國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程精選(九篇)

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第1篇：國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程范文

我國區(qū)域規(guī)劃工作始于20世紀(jì)50年代，早期的區(qū)域規(guī)劃目的是為了搞好工業(yè)的合理布局，落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)計(jì)劃，使城市規(guī)劃有充分的依據(jù)。80年代，國家相繼開展了全國性、跨省區(qū)和地區(qū)性的規(guī)劃工作，如完成了《全國國土總體規(guī)劃綱要》；完成了攀西六盤水地區(qū)、湘贛粵交界地區(qū)、晉陜蒙接壤地區(qū)、烏江干流沿岸地區(qū)、金沙江下游地區(qū)等跨省區(qū)區(qū)域規(guī)劃工作；在京津唐地區(qū)、吉林省松花湖地區(qū)、湖北省宜昌地區(qū)、浙江省寧波地區(qū)、內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟、黑龍江省、安徽省皖北地區(qū)、福建省湄州灣地區(qū)等開展了區(qū)域規(guī)劃工作。自1992年起，我國計(jì)劃體制的一項(xiàng)重要改革，就是以經(jīng)濟(jì)的自然聯(lián)系和資源、區(qū)位優(yōu)勢互補(bǔ)為主導(dǎo)的、跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)工作開始起步，跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)育、發(fā)展成為國民經(jīng)濟(jì)體系中的一個重要層次。在進(jìn)入新世紀(jì)后，在經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)背景下，區(qū)域規(guī)劃又涌現(xiàn)出一些新的規(guī)劃思想和理念，例如在協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)時倡導(dǎo)的管治理念，以及在全球經(jīng)濟(jì)整合背景下區(qū)域規(guī)劃中涌現(xiàn)出的新區(qū)域主義思想、可持續(xù)發(fā)展的思想。

二、我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢

20世紀(jì)90年代初，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了編制多層次區(qū)域規(guī)劃的，但是由于國土規(guī)劃尚未通過立法取得應(yīng)有的法定地位，不具有權(quán)威性和約束力，因此難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

1989年通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“全國和各省、直轄市都要編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制”，“設(shè)市城市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)有包括市和縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”。由于確立了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位，使得在國土規(guī)劃衰變后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍然在區(qū)域規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用。

在我國加速城市化進(jìn)、提升大城市競爭力的背景下，以都市區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃和城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃為代表的新型區(qū)域規(guī)劃正在不斷興起。

經(jīng)濟(jì)全球化所造成的競爭給每個地域單元帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展空間。為了確保各自的競爭優(yōu)勢，強(qiáng)化區(qū)域的聯(lián)合就成為各級政治權(quán)力機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)的主動要求。新背景下的區(qū)域規(guī)劃已不僅僅局限于解決區(qū)域內(nèi)部的具體問題，而更加具有增強(qiáng)區(qū)域自身競爭力以獲取更多發(fā)展機(jī)會的內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化及迅速發(fā)展的交通、技術(shù)體系支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展的日益區(qū)域化、區(qū)域發(fā)展的日益城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為世界各國、各地區(qū)空間演變的主導(dǎo)趨勢，由此帶來了對區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共生、設(shè)施共享共建等多方面的需求，因此，區(qū)域規(guī)劃日益凸現(xiàn)出其在區(qū)域資源整合和配置方面巨大的價(jià)值和優(yōu)勢。

三、現(xiàn)階段我國區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問題

在經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)以及我國城市化進(jìn)程日益深入的背景下，我國區(qū)域規(guī)劃應(yīng)如何應(yīng)對的關(guān)鍵在于對現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行研究和探討。當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃面臨的中心問題是，如何在新形勢下對傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容和方法進(jìn)行系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，使其更能適應(yīng)我國區(qū)域和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

在我國城市規(guī)劃編制體系中，區(qū)域規(guī)劃位于城市總體規(guī)劃范圍之上，對城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施提供指導(dǎo)和依據(jù)。在全球競爭的背景下，城市競爭已經(jīng)不是單一的城市間的競爭，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域或城市集團(tuán)的競爭。近年來，我國也涌現(xiàn)出各種城市區(qū)域的規(guī)劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區(qū)規(guī)劃，在江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規(guī)劃，浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺、寧舟等城市群規(guī)劃。

但是，目前開展的各類城市區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯位。首先，城市區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域范圍和城市總體規(guī)劃的范圍是有區(qū)別的，這就成為區(qū)域規(guī)劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系不清，各類城市區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)和重點(diǎn)不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰(zhàn)略，有的側(cè)重于城市的空間結(jié)構(gòu)框架，有的強(qiáng)調(diào)中心城市的發(fā)展，有的則側(cè)重各城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。

四、區(qū)域規(guī)劃改革的幾點(diǎn)思路

(一)以立法為突破，確立區(qū)域規(guī)劃的法律地位

在今后我國區(qū)域規(guī)劃的改革中，首要任務(wù)不是編制規(guī)劃，而是通過立法，明確區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)有各類規(guī)劃之間的關(guān)系，確立區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和法律地位，確保區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，發(fā)揮其對下一層次規(guī)劃的指導(dǎo)意義。

(二)以城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)群、都市圈發(fā)展規(guī)劃為依托，以各部門的行業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃體系

在我國，區(qū)域規(guī)劃被分割成各種類型的規(guī)劃，在體制上實(shí)行的是多重管理。我國目前的規(guī)劃編制體系中，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃、都市圈發(fā)展規(guī)劃作為綜合性規(guī)劃，在其編制目的、內(nèi)容和管理上，最接近于區(qū)域規(guī)劃。因此，依托城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃以及都市圈規(guī)劃，充分吸納各行業(yè)和部門規(guī)劃的成果并進(jìn)行提升和補(bǔ)充、完善，從而建立起由區(qū)域總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的區(qū)域規(guī)劃體系。

(三)規(guī)劃理念的創(chuàng)新

1．比較與競爭

在傳統(tǒng)規(guī)劃中比較重視對城市和區(qū)域發(fā)展中比較優(yōu)勢的分析，但在市場化和全球化的驅(qū)動下，城市間、區(qū)域間、國家間的競爭加劇，因此更加關(guān)注競爭優(yōu)勢。能否形成競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵是人的因素。而以往在分析比較優(yōu)勢時多側(cè)重于靜態(tài)的物質(zhì)資源，對作為重要生產(chǎn)要素的資金、人才、技術(shù)、信息等人文資源往往分析不夠。

2．彈性和剛性

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的區(qū)域規(guī)劃多屬指令性，剛性的規(guī)劃，對生產(chǎn)力的空間布局，人口居住的空間轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)建設(shè)的空間發(fā)展和功能定位，都是剛性規(guī)定，顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場經(jīng)濟(jì)的不理性并保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和旅游環(huán)境，也必須對區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格劃定的禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行剛性的約束。同時，可以確定有選擇的引導(dǎo)開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，這兩種區(qū)域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發(fā)展空間。

3．協(xié)調(diào)與整合

區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào)，同時還包括不同行政區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)涉及到部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，國家利益、地方利益、集體利益與個人利益之間的矛盾，也會涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、生態(tài)效益之間的矛盾，此外，不少區(qū)域規(guī)劃在協(xié)調(diào)方面還存在明顯的不足，沒有充分地與利益沖突各方進(jìn)行協(xié)調(diào)商議，由此導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過程中困難重重，得不到充分的實(shí)施。

4．溝通與管治要使區(qū)域規(guī)劃真正成為指導(dǎo)地區(qū)開發(fā)建設(shè)的行動綱領(lǐng)，必須重視公共參與

在規(guī)劃的過程中，應(yīng)廣泛吸取代表各種R6北方經(jīng)濟(jì)?2008年第2期利益的政府有關(guān)部門、非政府組織(社團(tuán)、公司)以及企業(yè)家、專家學(xué)者等各方面的意見，加強(qiáng)彼此間的溝通和聯(lián)系，共同尋求解決區(qū)域規(guī)劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區(qū)域規(guī)劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡，轉(zhuǎn)向雙向互求互動、協(xié)商型規(guī)劃。在西方國家被稱為“非正式規(guī)劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規(guī)劃途徑之外，開辟出一種不完全是官方意見交流和協(xié)商行動的渠道，通過制定公平準(zhǔn)則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過程。這種重視非政府組織作用的協(xié)調(diào)方法和途徑也被稱為“管治”。這一點(diǎn)對于我國傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個過程可能意味著大量時間和精力的耗費(fèi)，但卻是使區(qū)域規(guī)劃從圖紙走向現(xiàn)實(shí)的重要保障，這種協(xié)商型規(guī)劃可以處理包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)市場的開拓、環(huán)境污染的治理以及土地資源的需求、開敞空間的建設(shè)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享等問題。

5．虛調(diào)控和實(shí)調(diào)控

傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的效果低下而難以對區(qū)域發(fā)展起到真正調(diào)控和引導(dǎo)作用。區(qū)域規(guī)劃是一種以空間資源的分配為主要調(diào)控手段的地域空間規(guī)劃，即制定“空間準(zhǔn)入”法則，實(shí)施“空間管制”，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃由虛調(diào)控型規(guī)劃向?qū)嵳{(diào)控型規(guī)劃的關(guān)鍵砝碼。

第2篇：國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程范文

關(guān)鍵詞：地下空間；有償使用；發(fā)展階段；出讓金；估價(jià)方法

基金項(xiàng)目：廣東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2010B070300081）與廣東工業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（1184513204）聯(lián)合支持。

我國土地資源的基本國情是總量大，人均資源少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且空間布局不合理，土地資源的粗放型利用使得資源稀缺這一問題日益嚴(yán)重。近年來中國的房地產(chǎn)事業(yè)如火如荼，各地?zé)o時無刻不在進(jìn)行著拆遷建設(shè)，隨著可開發(fā)土地的減少、城市化進(jìn)程的加快，人口社會聚集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，導(dǎo)致大城市土地資源嚴(yán)重不足，由此推動政府和開發(fā)商開始重視地下空間的開發(fā)和利用，地鐵、地下商場、地下車庫和地下防御設(shè)施等三維立體利用土地的現(xiàn)象陸續(xù)出現(xiàn)在各大城市，城市地下空間已然成為人類生活發(fā)展的新空間，使土地資源的利用實(shí)現(xiàn)了從兩維使用到三維立體利用的轉(zhuǎn)換。地下空間作為新型的土地資源，在提高城市土地利用效率、緩解城市中心密度、人車立體分流、擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施容量、減少環(huán)境污染和改善城市生態(tài)方面成為最為有效的途徑[1-2]。

1 我國地下空間有償使用的發(fā)展歷程

建國以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提高，城市化進(jìn)程不斷加快，城市用地需求增長和土地資源短缺的矛盾日益凸顯，地下空間作為后備土地資源受到重視，我國在實(shí)踐中不斷探索嘗試合理地利用地下空間，以地下空間的利用方式和出讓方式為依據(jù)，我國對于地下空間使用權(quán)的認(rèn)識經(jīng)歷了三個階段。

（一）第一階段

借鑒國外有關(guān)地下空間的理論實(shí)踐。我國于20世紀(jì)中期開始了對地下空間的使用，主要作為管道、人防工程和地下交通。19世紀(jì)50年代，面對特殊的國內(nèi)外形勢，我國開始在北京等地建立人防工程，僅僅作為戰(zhàn)時備用，直到1978年提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的人防建設(shè)方針，提倡把人防工程與城市建設(shè)結(jié)合，用作地下商業(yè)街、倉庫等用途[3][4]。1971年1月北京地鐵第一期工程于1969年10月基本建成，開始試運(yùn)營，隨后各地紛紛興建地鐵，這個階段主要是由政府投資，歸政府所有，而地鐵附近的商鋪和地下商業(yè)街多以租賃方式經(jīng)營，是探索地下空間使用權(quán)有償使用的初始階段。

（二）第二階段

改革開放以來，房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。在住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)發(fā)展的同時，開發(fā)商逐漸認(rèn)識到城市地下空間的價(jià)值，在土地出讓中通常將地下空間作為地上空間的附屬物，以捆綁地面出讓的模式，甚至在住宅用地中默認(rèn)地下空間不計(jì)入總建筑面積和容積率中，即土地有總價(jià)，地下空間沒有具體的價(jià)格。這個階段也出現(xiàn)了地下空間單獨(dú)出讓的嘗試，如2003年南京市協(xié)議出讓了4.2萬平方米北極閣地下商城和地下停車場；2004年12月8日，杭州市國土資源局受西湖文化廣場建設(shè)指揮部委托，掛牌出讓西湖文化廣場中心廣場2.43萬平方米地下空間土地使用權(quán)；2005年2月1日深圳市以經(jīng)營性土地方式公開出讓福田區(qū)車公廟深南大道地段二宗地下空間開發(fā)項(xiàng)目用地的使用；2006年南京首例進(jìn)行公開掛牌出讓的鼓樓區(qū)湖南路地下商業(yè)街，但是這個階段尚未頒布有關(guān)地下空間出讓的法規(guī)，也沒有確定地下空間使用權(quán)出讓的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

（三）第三階段

2007年物權(quán)法第136條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立。由此，我國正式承認(rèn)了地下空間使用權(quán)，開始了對土地的立體利用，隨后哈爾濱、杭州、鄭州、深圳、廣州等地相繼出臺了地下空間開發(fā)利用管理辦法，明確了地下空間開發(fā)的類型、規(guī)劃編制、建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)歸屬、供地方式等，規(guī)定了地下空間使用權(quán)的出讓價(jià)格、租金標(biāo)準(zhǔn)，用法律確立了地下空間使用權(quán)的有償性 [5]。

2 我國地下空間土地有償使用的現(xiàn)行辦法

目前全國許多城市頒布了地下空間開發(fā)利用管理辦法，對地下空間開發(fā)利用做了詳細(xì)的規(guī)定，將其中涉及到地下空間有償使用――出讓金的收取規(guī)定進(jìn)行匯總分析 [6]，總結(jié)我國現(xiàn)行各地區(qū)規(guī)定中關(guān)于地下空間使用權(quán)出讓金的收取標(biāo)準(zhǔn)的特征為：

（1）收取方法不同。目前有償出讓的地下空間主要用于地下商業(yè)和停車場兩種用途，土地出讓金的收取方法大致有四種，一是以已出讓地塊或是周圍地塊的樓面地價(jià)為計(jì)價(jià)依據(jù)，如鄭州對于結(jié)建的地下空間收取地上樓面地價(jià)的20%，北京擬征收地上樓面地價(jià)的10%-20%，蘇州對于單建的地下空間參照周圍公開出讓的樓面價(jià)確定；二是以市場評估價(jià)格為計(jì)價(jià)依據(jù)，如佛山以市場價(jià)格為參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，哈爾濱以評估的地表地價(jià)作為參照標(biāo)準(zhǔn)，廣州以市場評估價(jià)格為收取依據(jù)；三是以土地基準(zhǔn)地價(jià)為計(jì)價(jià)依據(jù)，這種方法最為常見，如福州市、杭州市、江蘇無錫市、徐州市、?？谑芯曰鶞?zhǔn)地價(jià)的一定比例收??；四是用于經(jīng)營性用途的地下空間使用權(quán)一律通過公開的招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行出讓，不得低于基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例，如鄭州、哈爾濱、?？谑械?。

（2）具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。就目前來看，廣州的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高，地下一層的土地出讓金為地面市場評估價(jià)格的50%，福州在商業(yè)用途下負(fù)一層的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)到地面樓面地價(jià)的50%，其他如無錫在商業(yè)用途下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為40%，杭州、鄭州的地下空間使用權(quán)出讓金的比例在20%。

（3）規(guī)定的詳細(xì)程度不盡相同。大部分省市將地下空間開發(fā)利用區(qū)分為“結(jié)建”和“單建”兩種形式，如鄭州、蘇州將地下空間建設(shè)使用權(quán)分為單建與結(jié)建兩種情況分別收費(fèi)，以天津市的規(guī)定為例，結(jié)建項(xiàng)目是指結(jié)合地表建筑共同開發(fā)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目；單建項(xiàng)目是指獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目，單建項(xiàng)目需要經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行公開出讓；佛山、哈爾濱、無錫、福州等在地下空間出讓金收取中分不同的用途做了區(qū)分，商業(yè)用途下比停車場或其他用途大致高15%-30%；佛山、蘇州、廣州、蘇州、無錫、杭州等分層設(shè)置地下空間出讓金的收取比例，規(guī)定商業(yè)用途下負(fù)一層收取費(fèi)用為地上樓面地價(jià)的20%-50%，負(fù)二層為地上樓面地價(jià)的10-25%，負(fù)三層的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為負(fù)二層的一半或是免收；對應(yīng)的停車場或其他用途負(fù)一層收取費(fèi)用為地上樓面地價(jià)的10%-20%，負(fù)二層為地上樓面地價(jià)的5%-15%。

3 我國地下空間使用權(quán)有償使用的主要問題

我國地下空間開發(fā)利用的技術(shù)、管理、規(guī)劃、立法等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，經(jīng)歷了完全由政府出資建設(shè)到地下空間使用權(quán)的有償使用，各大城市也在實(shí)踐中紛紛確立了地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例，規(guī)定了地下空間使用權(quán)的出讓細(xì)則。目前上海城市地下空間利用已初具規(guī)模，開發(fā)規(guī)模超過了1600萬平方米，用于地下交通、地下商場、辦公用地、倉庫等，對于城市建設(shè)中出現(xiàn)的土地短缺、交通擁擠等問題有一定的緩解作用，其他城市地下空間的開發(fā)利用也在快速發(fā)展中，但是地下空間使用權(quán)的有償使用在我國還處于起步階段，在具體的實(shí)施過程中存在很多嚴(yán)重的問題。

（1）理論落后實(shí)踐

我國地下空間使用權(quán)出讓理論滯后于實(shí)踐，很多規(guī)定都是在出現(xiàn)問題――解決問題的模式中不斷完善的，這一特點(diǎn)決定了我國地下空間的開發(fā)利用缺乏長遠(yuǎn)的目標(biāo)，并且立法跟不上，難以做到地下空間的統(tǒng)一規(guī)劃。地下空間的開發(fā)利用具有不可逆性，造成的直接后果就是地下空間的開發(fā)利用較為零散，不能夠?qū)崿F(xiàn)連通，這與地下空間的建設(shè)從初期的點(diǎn)發(fā)展到線再到面的目標(biāo)相背離，為后期地下空間的建設(shè)埋下了隱患。

（2）產(chǎn)權(quán)不明確容易導(dǎo)致糾紛

現(xiàn)行的地方法規(guī)針對土地權(quán)利該如何進(jìn)行明晰、如何進(jìn)行登記造冊等關(guān)鍵問題沒有明確的規(guī)定，容易導(dǎo)致糾紛。如早期住宅用地出讓時忽略了地下空間，開發(fā)利用的地下空間未繳納出讓金，如今隨著地下空間法規(guī)的健全，是否要追繳這部分的收益，以及地下空間是否分?jǐn)偼恋貎r(jià)值、如何分?jǐn)偼恋貎r(jià)值，這些問題不可避免的成為開發(fā)商和住戶關(guān)注的焦點(diǎn)。地表空間和地下空間不同的用益物權(quán)之間存在交叉，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。如根據(jù)《物權(quán)法》第136條規(guī)定，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，因此政府在出讓地下空間使用權(quán)的時候是否需要征得已出讓的地表土地使用者的意見[7]。

（3）地方法規(guī)缺乏科學(xué)依據(jù)

物權(quán)法的頒布使得土地分層利用在我國有法可依，但是內(nèi)容過于籠統(tǒng)，沒有涉及具體事項(xiàng)，因此各地出于實(shí)際的需要相繼制定地下空間開發(fā)利用管理辦法。就全國而言，這些地方法規(guī)比較零散，尚未成體系，較多地側(cè)重于地下空間的安全管理、規(guī)劃審批等內(nèi)容，而且地方法規(guī)的法律效力層級低、適用范圍有限。尤其是現(xiàn)行的地方法規(guī)在收取方法、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及詳細(xì)程度等方面存在很大的差異，如廣州地下一層的出讓金為地面市場評估價(jià)格的50%，無錫在商業(yè)用途下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為40%，杭州、鄭州的地下空間使用權(quán)出讓金的比例在20%，可是數(shù)據(jù)的確定沒有確切的來源，缺乏科學(xué)依據(jù)，使得地方法規(guī)的合法性和適用性不能保證。

（4）地下空間的出讓公告中相關(guān)參數(shù)沒有詳細(xì)規(guī)定

隨著地下空間法規(guī)的不斷健全，涉及到地下空間的地塊出讓時會對地下空間加以說明，相較以前地下空間默認(rèn)不計(jì)入建筑面積有了很大的進(jìn)步。但是各省市的地下空間出讓公告詳細(xì)程度不一樣，如北京出讓的國際雕塑園地下文化娛樂中心項(xiàng)目中規(guī)定了建筑的使用性質(zhì)、使用年限、土地面積、建筑規(guī)模，深圳出讓的南山區(qū)后海區(qū)的地下空間甚至規(guī)定了地下空間的豎向界限，而其他出讓的地下空間大多沒有規(guī)定層高、建筑密度、建筑面積、容積率等相關(guān)參數(shù)，使得開發(fā)商在邊緣地帶謀求最大利潤，不僅對國家的利益造成了損失，而且過度的開發(fā)利用還存在著安全隱患。

（5）容積率的定義模糊不清

土地出讓公告中都規(guī)定了建筑物的容積率、建筑面積。但是關(guān)于容積率的定義卻不夠明確，《建筑用地容積率管理辦法》定義容積率是一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值；《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》定義容積率是地塊內(nèi)建筑物的總建筑面積的倍數(shù)；《民用建筑設(shè)計(jì)通則》定義容積率是在一定范圍內(nèi)，建筑面積總和與用地面積的比值；《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中》定義容積率也稱建筑面積毛密度，是每公頃居住區(qū)用地上擁有的各類建筑的建筑面積。在結(jié)建項(xiàng)目中，地下空間的建筑面積是否計(jì)入總建筑面積、是否計(jì)入容積率沒有明確的說明，各地對此都是自行規(guī)定，杭州規(guī)定地下建筑不計(jì)入容積率，江蘇規(guī)定地下建筑計(jì)算建筑面積，不計(jì)入容積率。為了規(guī)范房地產(chǎn)市場，防止開發(fā)商有漏洞可鉆，明確容積率的定義是亟待解決的問題，需要法律予以規(guī)范。

（6）不能夠反映真實(shí)價(jià)值

地方法規(guī)中，以地價(jià)的一定比例作為地下空間出讓金的方法，大大增加了地下空間出讓的效率，但是這種方法有失公平，沒有針對不同用途及產(chǎn)生的收益差異加以區(qū)分重視，不能夠真實(shí)地反映資源價(jià)值，甚至由于地價(jià)的相對低廉，使得開發(fā)商不能有效的利用，造成資源的浪費(fèi)，過多的重視當(dāng)前的利益，而忽略了環(huán)境效益和社會效益，加上地下空間開發(fā)利用的不可逆性，甚至?xí)斐刹豢晒懒康膿p失。

4我國地下空間使用權(quán)有償出讓的設(shè)想

（1）明確地下空間使用權(quán)的評估方法

地下空間、地表空間和地上空間一起，構(gòu)成了人類能夠使用的土地。地下空間與地上空間土地使用權(quán)的價(jià)格都在很大程度上受到地段、用途、面積、容積率等因素的影響，但是，地下空間使用權(quán)的價(jià)格最終是由土地同一供需圈的地價(jià)與地下空間開發(fā)后的功能所決定的[8]，如果同一供需圈內(nèi)的地價(jià)偏低，則暫時不會有投資地下空間的行為發(fā)生。地上空間使用權(quán)的估價(jià)體系已發(fā)展的相對成熟，因此在制定地下空間使用權(quán)出讓價(jià)格時必須要予以參考，同時又要對地下空間的深度和層數(shù)來進(jìn)行修正，確定效能遞減比例。

參考傳統(tǒng)的估價(jià)方法，即認(rèn)為地下空間使用權(quán)也可采用市場比較法、收益還原法、剩余法、基準(zhǔn)地價(jià)修正法等來進(jìn)行估價(jià)[9]。有償出讓的地下空間常常被開發(fā)作為地下商業(yè)用地或地下車庫，地下商業(yè)用地建成之后出售、出租或持有，地下車庫建成之后賣給業(yè)主或是交由物業(yè)公司收租。因此，對于建成之后用于出租或持有自營的建筑，可以先采用收益還原法評對建筑物進(jìn)行估價(jià)，再用估得的價(jià)格減去建筑成本和合理的利潤，所得即為地下空間使用權(quán)的價(jià)格；而對于建成之后直接出售的建筑，可采用剩余法直接求出該地下空間使用權(quán)的價(jià)格。在地下空間市場發(fā)育較好的地區(qū)，有足夠的比較案例，可以采用市場比較法求得地下空間使用權(quán)的價(jià)格，這個價(jià)格最能夠代表地下空間市場的真實(shí)情況。

在一個成熟的土地供需圈中，可通過立體地價(jià)的計(jì)算，求得各樓層的價(jià)值所占的比例，得出土地使用權(quán)在立體空間上的立體價(jià)值比，同時借鑒德國的史基墨滾動法（以地上五層、地下兩層的建筑物為基準(zhǔn)，地面一層的土地利用效用為100%，混合商業(yè)地帶，地下一層為12.15%，地下二層為12.15%；繁華商業(yè)地帶，地下一層為83.52%，地下二層為16.48%；辦公場地，地下一層為50.00%，地下二層為16.77%）和日本的樓層效用比率（假設(shè)地面上0m至10 m土地利用效用為1.0，則 0m至負(fù)10 m土地利用效用為0.1 ，負(fù)10至負(fù)50 m土地利用效用為0.05）[10]，可見地下空間的土地利用效用隨著深度的增加而遞減，且遞減的幅度大于地上空間的土地利用效率，最終確定具體的效能遞減比例。

已建立的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)對于地下空間使用權(quán)價(jià)格的評估也有一定的借鑒意義，即根據(jù)地下空間市場的發(fā)育狀況，確定合適的效能遞減比例，得出地下空間的基準(zhǔn)地價(jià)，進(jìn)而根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)修正法求得地下空間的使用權(quán)價(jià)格，但是土地供需圈的地價(jià)達(dá)到一定的高度才會迫使人們開發(fā)利用地下空間，其地價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)地價(jià)，因此采用基準(zhǔn)地價(jià)修正法求得的地下空間使用權(quán)價(jià)格往往與市場價(jià)格偏差很大。

（2） 明確地下空間使用權(quán)有償出讓的具體規(guī)定

據(jù)統(tǒng)計(jì)，地上空間的建造成本約在2000-2500 元/m2 /層，地下工程的建造成本為相應(yīng)地上建造成本的3-4倍，綜合考慮建筑工程費(fèi)用的上漲以及平戰(zhàn)兩用的要求，估算地下空間建造成本高達(dá)9000元/m2 /層，隨著地下空間層數(shù)的增加，成本也會大幅度上升，施工難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地面。而且，在商業(yè)用途下，地下空間出于通風(fēng)、采光、干燥的需要，營運(yùn)成本較高，經(jīng)營的商品檔次低，利潤低，風(fēng)險(xiǎn)大?？紤]到開發(fā)商前期的高投入和后期的低利潤風(fēng)險(xiǎn)，政府在對地下空間進(jìn)行出讓的時候，出讓金在價(jià)值評估的基礎(chǔ)上適當(dāng)給予優(yōu)惠，甚至為促進(jìn)和鼓勵城市地下空間的開發(fā)和建設(shè)，可以適當(dāng)延長出讓年限，不再局限于地上空間商業(yè)40年的規(guī)定?！?/p>

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