公共行政倫理全文(5篇)

1后新公共管理時代改革呈現(xiàn)多元化和分散化，無主導(dǎo)范式

21世紀(jì)的公共管理改革進(jìn)入了后新公共管理時代，后新公共管理時代是沒有范式的，理論多樣化多元化的繁盛時期。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、協(xié)作、整體、網(wǎng)絡(luò)化、多元、開放、伙伴關(guān)系、參與、協(xié)商、集體偏好、透明、績效、信任、期望、滿意和結(jié)果等。狹義上的后新公共管理僅是指整體性政府（Whole-of-Government，Joined-upGovernment），本文使用的后新公共管理是一個復(fù)合式的概念，不僅包含了整體政府，還包括協(xié)作治理（CollaborativeGovernance）、新公共治理（NewPublicGovernance，簡稱NPG）、數(shù)字時代治理（DigitalEraGovernance）、元治理（Meta-governance）、新韋伯主義國家（Neo-WeberianState，縮寫成NWS）、公共價值（PublicValue）、新公共服務(wù)（NewPublicService）等。在后新公共管理時代，新公共管理（NPM）從一個主導(dǎo)范式變成了一種普通的模式，無范式的多元理論模式競爭共存的局面形成。在后新公共管理時代沒有主導(dǎo)范式，正如國際行政科學(xué)學(xué)會主席鮑科特所言“在1990年代后期至2010年期間沒有形成主導(dǎo)型模式，一些主要的概念包括：治理、網(wǎng)絡(luò)化、全球化、伙伴關(guān)系、整體、透明、信任等?！保?］（P11）后新公共管理“在時間段上界定為從20世紀(jì)90年代末期至今，沒有一種理論能夠真正取代新公共管理，沒有一種理論能夠取百家之長，兼并其它而形成新的范式?！保?］（P69）無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，當(dāng)前階段似乎都處于轉(zhuǎn)型時期，新韋伯主義國家、善治、新公共治理、發(fā)展型國家等新式改革在全球不同的地區(qū)出現(xiàn)。在21世紀(jì)，NPM不再是單一的主導(dǎo)范式，無范式的多元理論模式競爭共存的局面形成。

2后新公共管理改革出現(xiàn)了三重局面和十五種變化

后新公共管理時代呈現(xiàn)出三大現(xiàn)狀：首先，一些國家仍在推進(jìn)新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被許多政府接受，而且NPM的主要工具仍在被公共部門廣泛使用；其次，率先進(jìn)行新公共管理的國家進(jìn)行了加強協(xié)作和整合的整體政府改革；再次，同時出現(xiàn)了自稱替代新公共管理改革的四大模式：新公共治理、數(shù)字時代治理、公共價值管理和新韋伯主義國家。以上三種現(xiàn)狀構(gòu)成了后新公共管理改革時代的三重局面?！暗搅?990年代后期，NPM改革遭受的批判不斷增多，即使是在最先進(jìn)行NPM改革的國家。其實這些現(xiàn)象絕不是意味著NPM突然停止了，在不少國家NPM改革還在不斷推進(jìn)?！薄凹词故悄抢镉幸环N新模式被采用了，新模式簡單地取代舊模式也是不可能的。”［3］（P11）在公共管理改革的實際過程中，往往是舊的模式仍然具有強大的生命力，但是存在一些不足，新生的理論不斷壯大，這些新舊模式的改革交織在一起。在后新公共管理時代，新公共管理與其他形式結(jié)合而產(chǎn)生了一些綜合性的模式。NPM從以英語為母語的國家向非英語母語國家擴(kuò)展，許多發(fā)展中國家也不同程度地進(jìn)行了NPM改革。一些學(xué)者認(rèn)為新公共管理已經(jīng)終止了，但是更多的學(xué)者認(rèn)同NPM雖然度過了黃金時期，但是許多NPM的工具都仍在被政府部門使用，比如，績效管理，戰(zhàn)略管理，民營化和簽約外包，競爭，對審計、監(jiān)控和結(jié)果的重視（NPM更重視短期結(jié)果，后NPM更強調(diào)中長期期望的結(jié)果），注重結(jié)果、靈活性和激勵因素的人事制度，推行電子政府和電子政務(wù)，分權(quán)化和專業(yè)化等。經(jīng)過了二三十年的新公共管理改革，公共部門最突出的現(xiàn)象是破碎。破碎的公共政策和服務(wù)導(dǎo)致了人們對于公共結(jié)果的不滿，為了實現(xiàn)整體性的和有價值的結(jié)果就需要跨部門的協(xié)作，因此率先進(jìn)行新公共管理的國家就需要加強以協(xié)作和整合的整體政府改革。［4］

整體政府在水平方向上強調(diào)跨部門合作，在縱向上則強調(diào)控制和中央集權(quán)，以解決NPM改革導(dǎo)致的部門碎片化、政治控制弱化和組織增殖現(xiàn)象。ChristensenandL?greid認(rèn)為以整體政府為特征的后新公共管理改革已經(jīng)取代了新公共管理。［5］“NPM改革帶來的不斷增長的水平的和垂直的專業(yè)化導(dǎo)致了公共組織的增殖和破碎。導(dǎo)致了中央政治和行政控制、協(xié)作和能力的許多問題。結(jié)構(gòu)性分權(quán)破壞控制，同時水平方向的碎片破壞協(xié)作，導(dǎo)致了高層能力的許多問題?！保?］整體政府既強調(diào)公共部門間跨部門的合作又強調(diào)政治控制，通過縱向的權(quán)力整合實現(xiàn)權(quán)力向中央政府集中。整體政府要實現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變革主要包括：“對改革過程更多控制，目標(biāo)在于垂直整合和層級控制；強化對下級單位的控制；增加中央政治和行政的資源和能力。更加關(guān)注其他的改革和監(jiān)督措施，例如績效審計、管制和控制?！保?］（P15）Dunleavy宣傳NPM已經(jīng)死亡，他認(rèn)為在那個改革先鋒的國家大部分NPM改革已經(jīng)停止了或朝向反向發(fā)展，數(shù)字時代治理來了，重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化三大要素將是未來改革的主要驅(qū)動力。［8］奧斯本等學(xué)者認(rèn)為新公共治理（NewPublicGovernance）已經(jīng)形成了新的范式，其價值基礎(chǔ)是分散和競爭，強調(diào)的是多中心和多元共治的網(wǎng)絡(luò)式的復(fù)雜局面，［9］（P377）“治理強調(diào)網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、協(xié)商和最終的自愿合作?！保?0］（P23）一些學(xué)者認(rèn)同“公共價值”將成為新的范式。作為前沿理論的公共價值理論雖然還不成熟，但是最重要的理論貢獻(xiàn)是創(chuàng)造公共價值需要滿足公民的集體偏好和達(dá)到公民期望的結(jié)果，公共價值的認(rèn)定和公共政策的制定需要公民參與和公民協(xié)商等，政府在提供公共服務(wù)的過程中要讓人民滿意，同時也要維持人民的信任。公民滿意是生產(chǎn)結(jié)果的主要手段，是衡量公共價值的主要標(biāo)準(zhǔn)。公共價值是更加廣泛的一套價值，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的。公共部門需要傾聽人民的聲音和提煉大眾偏好。公共部門應(yīng)拋棄僅僅關(guān)注績效管理或經(jīng)濟(jì)評估的狹隘概念，政府同時要兼顧以“結(jié)果”（outcomes）導(dǎo)向的績效治理、公眾參與、責(zé)任、信任和社會公平等，才能創(chuàng)造出更多貨真價實的人民期待的“公共價值”。還有學(xué)者相信“新韋伯主義國家”是一種富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出現(xiàn)在是重新發(fā)現(xiàn)官僚制的時候了。［11］（P1）Drechsler認(rèn)為在歐洲的一些國家在進(jìn)行行政現(xiàn)代化改革，推進(jìn)改進(jìn)官僚制的新韋伯主義國家改革，NPM僅是輔助性的手段。

新韋伯主義國家中的“新”元素：（1）從官僚規(guī)則的內(nèi)部導(dǎo)向向滿足公民需求和愿望的外部導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一目標(biāo)的主要途徑不是市場機制（盡管它們可能會偶爾派上用場），而是質(zhì)量和服務(wù)的職業(yè)文化創(chuàng)造。（2）通過一系列能夠直接代表公民意見的協(xié)商工具對代議制民主進(jìn)行補充（而不是替代）。（3）在對政府內(nèi)部資源進(jìn)行管理時，通過對相關(guān)法律進(jìn)行現(xiàn)代化鼓勵更加關(guān)注結(jié)果達(dá)成，而不是僅僅注重對程序的正確遵守，達(dá)到事前控制與事后控制的平衡，并不是放棄事前控制。采取一定形式的績效管理。（4）公共服務(wù)的職業(yè)化，官僚不僅僅是他活動領(lǐng)域的法律專家，而且還是專業(yè)的管理專家，善于滿足公民或用戶的需求。［12］（P118-119）這樣多元化改革模式競爭、混雜和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五種變化：（1）從關(guān)注專業(yè)化的改革到強化跨部門協(xié)作和整合；（2）從重視分權(quán)和自治到加強政治控制；（3）從重視產(chǎn)出（output）到重視結(jié)果（outcomes）；從管理主義、短期的產(chǎn)生和狹窄的結(jié)果到中、長期的人民期待的結(jié)果（NPM對于結(jié)果和效益的關(guān)注是理論上的或抽象的，并沒有在實踐中落實，后NPM時期才真正開始關(guān)注和運行“outcome”結(jié)果）；（4）從單純的關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率到更加廣泛的公共價值；（5）從基于市場的治理到關(guān)注網(wǎng)絡(luò)治理和協(xié)作治理，再從網(wǎng)絡(luò)治理到元治理和混合治理；（6）從摒棄官僚制到重視改進(jìn)官僚制；（7）從把公民當(dāng)作消費者到把公民當(dāng)作合作生產(chǎn)者、合作創(chuàng)新者和共同創(chuàng)造者；（8）從電子政務(wù)和電子政府建設(shè)到電子治理和數(shù)字時代治理；（9）從關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率的挑戰(zhàn)到關(guān)注更加廣泛的社會的、跨部門的和全球化的挑戰(zhàn)；（10）政府和公共管理者從中立的角色到規(guī)范的行動者、協(xié)作過程的促進(jìn)者；（11）從單純的范式到復(fù)雜、混雜和多樣化的模式共存的現(xiàn)狀；（12）從競爭、效率、質(zhì)量和外包的管理主義到協(xié)作、協(xié)商、公眾參與、透明與責(zé)任等憲政民主；（13）公私之間從顧客和商家的商業(yè)關(guān)系到伙伴關(guān)系；（14）從關(guān)注績效到更廣泛的結(jié)果取向的績效；從傳統(tǒng)的績效管理將到民主化的績效治理；從關(guān)注市場和經(jīng)濟(jì)到關(guān)注體制、制度和規(guī)則建設(shè)的新官僚制構(gòu)建，從傳統(tǒng)官僚制到官僚制與新公共管理相結(jié)合的新韋伯主義國家；（15）另外，NPM改革先鋒的國家進(jìn)行了從私營化到逆私營化，從單純私營化到公私混合提供方式增長的轉(zhuǎn)變；從放松管制到重新管制；等等。

3理論間邊界模糊且具有兼容性和互補性

一、城市管理行政執(zhí)法的內(nèi)涵

城市管理對一個城市的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，它是一種以開放、復(fù)雜的城市系統(tǒng)為對象，基于城市發(fā)展的信息流，通過經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，圍繞城市發(fā)展的重要決策，來規(guī)范、協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系的行為。廣義的城市管理是一個集合社會、經(jīng)濟(jì)等方面的系統(tǒng)組合，狹義的城市管理則是具體到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃、以及公共服務(wù)的一項管理活動。而行政執(zhí)法則是行政管理的一項具體地行為載體，被授權(quán)的行政部門，為了維護(hù)社會基本運行秩序，依據(jù)法律，對違法行為采取的管理和處罰行為。本文的城市管理問題研究對象為狹義的城市管理范圍內(nèi)的行政執(zhí)法。

二、當(dāng)前我國城市管理執(zhí)法存在的問題

（一）行政偏離執(zhí)法程序，缺少必要監(jiān)管

在城市綜合行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法行為偏離法定操作程序的情況普遍存在。我國《行政處罰法》明確要求當(dāng)行政執(zhí)法部門做出行政處罰時，應(yīng)遵循公正、公開的原則。但在城市管理執(zhí)法過程中，不按照法定程序?qū)嵤┨幜P的現(xiàn)象依舊較為普遍，并且缺乏有效監(jiān)管機制。在實踐中，因為對行政執(zhí)法程序的忽視，對扣押的財物不開具任何單據(jù)或清單，不填寫相應(yīng)的行政執(zhí)法文書；部分罰款不開具相應(yīng)的通知單；不告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)；裁決下達(dá)在先，詢問取證在后等一系列行為都違背了法律規(guī)范。對于這些不恰當(dāng)行為，相關(guān)執(zhí)法人員并沒有受到相應(yīng)處罰，依舊我行我素。除非被媒體曝光，或者被當(dāng)事人向上級投訴，不然很少會去追究他們的責(zé)任。

（二）執(zhí)法過程中行政人員的道德行為失范

近幾年，城管執(zhí)法沖突事件頻頻見諸報端：2013年延安城管執(zhí)法時跳腳踩頭；2015年菏澤單縣城管對小販強行拉扯同時還打傷拍攝者等。行政執(zhí)法的過程也是一種個人利益與社會利益的博弈，公共行政倫理要求行政權(quán)力在運作過程中，實現(xiàn)的是公共利益，但是在金錢的誘惑下，行政執(zhí)法人員出于利益驅(qū)動，往往喪失行政倫理道德，導(dǎo)致公共權(quán)力出現(xiàn)異化，對于不給予好處的商販或經(jīng)營者要么暴力執(zhí)法，要么故意刁難，濫用職權(quán)。為了滿足個人的權(quán)力欲望和經(jīng)濟(jì)利益，忘記自己的行為代表著政府部門的形象、忘記了人民才是授予其公共權(quán)力的人，其行為導(dǎo)致的惡劣后果將嚴(yán)重破壞黨和政府的形象，擾亂社會風(fēng)氣。

本文作者：員金松 單位：中共新鄉(xiāng)市委黨校公共管理教研部

行政管理是一種社會管理活動，是對社會行政資源進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)從而實現(xiàn)行政行為目標(biāo)的活動。德性作為行政管理中的重要資源，對人的內(nèi)心信念、價值準(zhǔn)則和行為方式等具有重要決定作用，是影響人力資源效能發(fā)揮的基礎(chǔ)資源。在行政管理活動中，行政管理主體的德性不僅關(guān)系到個人和政府部門的形象問題，更是關(guān)系到整個社會風(fēng)氣以及國家精神文明建設(shè)的重大問題。

一、行政管理中德性的價值

“德性”是指人的一種優(yōu)良的品德或品質(zhì)，亞里士多德認(rèn)為：“人的德性就是使人成為善良，并獲得其優(yōu)秀成果的品質(zhì)?！保?］我國古人講“為政以德”、“物得以生謂之德”，認(rèn)為“德”是一種道德規(guī)定或要求。由此可見，德性就是一種優(yōu)秀的品德，是人們將社會道德要求內(nèi)化成了個人內(nèi)在的信念和要求的一種品德，是人之為人的基本要求。在行政管理中，行政主體擁有廣泛的公共權(quán)力與社會資源，其德性與其實踐有著密切的聯(lián)系，所以行政管理中的“德性是一種獲得性人類品質(zhì)，這種德性的擁有和踐行使我們能夠獲得實踐的內(nèi)在利益，缺乏這種德性，就無從獲得這些利益”［2］。行政管理中的德性資源對于行政管理主體人格的塑造以及行為趨向起著支配的作用。其價值具體來講主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）導(dǎo)向價值。行政管理中的德性資源即行政倫理道德作為調(diào)節(jié)行政管理主體與行政管理對象之間關(guān)系的一種“潤滑劑”是必不可少的。尤其是在我國目前所處的社會深度轉(zhuǎn)型和變遷的特殊時期，各種享樂主義、拜金主義不斷地銷蝕著我國行政管理體制對行政管理主體的約束作用，致使許多行政管理主體在物欲、金錢面前忘卻了德行要求，使得作為軟約束的行政德性要求形同虛設(shè)。行政管理德性以調(diào)整“實然”與“應(yīng)然”的關(guān)系為主要方式，通過“實然”道德規(guī)范的積淀，對行政管理主體的行為方式、價值追求起著潛移默化的作用；同時為消除“實然”道德中的消極因素，又通過“應(yīng)然”道德的方向性和理想性，為行政管理主體理想的目標(biāo)指明方向。

（二）整合價值。由于行政管理主體存在著雙重身份，因而在行政管理活動中就必須對其德性進(jìn)行整合：一方面要對工作關(guān)系進(jìn)行整合。在現(xiàn)代社會，合作已成為行政高效的代名詞，因此需要對行政管理主體間的合作關(guān)系進(jìn)行整合，使之朝著有利的方向發(fā)展；另一方面要對利益關(guān)系進(jìn)行整合。面對個人利益與集體利益的沖突，要保證行政管理主體作出利于社會管理的行為，就需要對各種利益進(jìn)行整合，積極提倡集體主義原則和精神，從而維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。

（三）操作價值?！靶姓惱淼赖卤旧砭褪莻惱硪?guī)范，具有規(guī)范、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定的含義”［3］。這些倫理規(guī)范本身就含有極強的操作性價值，一方面規(guī)范著行政主體、行政對象及其相互之間的關(guān)系與行為，另一方面又對行政管理主體自身起著規(guī)范的作用，如規(guī)定行政管理主體哪些行為可以做、哪些行為不可以做，如何正確地運用權(quán)力，如何取舍國家利益與個人利益，如何恰當(dāng)?shù)靥幚韨€人與其他人的關(guān)系等等。這些倫理規(guī)范已不再是一種單純的道德要求和規(guī)范，而已經(jīng)演變成行政管理主體在實際工作中的一種實踐操作章程要求。

一、新公共管理的內(nèi)涵及主要內(nèi)容

（一）新公共管理的內(nèi)涵

針對新公共管理的內(nèi)涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：

（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。

（2）明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和測量。

（3）格外重視產(chǎn)出和控制。

（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。

【摘要】隨著公共管理模式在我國日趨引入采用，對公共性內(nèi)涵的闡述可以有很多角度，從特定的現(xiàn)代公共管理公共性出發(fā)，合法合理運用人民賦予的公權(quán)力，使公共事務(wù)的效率得以提高，有利于我國公共部門實施公共管理活動。

【關(guān)鍵詞】公共管理 公共事務(wù) 公共領(lǐng)域

綜合分析已檢索到的文獻(xiàn)資料，關(guān)于公共管理的公共性問題的研究，越來越受到理論界與公共管理部門的重視，并成為市民社會特有的價值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)。

1我國公共管理的公共性必要性

“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同所有，在國家管理職能中，非常明顯地，公共性則是其最為根本的特性。在論及公共性在近代的演變時，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共性指稱政治層面。各種冠以公共管理的研究著述曾出不窮，公共管理由“公共”和“管理”構(gòu)成，在我國，它是為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益的活動。我國公共管理的公共性的內(nèi)涵表現(xiàn)為是一種分析工具的“公共性”。從保證公民利益的基本點出發(fā)，是一種公共精神的“公共性”。認(rèn)為公民應(yīng)具有平等的權(quán)利，作為一種最新理念的“公共性”，揭示了管理目的的公益性，是一種價值基礎(chǔ)的“公共性”，體現(xiàn)的是整個社會的公共利益和政治要求。作為一種公平與正義的“公共性”，是在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與，作為一種理性與法的“公共性”，體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義，體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性，公共部門必須克服私人或部門利益的缺陷，體現(xiàn)為公開與參與，支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用。我國公共管理的公共性凸現(xiàn)的必要性在于公共管理實際上仍然是以國家為核心，由于公共管理權(quán)力的公共性意識淡薄，促使公共管理的官僚制結(jié)構(gòu)的泛化，這在一定程度上造成了政府的自我封閉。我國公共管理現(xiàn)狀形成的主要原因在于我國的市場體制仍不成熟，我國的法制建設(shè)雖取得一定進(jìn)步，卻常常缺少市場運作的經(jīng)驗，約束性法律法規(guī)仍不健全，內(nèi)容也不明晰。我國的第三部門還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任，我國公共權(quán)力呈單向運行態(tài)勢，非政府組織效能很難發(fā)揮。隨著我國第三部門的成長壯大，對公共管理的“公共性”的研究不僅是公共部門的內(nèi)在要求，就其現(xiàn)實性需要而言，也是公民社會外力推動的結(jié)果。因此，必須提升政府的管理能力，公共管理要貫徹以人為本的原則，改善政府的管理績效，強化公共服務(wù)的理念要求，更好地凸現(xiàn)公共性。公共管理堅持公平正義的價值取向，注重效率的理念，需要明確責(zé)任的新管理觀要求公共部門凸現(xiàn)公共性。

2我國公共管理公共性存在的基礎(chǔ)

依法治國意味著一切公共權(quán)力必須以法律為準(zhǔn)繩，權(quán)力與法律沖突時，權(quán)力無條件服從法律，公共管理公共性必須在我國政府和公眾中樹立起法律法規(guī)，這既是法治的要求，也是實踐經(jīng)驗的總結(jié)。公共管理的社會性與公共性是相輔相成。國家是公共性的代表，公共性受益對象是全體社會公眾，公共性是社會性的特殊體現(xiàn)，符合社會發(fā)展方向，社會性以公共性為指導(dǎo)。社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。公共性是我國公共管理的本質(zhì)特征，公共管理主體之所以是公共機構(gòu)，盡可能吸納一切可以吸納的人或組織參加，從事公務(wù)活動，而不是私人事務(wù)，代表的行為目標(biāo)必須具有公益性本質(zhì)，公共管理主體只有依法行使權(quán)力，是公眾意志的表達(dá)，才真正具備合理性。它體現(xiàn)平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心，要求公共行政進(jìn)行價值判斷，即追求社會公平是公共組織的天職，公共管理以承擔(dān)社會責(zé)任為己任，公共管理在保證效率的情況下，對整個社會發(fā)展肩負(fù)引導(dǎo)義務(wù)，應(yīng)該對有效的管理和社會公平做出承諾，承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，體現(xiàn)出社會責(zé)任感。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，避免對公眾利益的侵害，以執(zhí)行社會職能為基礎(chǔ)。我國公共管理公共性的作用在于有利于我國公共政策的制定與執(zhí)行，是推動社會前進(jìn)的車輪，有利于實施公共管理活動，實現(xiàn)公共利益，以社會公眾的喜好為導(dǎo)向，實現(xiàn)公共利益。