī)的制定環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)過程中，政府可放棄制定法律法規(guī)的權利，采用聽證與企業(yè)家討論的方式制定對應的發(fā)揮政策，積極聽取不同層次各界人士的看法與意見，尤其需要聽取部分企業(yè)管理人員的建議，其所提出的所有建議進行整合、歸納，折中選取基本符合各方面需求的條款。廢除由政府機關自行制定法律的立法方式，以保證立法的公平性與公開性，同時也避免了部分部門通過法規(guī)與規(guī)章制度的方式保證自身的經(jīng)濟利益。第二，實施政策、法規(guī)文件及時更新的制度，政府在更新或是建立新的法規(guī)時，應立刻通過各種渠道，如新聞、網(wǎng)絡或是公告等方式對外公布，以便有關企業(yè)可根據(jù)新制度對自身企業(yè)管理或經(jīng)營方面進行調(diào)節(jié)。第三，構建政府信息咨詢機構。建議政府建立咨詢熱線或是預留網(wǎng)上留言服務，從而幫助企業(yè)解決其關于政策方面的問題。第四，實現(xiàn)政府服務電子化與網(wǎng)絡化，如建立政府官方網(wǎng)站，改善政府與企業(yè)家的交流方法，通過網(wǎng)絡使得政府工作效率得到提高，企業(yè)家通過瀏覽網(wǎng)頁便能夠及時了解當前關于市場政策與法規(guī)制定的情況，并積極參與其中，借此了解政府當前的工作重點以及工作內(nèi)容。由于網(wǎng)絡的存在，政府的行為開始受到企業(yè)家的監(jiān)督，也加快了政府對市場環(huán)境改善的工作效率。

（二）構建較為獨立的司法制度

政府所下達的決策必須處于法律框架當中，不可脫離法律開展活動，法律的存在不僅是對百姓或是企業(yè)管理人員的約束，同時也使對政府執(zhí)法人員與工作人員的約束。我國司法不獨立，而是受到政府的管理，則政府有可能對企業(yè)的產(chǎn)權形成侵害，同時對企業(yè)經(jīng)營活動進行干涉，且這種行為難以進行控制。不僅如此，政府甚至有可能通過更改司法制度對企業(yè)家創(chuàng)業(yè)金進行管理與控制，限制企業(yè)家創(chuàng)造價值的自由。故而，建議政府強化對法院的垂直管理工作，為法院提供充足的人力資源與經(jīng)濟資源，以免法院需要依賴地方政府的供給。此外，政府還需改良法官等級制度以及當前審判委員會制度，確保法院自身獨立，同時保證法官有權對違法人員進行審判。同時優(yōu)化法官任免制度，進一步改良法院的審判流程。通過司法制度的獨立，我國商業(yè)市場壟斷企業(yè)數(shù)量可有效縮減，市場逐漸向良性競爭發(fā)展，國內(nèi)企業(yè)整體競爭力上升，我國便可從中國――東盟自由貿(mào)易區(qū)中獲取更為豐厚的經(jīng)濟利益，提升我國經(jīng)濟水平。

（三）優(yōu)化市場中介組織

中介組織是構成市場并保證市場穩(wěn)定性的主要組織之一。我國現(xiàn)有的大部分中介組織均是由政府部門演化而來，與政府尚存在一定聯(lián)系，基本受政府管轄。為此，建議中介組織不應通過審批制成立，而應按照注冊制的方式成立，僅需要當事人擔負一定民事責任即可。同時，中介組織的信息管理應實現(xiàn)電子化，積極運用計算機技術以及網(wǎng)絡結束管理關于我國各企業(yè)法人以及企業(yè)家個人信用體系，以此提高中介組織的工作效率，逐步構建一個可以對國內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)進行評估、公示、咨詢以及擔保的系統(tǒng)，借此對市場經(jīng)濟狀況下的財富關系、契約關系以及信用關系進行規(guī)范，確保了市場秩序的穩(wěn)定性，也保證了市場競爭的公平性。隨著市場競爭公平性的提高，我國大部分企業(yè)獲得更為良好的發(fā)展前景，也有資本可以進入貿(mào)易區(qū)進行貿(mào)易。

（四）最大限度簡化審批流程

處于區(qū)域經(jīng)濟一體化環(huán)境當中，受其他國家企業(yè)的沖擊，各國政府均需開始轉變自身智能，而轉變職能最為有效的方式便是放寬法律政策，并對審批制度進行適當改革，這也成為大部分政府開始展開的主要工作，我國也不例外。如今，我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府對企業(yè)經(jīng)濟管理的大部分方式均按照規(guī)制的方式存留至今，審批制便是政府通過行政方式對國家經(jīng)濟活動進行干預的主要方式之一。伴隨著我國加入世界貿(mào)易組織，我國也開始了對審批項目的簡化，自中央起至地方政府，清理了半數(shù)以上的審批項目。然而，審批項目數(shù)量的減少并未真正降低企業(yè)審批工作難度，所廢除的審批項目大多無關緊要，大部分審核極為嚴格的項目依舊沒有被廢除，而是沿用至今。因此，審批項目依舊存在優(yōu)化的空間，而通過縮減審批項目，也可有效削減政府行政管理人員所具有的自由裁量的權利，使得行政管理人員的審批更為嚴謹。通過審批制度改革，相關約束條件放寬，我國企業(yè)整體數(shù)量也將隨之上升，進而刺激市場之間的競爭，有利于提高市場企業(yè)整體競爭力。

（五）強化對投資者的維護

通常情況下，為企業(yè)投資的投資方共有兩種：第一，股東；第二，債權人。與投資有關的法律往往有證券交易法、合同法以及破產(chǎn)法。而決定企業(yè)是否能夠自企業(yè)外部獲取投資的主要原因是國家對企業(yè)投資者的保護工作。若國家法律制度對投資者利益的保護強度不足，投資者可能需要承擔較大的經(jīng)濟風險。投資者自然不愿為企業(yè)進行投資，即使愿意投資，要價必然不低。隨著投資者要價的增加，經(jīng)營狀況良好的企業(yè)便不愿主動發(fā)行股票，也自然不愿自市鮒薪璐。相反，隨著法律對投資者的保護不斷加強，投資者對收益的要求也隨之降低，企業(yè)更為積極發(fā)型股票，通過外部籌集資金。如此一來，我國市場資金形成良性的流動，從而有效提高企業(yè)的經(jīng)濟效應。

四、結論

隨著對外貿(mào)易投資活動的不斷深入發(fā)展，中國若想從中獲取更大的經(jīng)濟利益，必須提高企業(yè)的整體競爭實力，促進貿(mào)易區(qū)的發(fā)展，以便其可以在貿(mào)易區(qū)內(nèi)搶占更多的市場份額。而提高企業(yè)競爭實力的最佳方式便是營造良好的商業(yè)環(huán)境，為各行業(yè)企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的平臺。為此，我國政府應強化體質(zhì)改革力度，轉變自身職能，盡可能放寬對企業(yè)的限制。

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第4篇：司法制度改革方案范文

然而，我們也應該看到，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公證工作也面臨著一些問題：不正當競爭擾亂正常的公證法律服務秩序，損害了行業(yè)整體利益。規(guī)范公證法律服務秩序，增強公證工作的公信力，是加強公證工作建設的長期任務。要把這項工作做好，既需要外部的動力，更需要內(nèi)部的努力，本文試圖就如何規(guī)范公證法律服務秩序、制止公證業(yè)不正當競爭作一些思考，以拋磚引玉。

一、公證業(yè)不正當競爭行為的表現(xiàn)及危害

公證行業(yè)不正當競爭是指公證處或公證人員為了使自己在與他人競爭中處于有利的地位而采取的違反規(guī)定、職業(yè)道德并有損公證行業(yè)全體利益、擾亂公證行業(yè)法律服務秩序的行為。目前公證處不正當競爭的主要表現(xiàn)形式有：

第一，在證源的取得手段上，往往采用支付“回扣”“聯(lián)絡費”或隱性支付“介紹費”或給予其他好處的方式來承攬業(yè)務；

第二，為了吸引業(yè)務，隨意降低收費標準，打價格戰(zhàn)；而一旦通過不正當手段壟斷業(yè)務項目后，又隨意抬高價格；

第三，在宣傳上抬高自己詆毀別人；甚至一個公證處內(nèi)部人員之間也各自為伍，占領一方天地，不允許其他公證員涉足；

第四，利用與行政機關、社會團體、經(jīng)濟組織的特殊關系進行業(yè)務壟斷；

第五，在辦證程序上隨便簡化，公證書不按照要素式的要求來出等等。

各國，無不把公證制度的信譽、公正、合法放在首位。盡管各國的公證制度有所不同，但不允許公證機構間自由競爭這點是一致的。不正當競爭對公證事業(yè)最大的損害就是使公證的公信力下降。

二、公證行業(yè)引起不正當競爭的原因

1、現(xiàn)有公證制度設計中公證處與司法行政機關按行政層級對應設置，這是產(chǎn)生公證業(yè)務不正當競爭的一個重要因素。

國務院于二000年七月三十一日批準頒布了《關于深化公證工作改革的方案》，它明確指出：“改制的公證處應成為執(zhí)行國家公證職能，自主開展業(yè)務，獨立承擔責任，按市場規(guī)律和自律機制運行的公益性、非盈利性的事業(yè)法人?！钡F(xiàn)行的公證機構設置均存在重疊的現(xiàn)象，省、市、區(qū)（縣）都分別設有公證處，由于各公證處都實行自收自支，公證處之間就必然有競爭，而改革方案提出“自主開展業(yè)務”，相關法律對公證業(yè)務范圍沒有明確的界定，由于證源有限，行業(yè)內(nèi)的競爭無法避免，各公證處公證員必然要為開拓證源千方百計打通關系爭取證源，隨之而來的一些不正當競爭手段也就屢禁不止。公證機構要正常運行，就要盈利。公證員要生存，就要創(chuàng)收，這必然導致同行間的惡性競爭，競爭的目的就是為了得到更多的證源，占領更大的市場份額。久而久之就會出現(xiàn)以利益為重，重視辦證數(shù)量，輕視辦證質(zhì)量的問題，把對辦證數(shù)量和收費的追求置于公證質(zhì)量之上。這與現(xiàn)行的公證體制、機構設置、內(nèi)部分配機制不無直接的關系。

2、立法相對滯后、沒有法定證源

我們在從事公證工作中，所依據(jù)的是二十年前計劃經(jīng)濟體制下的《中華人民共和國公證暫行條例》，《公證暫行條例》自距今已23年，它的許多內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應社會發(fā)展需要，原有制度框架與管理模式也與現(xiàn)實脫節(jié)。因?qū)C制度的某些問題研究得還不夠深透，認識還不完全統(tǒng)一，導致了《公證法》遲遲不能出臺。而《公證暫行條例》規(guī)定的是自愿公證制度，而不是法定公證制度，公證暫行條例里沒有明確規(guī)定哪些事件必須公證，公證被推向市場后，失去了國家財政的支持。而公證的社會認知度不高，因人們的公證法律意識又普遍淡漠。法定公證制度是指國家法律明文規(guī)定某些民商事法律行為必須經(jīng)過公證，否則法律行為不成立。在法國、德國等大陸法系國家，法律規(guī)定了諸如家庭、婚姻、財產(chǎn)、抵押貸款類合同等等很多法律行為必須經(jīng)公證后方為有效的條款，法律規(guī)定必須公證的事項占所有公證業(yè)務的40％～60％。這種制度，不僅確立了公證的法律地位、社會地位，預防了社會矛盾的發(fā)生，也基本解決了公證員的生活保障。而在我國，目前沒有公證法典，現(xiàn)行的行政法規(guī)也沒有明確公證的法律地位、公證法定業(yè)務。據(jù)統(tǒng)計，我國民事實體法律關于公證的條文僅占0.47％，在世界各國比例最低。

公證機構缺乏法定的業(yè)務領域，沒有明確的法律地位、社會地位，已經(jīng)嚴重限制了公證業(yè)的發(fā)展與對公正的保障。由于沒有法定證源，僧多粥少，有些公證員便使用種種不正當手段招攬業(yè)務。

當前的這種局面既與立法機關對公證制度的認識不足有關，也與我國現(xiàn)實的立法環(huán)境有關。在公證暫行條例的第一章“總則”中，將制定條例的目的概括為“預防糾紛、減少訴訟”，將公證的前提規(guī)定為“根據(jù)當事人申請”，反映了當時立法者和全社會對公證的認識程度。但事實證明，公證在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中所發(fā)揮的作用，比“預防糾紛、減少訴訟”要大得多。市場經(jīng)濟是建立在個人誠信原則和外部強制約束機制之上的，離開這個原則和機制中的任何一個，市場經(jīng)濟便不能完善和發(fā)展，公證正是維護這一原則和發(fā)揮這一機制的一個“平衡點”，它通過一種特定的程序，使社會成員無法以不誠信的方式達到某種目的，進而降低了社會消耗，保障了社會的公平和效率。但在目前的制度條件下，在許多民事活動領域，“當事人”的公證申請完全是一種自覺行為，并沒有強制性，對于未申請公證者，公證“預防糾紛、減少訴訟”的作用無以發(fā)揮，而一旦發(fā)生道德風險和商業(yè)風險或其他民事責任風險，其損失不僅是“當事人”的，也是全社會的。因此許多國家把“必須公證”的民事活動和法律文書進行詳細分類并寫進法律。立法機關如果對公證沒有這種認識，立法便沒有緊迫性，即使立法，其適用范圍也難以像應有的那樣廣泛和明確。

3、在司法與行政實踐中，公證的生存環(huán)境不容樂觀

首先是司法的排斥。目前，有些法院和法庭出于一己之私利和偏好，動輒裁定賦予強制執(zhí)行力的公證債權文書不予執(zhí)行，這不僅使很多本來欲求助于公證的交易主體最終只能對公證敬而遠之，而且對公證聲譽以及國家法律實施統(tǒng)一性的破壞性也是顯而易見。

其次是行政的排斥。無論是由于長久以來形成的官本位思想積重難返，還是出于“尋租”的目的，很多負責經(jīng)濟管理的行政機關不愿放權于市場，公證所具有的微觀監(jiān)控職能恰恰被其視為自己的權力，各行各業(yè)的合同鑒證名目繁多，各個法律部門都另行規(guī)定了一套登記制度。比如，結婚要到民政部登記，房產(chǎn)要到房管局登記，公司注冊要到工商行政部門登記，各個行政部門都設了一套人馬，要想改變這種格局，已經(jīng)是非常困難的了。

正是當前這種格局，給公證業(yè)的中介化改革設置了障礙。當公證行業(yè)開始向市場轉軌時才發(fā)現(xiàn)，市場留給自己的發(fā)展空間已經(jīng)不多，公證業(yè)生存的基本條件都沒有，由此引發(fā)的惡性競爭也就不足為奇了。

與國外公證員坐堂辦公相比，中國的公證員真的是太辛苦了。絕大部分案件都得靠個人通過種種渠道去爭取。再加上各個公證處之間的惡性競爭，只能是更多地遷就客戶的要求，甚至放寬審查標準，降低收費，為了生存，只能是以行業(yè)信譽為代價了。

4、經(jīng)濟利益的驅(qū)使

隨著公證體制的轉軌及經(jīng)濟利益的再分配，個人收入與公證收費緊密掛鉤。公證處為了生存和發(fā)展，廣開證源，存在著謀求經(jīng)濟利益最大化的傾向，不惜采取各種形式的手段“開拓業(yè)務”、招攬業(yè)務、壟斷業(yè)務，這是導致不正當競爭的直接原因。這種競爭最終轉嫁到了公證員的身上。有些公證處人人頭上有指標，拉來了業(yè)務才有回扣。而且越來越多沒有取得資格的“門外漢”都在從事公證工作，這些“門外漢”最主要的工作就是“拉證源”，只要拉來證源，他們照貓畫虎地辦完公證各項程序，將執(zhí)業(yè)公證員的名章及公證處的公章一蓋，一筆具有法律效力的公證就做完了。而公證處里也以能否拉來證源論英雄，根本不看業(yè)務水平，把原本神圣的事業(yè)經(jīng)營得像個可以討價還價的菜市場！

5．公證人員自身素質(zhì)參差不齊

正常有序的競爭，需要每一個公證員具有高尚的道德品質(zhì)、深厚的法律知識、扎實的業(yè)務水平、良好的服務態(tài)度，從而贏得當事人的尊重和認可。然而某些公證員的自身素質(zhì)不高，平時又怠于學習和鉆研，拿不出真才實學，沒有競爭力，法律素質(zhì)和道德素質(zhì)欠缺，不是靠高水準的公證法律服務和完善的證后服務爭取業(yè)務，而是采取支付回扣、拉關系走后門的方式承攬業(yè)務。

6、監(jiān)管不嚴，懲罰不力

公證事業(yè)發(fā)展較快，公證改革工作力度較大，而相應的管理手段、法律約束沒有跟上，甚至有的還是空白，如守信行為規(guī)范、失信的處罰及依據(jù)、監(jiān)督措施等。如果不正當競爭者不但得不到懲罰，反而能獲得比公平競爭收益更高的“不正當收益”，客觀上縱容了他們的行為，使得他們越加毫無顧忌。因此，不采取得力的措施將無法制止不正當競爭行為的進一步蔓延。由于無章可依，即使發(fā)現(xiàn)了不正當競爭行為，也無可奈何，助長了業(yè)內(nèi)的不正當競爭。

三、規(guī)范公證法律服務秩序、制止公證業(yè)不正當競爭的對策

《2005年中國公證業(yè)發(fā)展政策報告》前言指出：“我國公證事業(yè)的各個方面都有新的發(fā)展?！矐吹?，推動公證立法和深化公證制度改革，仍然面臨相當繁重的工作任務；規(guī)范公證法律服務，特別是規(guī)范公證服務秩序，還有一些突出問題亟待解決。”筆者認為規(guī)范公證法律服務秩序、制止公證業(yè)不正當競爭，也是一個系統(tǒng)工程，必須堅持標本兼治、綜合治理的方針，把規(guī)范公證服務秩序與規(guī)范辦證程序、規(guī)范公證處的運行機制、規(guī)范公證管理行為有機結合起來，與積極推進公證立法，深化公證改革和加強公證管理，進一步完善公證制度結合起來，與強化“三項教育”即在公證隊伍中深入開展政治思想教育、業(yè)務素質(zhì)教育和職業(yè)道德教育結合起來，重點是以下幾個方面：

1、加快公證立法進程，科學確立“必須公證”的范圍。

與發(fā)達國家相比，我國公證制度目前還處在發(fā)展初期，相關的立法滯后，體制不合理，作用還未得到充分發(fā)揮，公證機構無序發(fā)展和不正當競爭嚴重，甚至出現(xiàn)了武漢體彩作弊案和西安“寶馬案”等觸目驚心的事件，嚴重影響了公證的社會形象。公證業(yè)存在的各種問題，從根本上講還是要通過立法來解決。我國現(xiàn)行公證制度也有其自身的矛盾之處：既然將公證行業(yè)定性為自主開展業(yè)務、獨立承擔責任、按市場規(guī)律和自律機制運行的公益性、非營利事業(yè)機構，卻又同時指望其執(zhí)行國家職能、發(fā)揮監(jiān)督作用，如此魚與熊掌兼得的好事能否實現(xiàn)本身就值得懷疑。所以，應從體制上使公證機構成為履行國家“公共證明”職能為主、履行法律服務職能為輔的機構，科學確立“必須公證”的范圍，推行“必須公證”制度，使公證不再完全是一種當事人的可選擇行為。

在公證制度發(fā)達的歐洲各國，為了凈化社會經(jīng)濟秩序，在立法中規(guī)定，某些民商事活動必須公證。如在被譽為“自由經(jīng)濟保護神”的《法國民法典》中，在不動產(chǎn)、公司事務、繼承事務、家庭事務等方面都規(guī)定了必須公證的事項。據(jù)了解，在法國、德國等大陸法系國家，公證業(yè)務里面有40%到70%是法定必須公證的，也就是說，法律明文規(guī)定某些民事法律行為必須經(jīng)過公證，否則法律行為不成立，這樣就解決了公證員的生活保障。而我國現(xiàn)行實體法中尚無“必須公證”的規(guī)定，只能有賴于《公證法》的出臺。一旦“必須公證”的事項得到確立，既能保障交易安全、降低交易成本、促進社會經(jīng)濟發(fā)展，又能保證公證機構有相對穩(wěn)定的證源，有利于公證行業(yè)的發(fā)展，豈不一舉兩得。版權所有

2、逐步取消公證機構在同一城市的重疊設置

《公證法》草案確立了公證機構“管轄設立”的原則，筆者認為如果公證法一來就規(guī)定的太死，勢必造成現(xiàn)有格局的混亂，必竟現(xiàn)在這種格局，已經(jīng)多年形成，一來就封死，不利于我們公證事業(yè)的發(fā)展。如果公證法作些原則性的規(guī)定，是比較符合實際的，也不會引起太大的震蕩！這種內(nèi)部利益的劃分，應由省級以上司法行政部門總體統(tǒng)籌來解決。省級以上司法行政部門根據(jù)本省的實際情況，制定一個具體的管轄劃分方案，逐步來取消公證機構在同一城市的重疊設置，緩解內(nèi)部利益的沖突。公證改革要逐步有序的進行，不能搞一刀切，因為公證機構重疊設置，不是產(chǎn)生公證部門在同一城市惡性競爭的唯一因素，況且各地公證部門在同一城市惡性競爭的原因各不相同。要以保障公證執(zhí)業(yè)的平等性為目標，按照總量控制、合理布局的原則，逐步對公證機構的業(yè)務轄區(qū)和外部管理體制進行調(diào)整和規(guī)范，實現(xiàn)公證資源的優(yōu)化配置。

3、禁止搞個人效益工資制。

關于公證處的分配問題，現(xiàn)在還處在摸索階段，但筆者認為公證不同與律師等其他個體性勞動很強的中介組織，如律師、會計師、設計師等。我們強調(diào)公證處整體的凝聚力，不能搞個人效益工資。公證不是個體勞動，而是公證處整體的勞動。如果按照辦證數(shù)量抽成，利益的趨動必然會導致服務水平的下降。大家不會為公證處的明天著想，沒有人去花時間、精力開拓、研究、創(chuàng)新，設計公證新方案。要以保障公證執(zhí)業(yè)的非營利性為目標，建立科學、合理的公證業(yè)績評價和考核體系，防止公證的市場化傾向。

4、加強公證人員的職業(yè)道德建設，努力提高隊伍整體素質(zhì)。

從長遠看，要想徹底消除行業(yè)不正當競爭，最終取決于公證人員的隊伍素質(zhì)。試想如果每一位公證員都能真正達到“具備堅定的政治信念，優(yōu)良的道德品質(zhì)，豐富的法律知識和社會經(jīng)驗的高素質(zhì)”要求，不正當競爭也就不可能存在。然而目前公證隊伍的現(xiàn)狀不容樂觀，亟待改進。為了進一步加強公證員的隊伍建設，前不久中國公證員協(xié)會適時制定了《公證員職業(yè)道德基本準則》，確立了公證員應樹立以誠信為基石的職業(yè)道德，倡導公證處及公證員應在誠信原則的前提下展開公平競爭，開展公證法律服務。廣大公證員必須堅決貫徹實施。

司法部規(guī)定今后只有通過國家統(tǒng)一司法考試的人才能進公證處，但還需建立一套可行的制度和措施，對這些人的道德品質(zhì)和業(yè)務能力進行考核，吸引更多的道德品質(zhì)過硬、文化素質(zhì)高、業(yè)務能力強的新人進入公證隊伍。同時對公證員要加大繼續(xù)教育和培訓力度，為公證員的學歷教育提供條件。

5、加強公證行業(yè)監(jiān)管和自律。

積極推進公證同業(yè)規(guī)則建設，司法行政機關、公證員協(xié)會要積極引導設區(qū)的市市區(qū)范圍內(nèi)的各公證處，通過建立主任聯(lián)席會議制度、簽訂誠信自律規(guī)約等形式，加強自我管理，自我約束。積極推進公證信息化平臺建設，有條件的地方，可以盡快實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)微機聯(lián)網(wǎng)，借助統(tǒng)一的網(wǎng)絡平臺進行有效的信息溝通，加強相互監(jiān)督，加強行業(yè)監(jiān)管。利用信息化平臺手段加強公證行業(yè)自律監(jiān)督，統(tǒng)一公證業(yè)務和管理軟件，統(tǒng)一公證業(yè)務操作流程，統(tǒng)一公證管理規(guī)范，逐步實現(xiàn)公證業(yè)務流量、工作信息等網(wǎng)上報送，借助信息平臺，對辦證質(zhì)量、公證收費等進行動態(tài)監(jiān)督，公證處之間公證抵押登記、公證遺囑、當事人提供虛假材料等信息共享，網(wǎng)上建立并公布公證處、公證人員的獎懲記錄和誠信檔案，受理當事人投訴、舉報，接受社會監(jiān)督。

建立本市轄區(qū)內(nèi)管理機關與公證處之間、各公證處之間的網(wǎng)絡連接，及時、交換信息，做到"六公開"，實現(xiàn)"三規(guī)范"，強化同業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督，提高服務水平，制止不正當競爭，規(guī)范公證服務秩序?！傲_”具體為：一、公開辦證程序。各公證處建立公證機構網(wǎng)頁，定期更新，面向社會公開公證處和每名公證人員的詳細情況、公證處的業(yè)務范圍、辦理公證的程序、對公證工作的承諾等。二、公開收費標準。各公證處面向社會公開公證服務收費范圍、收費標準、減免收費的條件和審批手續(xù)。三、公開辦證信息。各公證處之間公開和即時交換以下信息，自覺接受同業(yè)監(jiān)督：辦結公證事項的編號、種類、公證申請人、出證日期、承辦和審批公證員、公證服務收費數(shù)額、減免公證收費的情況。四、公開投訴舉報渠道。建立網(wǎng)上投訴處理系統(tǒng)，管理機關通過互聯(lián)網(wǎng)受理、回復當事人對公證處、公證人員違背承諾的舉報；建立內(nèi)部舉報處理系統(tǒng)，受理公證處、公證人員對同業(yè)內(nèi)違規(guī)辦證、壓價、給回扣等行為的舉報，糾正、查處不良辦證行為或違法違規(guī)辦證行為。五、公開違紀違規(guī)記錄。面向社會公布公證處、公證人員違規(guī)辦證的案件及查處情況。六、公開誠信檔案。健全公證處、公證員的誠信檔案和獎懲記錄，由管理機關定期面向社會公布。

上述“六公開”，實現(xiàn)“三規(guī)范”：一是規(guī)范公證業(yè)務操作流程。公證處建立內(nèi)部局域網(wǎng)，應用統(tǒng)一辦證軟件系統(tǒng)辦理公證事項，確保公證程序的嚴格履行，提高公證質(zhì)量。二是規(guī)范信息上報機制。應用業(yè)務自動統(tǒng)計上報系統(tǒng)，實行公證業(yè)務流量、工作信息等網(wǎng)上報送。借助信息化平臺，管理機關對本市轄區(qū)內(nèi)各公證處的辦證質(zhì)量、公證收費等環(huán)節(jié)進行動態(tài)監(jiān)管。三是規(guī)范信息查詢機制。公證處將已經(jīng)辦結的公證抵押登記、公證遺囑和不予受理、拒絕公證、辦結公證事項涉及的不動產(chǎn)抵押登記、當事人提供虛假材料等信息及時上傳到公證信息化平臺，管理機關建立數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)本市轄區(qū)內(nèi)所有公證處之間信息共享。

6．制定相關的制度規(guī)章，加大行政處罰力度。

制止不正當競爭不僅取決于人的道德素質(zhì)，而且需依賴于法律和機制的建設。形成一套激勵懲戒的機制，使違紀者承擔其成本，是制止不正當競爭的根本措施。用規(guī)范來引導和道德教化是一個極其漫長的過程，因為支配人的行為方式的根本準則是利益而不是道德原則，而利益問題的根本解決從來不聽命于道德說教，而是聽命于強制規(guī)范。因此，必須盡快制定反不正當競爭的相關規(guī)定，加大行政處罰力度。針對我國目前尚沒有全國性反不正當競爭的規(guī)范，各地應盡快制定地方性的反不正當競爭的規(guī)范，抵制違規(guī)行為，完善投訴、調(diào)查和處罰機制。如對那些不正當競爭的公證處采取警告、罰款、停止部分業(yè)務、停業(yè)整頓、撤銷機構的處罰；對違反公平競爭的公證員采取通報批評、警告、罰款、記過、暫停職業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等處罰。其次，在建章立制的同時，應實行司法行政機關的行政管理與公證員協(xié)會的行業(yè)管理兩結合的管理體制，重點抓好規(guī)章制度的落實工作，嚴格執(zhí)行，決不手軟。再次，開展公證服務秩序和公證質(zhì)量大檢查，在反不正當競爭中要做到一視同仁，不能搞歧視政策。應當做到三個統(tǒng)一：規(guī)則要統(tǒng)一，查處的程序和辦法要統(tǒng)一、處罰的力度和承擔的責任要統(tǒng)一。對錯證的處罰力度要加大，對屢錯不改的應當清除出法律服務的隊伍，不僅是公證隊伍。要嚴格執(zhí)行省定收費標準，不得降低收費，并嚴格限制公證處主任的公證費減免權限；建立成員會議制度，通報公約執(zhí)行情況；明確爭端解決機制，成立“仲裁委員會”負責處理執(zhí)行公約過程中的爭議和問題等。只有這樣才能凈化競爭環(huán)境，純潔公證隊伍。