保險資金介入保障性住房建構(gòu)

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本文作者：張艷、劉麗華 單位：云南財經(jīng)大學(xué)

一、問題提出

2011年兩會期間，利用保險資金支持全國保障性住房建設(shè)，成為保險業(yè)代表委員的熱議話題。截至2011年2月底，我國的保險行業(yè)資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到5.2萬億，巨額的保險資產(chǎn)要求更加寬廣的投資渠道。然而，我國保障性住房且存在巨額資金缺口，公共財政壓力巨大。根據(jù)我國城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭的規(guī)模預(yù)估，目前保障性住房的實際供求缺口還有4000萬套左右。當(dāng)前保障性住房建設(shè)的資金來源，一是中央財政補助，二是地方各級政府的資金投入。

按照中國城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭的規(guī)模預(yù)估，目前保障性住房的實際供求缺口還有4000萬套左右。國務(wù)院計劃在2011年建設(shè)1000萬套保障性住房，相比2010年增長72.4%，達(dá)到全國房地產(chǎn)投資規(guī)模的20%，資金缺口將達(dá)到1.3萬億元。如何建立保險資金支持保障性住房建設(shè)長效機(jī)制，發(fā)揮保險業(yè)社會管理功能?其理論基礎(chǔ)又是什么?保險資金投資保障性住房建設(shè)的模式是什么?這些已成為當(dāng)前亟待解決的基礎(chǔ)問題。

二、保險資金參與保障性住房建設(shè)的資源配置理論

在資源配置過程中，政府與市場之間的關(guān)系一直都是經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論的焦點。調(diào)整政府與市場之間的關(guān)系，尋求二者之間的平衡點，已經(jīng)成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，“市場”和“政府”都是配置資源的一種制度安排。不論何種制度安排，其高效運行的基礎(chǔ)都是需要一個與之相容的制度結(jié)構(gòu)，否則會出現(xiàn)效率損失，產(chǎn)生制度不協(xié)調(diào)成本，即“失靈”了。當(dāng)存在公共產(chǎn)品、不完全競爭和外部性時，由于微觀主體的有限理性和機(jī)會主義傾向會造成市場失靈，市場機(jī)制在某些方面難以起到配置資源的作用，需要政府干預(yù)，因為此時政府配置資源成本更低和效率更高。但這并不意味著，凡是(準(zhǔn))公共產(chǎn)品，只要是政府來配置資源，效率就一定會高(錢振偉，2011)①。政府在配置公共產(chǎn)品資源也不是萬能的，政府不可能在所有公共產(chǎn)品資源配置領(lǐng)域都起高效作用。在某些公共產(chǎn)品領(lǐng)域，政府對資源配置也可能不是最有效的和成本最低的。哈耶克(1960，1963)論述了政府干預(yù)的“可為和不可為”的原則，“不可為”指國家強(qiáng)制力作用不可逾越基于私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)界定的私域;“可為”指政府通過適宜的法律和經(jīng)濟(jì)政策，為市場競爭創(chuàng)造良好的條件和框架。當(dāng)然政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)并非完全因為市場失靈，政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)不完全是替代關(guān)系。政府在經(jīng)濟(jì)中的角色豈止是干預(yù)，而且它自身也是市場經(jīng)濟(jì)體制中的一員，參與經(jīng)濟(jì)活動，其活動成為市場經(jīng)濟(jì)體制中不可缺少的一個組成部分(曾康霖，2007)。

保障性住房屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在市場配置保障性住房資源失靈的一面，但并不意味著一切保障性住房資源都由政府配置，其資源配置效率就一定會高，也可能由于信息不足、官僚主義、政府政策的頻繁變化、缺乏市場激勵、缺乏競爭、缺乏降低保障性住房成本的激勵導(dǎo)向等內(nèi)在缺陷，政府也會失靈。隨著我國保障性住房制度推進(jìn)，保障性住房服務(wù)對象急劇增長，2011年全國將建設(shè)1000萬套保障性住房，資金缺口達(dá)到1.3萬億元，公共財政將面臨極大挑戰(zhàn)，這也是政府配置保障性住房資源失靈的一種表象。通過BOT②的“政府招投標(biāo)”形式，即政府購買服務(wù)的方式是克服保障性住房“政府失靈”和“市場失靈”的一種選擇。在這種情況下，可以把政府通過BOT的政府購買服務(wù)看作是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個極端之間的一種折衷方式，被認(rèn)為既可以克服政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷，又可以克服保障性住房公這共產(chǎn)品供給市場失靈的一個有效而可行的方法;即政府繼續(xù)保留其福利投資主體和制定福利政策角色，提供制度產(chǎn)品，以克服市場失靈，但將營辦服務(wù)的責(zé)任通過合同形式交給獨立的營辦機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)可以是營利性的組織、非營利性組織等，以有效降低服務(wù)成本、增加資金渠道、提高服務(wù)質(zhì)量和克服官僚現(xiàn)象，以克服政府失靈。通過這種方式使政府與私營或其他組織形成一種合作關(guān)系，引導(dǎo)更多社會資源配置向保障性住房領(lǐng)域傾斜，形成公共部門和私人部門共同承擔(dān)保障性住房責(zé)任的良好局面，提高保障性住房供給效率。只有明確了政府與市場各自在保障性住房領(lǐng)域中的角色與定位，使政府和市場這兩種資源配置機(jī)制揚長避短相互補充和相互促進(jìn)，才能實現(xiàn)保障性住房資源有效配置。

另一方面，保障性住房的市場化和社會化有助于緩解公眾日益增長的服務(wù)需求與政府壟斷服務(wù)供給不足的深層次矛盾，提高保障性住房服務(wù)的供給效率，滿足公民對保障性住房服務(wù)的需求。在這一過程中，政府從保障性住房產(chǎn)品和服務(wù)供給的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬲{(diào)解者、激勵者，是“舵手”和“裁判”，而不是“劃槳”和“球員”，是授權(quán)而不是提供具體服務(wù)。政府必須與非政府組織、私人部門、公眾一起來共同治理，推進(jìn)保障性住房服務(wù)的市場化和社會化，讓服務(wù)對象自己選擇公共服務(wù)，提高服務(wù)對象的滿意度和保障性住房的資源配置效率。

三、保險資金參與保障性住房建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

保險公司(尤指壽險公司)承擔(dān)的多為長達(dá)幾十年的長期負(fù)債，但由于我國保險資金的投資渠道受到較嚴(yán)格的限制以及投資市場長期投資產(chǎn)品匱乏等原因，保險公司負(fù)債的久期遠(yuǎn)大于資產(chǎn)的久期，導(dǎo)致許多公司面臨比較嚴(yán)重的資產(chǎn)負(fù)債不匹配風(fēng)險，保險公司的經(jīng)營穩(wěn)定性受到嚴(yán)重威脅。從國際慣例上來看，保險資金投資的多元化已是趨勢，包括不動產(chǎn)等投資在保險資金運用中都占有很大的比重。從中國保監(jiān)會2010年9月份《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》以來，由于受制于宏觀環(huán)境的影響，一直沒有保險企業(yè)實質(zhì)的不動產(chǎn)投資行為。直到近日才由太平洋資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立“太平洋－上海公共租賃房項目債權(quán)投資計劃”，成為自《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》出臺之后第一單不動產(chǎn)債權(quán)投資計劃，開始了保險資金涉足保障性住房的實踐。保險資金投資保障性住房有十分重要的社會意義，而且從長遠(yuǎn)角度來看，這種實踐對于拓展保險資金的運用渠道、實現(xiàn)保險資金的有效配置、合理匹配保險公司的資產(chǎn)負(fù)債方面有十分積極的影響。但是要想建立保險資金投資保障性住房長效機(jī)制，還面臨一些挑戰(zhàn)，主要有以下幾點:

1.保障性住房屬于準(zhǔn)公共品，具有很強(qiáng)外部性，完全由市場配置保障性住房資源肯定會失靈。保障性住房的收益率較低，難以實現(xiàn)保險資產(chǎn)保值增值的目的。從國際經(jīng)驗來看，保障性住房的投資收益率不高，一般難以滿足保險資金的投資回報要求。因此，盡管從投資期限來看，可以滿足保險企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債匹配的需要;但是從投資收益率來看，較低的收益率對于保險公司實現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債匹配和保險公司資產(chǎn)的保值增值來說，保險資金進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域是一個很大挑戰(zhàn)。

2.缺乏必要的具體實施規(guī)定指導(dǎo)保險資金合理運用于保障房建設(shè)。從監(jiān)管層面來看，盡管中國保監(jiān)會已經(jīng)出臺了《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》，放開了保險資金參與保障房建設(shè)的閘門。但是，從具體實施來看，對于保險資金進(jìn)入保障房建設(shè)的準(zhǔn)入規(guī)則以及諸如征地的用途、投資的比例等具體模式缺乏必要的實施細(xì)則和管理規(guī)定，使得保險資金遲遲難以進(jìn)入保障房建設(shè)(劉欣琦，2011)。

3.保險資金參與保障性住房建設(shè)還缺乏必要的投資路徑和模式。作為準(zhǔn)公共品的基礎(chǔ)設(shè)施，保障性住房完全不同于普通商品房的開發(fā)。與普通商品房開發(fā)周期短、利潤率高的特點正相反，保障性住房的建設(shè)運營期長，而且回報率較低。這就需要建立一種有效的投資機(jī)制和投資模式，使得市場參與者(尤其是長期投資者，如壽險公司)更加便利更加有效地參與保障性住房建設(shè)，以緩解地方政府的財政壓力，降低了入住民眾的生活支出壓力，從而進(jìn)一步體現(xiàn)了保險資金“取之于民，用之于民”的精神。

四、構(gòu)建保險資金參與保障性住房建設(shè)的長效機(jī)制要構(gòu)建我國保險資金參與保障性住房建設(shè)的長效機(jī)制，要處理好以下三個方面的問題。

(一)要處理好保險資金進(jìn)入保障性住房中市場和政府之間關(guān)系

保障性住房雖然屬于準(zhǔn)公共品，需要政府主導(dǎo)保障性住房資源配置，但并不意味保障性住房完全由政府承擔(dān)，也應(yīng)該發(fā)揮市場在保障性住房資源配置中的積極作用，尤其是吸引作為市場主體的保險公司積極進(jìn)入和參與保障性住房資源配置。具體如下:一是，通過政府(尤指地方政府)積極干預(yù)，通過優(yōu)惠政策引導(dǎo)和鼓勵保險資金參與保障性住房建設(shè)。對保險資產(chǎn)投資保障性住房建設(shè)實行優(yōu)惠的土地和稅收政策，可以間接提高保險資金的投資收益率，適當(dāng)滿足保險資金保值增值的目的，同時也可以提高保險企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性，引入大量保險資金參與其中，可以減少政府的保障性住房的財政壓力。二是，保險企業(yè)設(shè)立投資保障性住房建設(shè)的專項基金，按照“政府主導(dǎo)、商業(yè)化運作、協(xié)同發(fā)展”的原則，建立高效率、低成本、高透明度的運作機(jī)制，與政府共同推進(jìn)保障性安居工程的建設(shè)與發(fā)展。三是，各保險公司應(yīng)該建立和完善自身資產(chǎn)的管理體制，建立保障性住房建設(shè)專項基金和相應(yīng)的資金管理措施，實行專項資金管理制度，合理分配和運作資金，完善市場配置保障性資源機(jī)制，實現(xiàn)保險資產(chǎn)負(fù)債匹配的目標(biāo)和保險資產(chǎn)保值增值的目的。

(二)建立起良好的制度環(huán)境，尤其是保險資金投資保障性住房監(jiān)管的政策環(huán)境

一項制度要有效率，必須要有一個協(xié)調(diào)的制定環(huán)境，需要相應(yīng)的配套措施，特別是相應(yīng)的監(jiān)管制度，否則會產(chǎn)生制度協(xié)調(diào)成本，增加保險資金參與保障性住房建設(shè)的交易成本?；诒Ｕ闲宰》康墓嫘?、長期性、穩(wěn)定性等特點，建議保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)將保險資金參與保障性住房建設(shè)劃歸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的投資，按債權(quán)級別分類，允許保險資金通過基金、股權(quán)、債權(quán)等多種方式投資，支持保障性住房建設(shè)。同時，保監(jiān)會、證監(jiān)會、城鄉(xiāng)建設(shè)部門、審計部門、財政部門等各相關(guān)監(jiān)管部門之間應(yīng)該加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)與合作，盡快完善各項相關(guān)政策和管理規(guī)定，為保險資金參與保障房建設(shè)提供相應(yīng)的政策和行政指導(dǎo)，規(guī)范保險資金的運作。保險資金進(jìn)入保障房建設(shè)，必須承擔(dān)一定的社會責(zé)任，不能過于追求利潤，但對于保險資金的運營，也要尋求一個完整的模式，否則會帶來很大風(fēng)險。對于保障性住房質(zhì)量的檢驗、資金如何投入、資金進(jìn)入后周期有多長、財務(wù)如何平衡、租金如何繳納、若無穩(wěn)定的回報該怎樣處理等問題，需要多部門之間的相互合作，共同出臺相應(yīng)的實施和監(jiān)管細(xì)則，實現(xiàn)保險資金運用效用的最大化。

(三)探索建立保險資金投資保障性住房的BOT模式

保險公司投資建設(shè)保障性住房的BOT模式可大致分為以下四個步驟:

1.確立投資項目。針對各地政府對保障性住房建設(shè)的實際需求和發(fā)展規(guī)劃，保險公司可依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展條件、社會環(huán)境、保障性住房擬建規(guī)模、技術(shù)實施方案、政府財政支出和補貼水平等要素進(jìn)行綜合考慮，編寫《可行性研究報告》等文件，初步選定那些能夠保證期望投資收益率且風(fēng)險較低的項目作為投資對象。同時，保險公司應(yīng)積極開展項目推廣和營銷，傳播以BOT模式建設(shè)保障性住房的理念③，促進(jìn)地方政府在保障性住房開發(fā)領(lǐng)域?qū)嵭畜w制機(jī)制改革，探索充分利用保險資金發(fā)展保障性住房的途徑。

2.參與保障性住房項目招投標(biāo)。地方政府正式立項采用BOT模式建設(shè)保障性住房后，成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室，研究項目技術(shù)問題，如保障性住房的經(jīng)營期限和租金水平等;并準(zhǔn)備投標(biāo)者資格預(yù)審文件，編寫招標(biāo)文件，向社會進(jìn)行公開招標(biāo)。保險公司依據(jù)政府文件的投標(biāo)資格和要求，必要時可與具備民用建筑開發(fā)資質(zhì)的房地產(chǎn)公司組成投標(biāo)聯(lián)合體，通過資格預(yù)審后實地考察項目，并與地方政府進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在實地考察和深入研究招標(biāo)文件的基礎(chǔ)上，保險公司編寫投標(biāo)書，投標(biāo)書中應(yīng)明確所投資建設(shè)保障性住房的居住規(guī)格、質(zhì)量水平、每平米的預(yù)計租金水平、融資來源和結(jié)構(gòu)、建設(shè)進(jìn)度安排、竣工日期、運營期限、運營維護(hù)費用、價格調(diào)整公式或調(diào)整原則、投資回報預(yù)測、風(fēng)險分析與分配、不可抗力事件的規(guī)定等重要事項，并在截止日前遞交標(biāo)書參與評標(biāo)。

3.成立項目公司和融資。保險公司中標(biāo)后，與地方政府就保障性住房租金水平、經(jīng)營期限等重點問題進(jìn)行合同談判。地方政府一般按中標(biāo)順序與各個投標(biāo)者談判，從中選擇出對自己最有利的投標(biāo)方案和合作方。此時保險公司既要發(fā)揮保險資金長期投資的顯著優(yōu)勢，保證保障性住房建設(shè)資金的充裕供應(yīng)，又要維護(hù)自己的預(yù)期收益水平，避免與某些投標(biāo)者發(fā)生超低價的惡性競爭(洪明，2010)。保險公司在與政府取得合理談判結(jié)果后，正式組建開發(fā)保障性住房的項目公司，并與建筑承包商、運營維護(hù)承包商簽訂相關(guān)合同，最后與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。保險公司自身作為項目公司的出資方，可充分利用自身的資金低成本優(yōu)勢，合理運用杠桿比例，按照工程建設(shè)進(jìn)度和運營計劃安排好相應(yīng)的資金供給，以最低資金綜合成本的原則設(shè)計出保障性住房項目的融資結(jié)構(gòu)與資金結(jié)構(gòu)。

4.保障性住房建設(shè)項目的實施。保障性住房項目公司在簽訂所有合同之后，即進(jìn)入項目的建設(shè)實施階段。按照合同規(guī)定，聘請設(shè)計單位開始工程設(shè)計，聘請建筑承包商開始工程施工，工程竣工后聘請運營維護(hù)承包商進(jìn)行商業(yè)運營或者實行自營。此時，當(dāng)?shù)氐牡褪杖爰彝グ从媱澱饺胱”Ｕ闲宰》?，根?jù)政府部門核定的收費標(biāo)準(zhǔn)按期向政府財政部門繳納租金和物業(yè)費用等，財政部門再將收取的租金與財政補貼合計匯入保障性住房項目公司的專項賬戶，作為項目公司的經(jīng)營收入和維護(hù)費用支出來源(洪明，2010)。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，在特許經(jīng)營期滿時，保險公司按照合同約定條件把保障性住房及相關(guān)附屬設(shè)施全部移交給地方政府或其指定機(jī)構(gòu)。保險公司對移交后的保障性住房及相關(guān)附屬設(shè)施的質(zhì)量存在承諾期，如在承諾期內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量問題，則須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和維修費用。

通過BOT模式，利用保險資金支持保障性住房建設(shè)，不僅有利于加快保障性住房建設(shè)工程的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;同時，通過保險資金投資保障性住房，可以較大提高保險資金的運用效率，促進(jìn)保險業(yè)自身發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮保險業(yè)的社會管理功能，促進(jìn)社會穩(wěn)定。