新財政總預(yù)算會計制度淺析

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摘要：自財政總預(yù)算會計制度頒布以來，為各個領(lǐng)域的會計核算管理都起到了推動作用，而且此項(xiàng)制度的實(shí)施主要就是全面推進(jìn)和落實(shí)實(shí)踐中權(quán)責(zé)發(fā)生制運(yùn)用不到位以及與政府會計制度無法有效整合的問題。在實(shí)踐探究階段，我們需要全面掌握新制度的變化，并對比其與舊制度的不同點(diǎn)，有針對性地加以優(yōu)化改進(jìn)，切實(shí)發(fā)揮新制度的優(yōu)勢和作用?；诖耍疚闹饕獜呢斦傤A(yù)算會計及其制度發(fā)展進(jìn)行探究，對新舊制度進(jìn)行分析比較，隨后提出了新制度實(shí)施面臨的問題，并闡述了實(shí)踐優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：會計制度；財政總預(yù)算；改進(jìn)；權(quán)責(zé)發(fā)生制

在社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的背景下，預(yù)算管理和預(yù)算會計體系正在不斷進(jìn)行改革與優(yōu)化，主要目的是改進(jìn)傳統(tǒng)制度所面臨的問題，切實(shí)體現(xiàn)各領(lǐng)域工作的價值。然而，在實(shí)踐分析階段，傳統(tǒng)財政總預(yù)算會計制度無法適應(yīng)新形勢要求，難以保證業(yè)務(wù)決策、財務(wù)管理及預(yù)算管理的效果。在此背景下，對舊制度中存在的問題進(jìn)行改進(jìn)并實(shí)施新財政總預(yù)算會計制度為大勢所趨。新制度建立了新的任務(wù)、目標(biāo)及方法，有效對核算內(nèi)容及報表體系進(jìn)行了改進(jìn)，將制度應(yīng)用的優(yōu)勢體現(xiàn)得淋漓盡致。

一、財政總預(yù)算會計及其制度發(fā)展沿革分析

財政總預(yù)算會計在實(shí)踐工作階段，主要是處理財務(wù)總會計日常記賬憑證及財務(wù)報表信息，準(zhǔn)確地反映預(yù)算收支情況，保證調(diào)控的合理性，輔助國庫開展日常管理工作，推動預(yù)算會計制度的有效實(shí)施。在組織與指導(dǎo)預(yù)算會計實(shí)務(wù)工作階段，總預(yù)算會計應(yīng)了解法律法規(guī)及相關(guān)政策，健全管理措施及內(nèi)控制度，規(guī)范各級政府財政總預(yù)算會計核算，發(fā)揮會計職能。[1]財政部在1988年制定并印發(fā)《財務(wù)機(jī)關(guān)總預(yù)算會計制度》，在實(shí)施過程中，主要目的是強(qiáng)化財政預(yù)算管理，規(guī)范開展各級財政預(yù)算管理工作。在實(shí)踐工作開展階段，通過不斷的研究整理，于1997年6月25日重新修訂并發(fā)布《財政總預(yù)算會計制度》，并于1998年1月1日正式生效。然而，在近幾年遵循相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)方面，仍然存在一定的問題。為進(jìn)一步規(guī)范各級政府財政總預(yù)算工作，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算會計的作用，國家財政部門在2015年10月10日印發(fā)新的《財政總預(yù)算會計制度》，并于2016年1月1日起施行。

二、新財政總預(yù)算會計制度的變化

（一）明確工作任務(wù)及核算目標(biāo)

新制度對會計工作任務(wù)和核算目標(biāo)進(jìn)行了改進(jìn)，如會計核算、財政資金管理及會計監(jiān)督等工作都發(fā)生一定的變化，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行整理匯總，切實(shí)改進(jìn)所面臨的問題。對于核算目標(biāo)，新制度對其界定為向人大、政府及相關(guān)部門等會計信息使用者，通過報表的形式進(jìn)行規(guī)范，呈現(xiàn)政府財政預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況數(shù)據(jù)，體現(xiàn)會計主體行政責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮總預(yù)算會計的職能作用。所以說，全新工作任務(wù)與核算目標(biāo)的制定，要求總預(yù)算會計在實(shí)踐工作開展階段，將財政預(yù)算收支情況展現(xiàn)，并實(shí)施動態(tài)化監(jiān)控，對政府資產(chǎn)與負(fù)債情況全面把控，為經(jīng)濟(jì)決策及財務(wù)管理工作的順利進(jìn)行提供保障。[2]

（二）預(yù)算會計和財務(wù)會計整合

在實(shí)踐工作階段，預(yù)算會計較為注重結(jié)果，且以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)進(jìn)行，重視對政府資金的管控。而財務(wù)會計較為注重過程，并通過權(quán)責(zé)發(fā)生制重點(diǎn)核算政府資金運(yùn)用情況，準(zhǔn)確核算資金使用是否合理。因此，在新制度的推動下，通過將預(yù)算會計與財務(wù)會計有效整合，有助于核算工作的順利進(jìn)行，全面把握會計期間資產(chǎn)變動情況，提升整體工作效率。以其他貨幣的雙分錄核算方法為例，在實(shí)際進(jìn)行賬務(wù)處理的過程中，可以準(zhǔn)確掌握資金相關(guān)業(yè)務(wù)的動向，實(shí)現(xiàn)資金的精準(zhǔn)核算。因此，在新制度下，應(yīng)加強(qiáng)對雙分錄會計核算的重視，對會計科目加以區(qū)分，如資產(chǎn)類、負(fù)債類、收入類及支出類等，通過規(guī)范的會計核算，充分體現(xiàn)二者整合應(yīng)用的價值。

（三）會計科目有所增刪

新制度的實(shí)施有效將預(yù)算會計和財務(wù)會計科目整合，并在舊制度原有34個科目的基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，進(jìn)而針對性地開展預(yù)算管理工作。在新制度中，資產(chǎn)類刪除了暫付款、基建撥款和待處理財政等科目，增加了財政零余額賬戶管理、股權(quán)投資及應(yīng)收股利等科目；負(fù)債類刪除了借入財政周轉(zhuǎn)金和暫存款兩個科目，增加了長期與短期政府債券、應(yīng)付代管資金等科目；凈資產(chǎn)科目中刪除了預(yù)算結(jié)余、基金預(yù)算等，增加了財政專戶管理；收入類刪除了預(yù)算收入與基金預(yù)算科目，并增加了公共預(yù)算與債務(wù)收入等科目；支出類刪除了預(yù)算支出、財政周轉(zhuǎn)金支出科目，增加了公共預(yù)算本級支出科目。

（四）會計核算內(nèi)容更為豐富完備

核算作為會計制度設(shè)計的重要組成，新制度與舊制度在核算內(nèi)容上差距較大的就是預(yù)算收支變動與資產(chǎn)負(fù)債情況，新制度增加了舊制度中沒有體現(xiàn)的政府股權(quán)債務(wù)處理內(nèi)容。1.資產(chǎn)范疇核算內(nèi)容得到完善在更新過程中增加了先進(jìn)管理、應(yīng)收債券轉(zhuǎn)貸款及股權(quán)投資等科目，并對核算重點(diǎn)進(jìn)行重新規(guī)劃，真實(shí)反映當(dāng)前會計監(jiān)督工作所面臨的困境，進(jìn)行規(guī)范化處理，提高各項(xiàng)工作開展的效果。2.負(fù)債范疇核算更加全面舊制度在進(jìn)行收支核算的過程中，僅靠單一的收付情況會帶來一定的限制，無法真實(shí)反映整個核算過程。而新制度的有效實(shí)施，解決了傳統(tǒng)單一收付實(shí)現(xiàn)制確認(rèn)模式存在的不足，不僅關(guān)注顯性負(fù)債情況，同時利用多種防范措施對隱性負(fù)債情況進(jìn)行了分析。通過短期和長期政府債券會計科目的融入，對應(yīng)核算反映政府顯性和隱性債務(wù)情況，尤其是新增設(shè)的結(jié)余科目，針對國庫不同性質(zhì)的資金，以核算管理等多種舉措對工作模式進(jìn)行了改進(jìn)，體現(xiàn)了收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會計工作目標(biāo)，為會計工作模式的改進(jìn)提供了保障。3.凈資產(chǎn)核算內(nèi)容更加豐富凈資產(chǎn)為財政資產(chǎn)與負(fù)債的差值，在進(jìn)行會計核算工作過程中，必須加強(qiáng)對監(jiān)督管理的重視。且新制度增加了資產(chǎn)基金與代償債資產(chǎn)等會計科目，深入分析了核算中所面臨的問題，通過建立健全多種舉措，擴(kuò)大了政府凈資產(chǎn)核算范圍，為后續(xù)核算工作的開展提供了保障。[3]4.財政收支范疇更加合理新制度刪減了預(yù)算收入和預(yù)算支出等多個科目，并新增還本支出科目，通過對其合理規(guī)范，可以反映不同地域間的收支情況。所以說，新制度的實(shí)施，可以有效解決傳統(tǒng)工作所面臨的問題，通過科學(xué)合理的控制，可以提升整體工作的效果。

（五）會計報表體系更為細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)

會計報表的制作與政府資產(chǎn)管理聯(lián)系較為密切，可以真實(shí)反映會計工作的結(jié)果。對此，在實(shí)踐工作開展階段，應(yīng)加強(qiáng)對會計報表體系設(shè)置的重視，對新舊制度之間的差距進(jìn)行分析，保證新報表體系結(jié)構(gòu)更加合理完善。在資產(chǎn)與負(fù)債平衡的情況下，收入與支出不受資產(chǎn)負(fù)債表的限制，可以通過單獨(dú)列示的方式進(jìn)行，參考資產(chǎn)負(fù)債的流動性，使得財務(wù)資金收支變動與各類資金收支結(jié)余完整體現(xiàn)。

三、新財政總預(yù)算會計制度存在的問題

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制運(yùn)用不夠充分

在新制度下，總預(yù)算會計核算工作的開展應(yīng)合理地運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制，且部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算來展開，將其作為工作的基礎(chǔ)，更加有效地對多種工作進(jìn)行規(guī)范化處理，切實(shí)改進(jìn)當(dāng)前所面臨的問題。在改革后，收付實(shí)現(xiàn)制主要作為會計確認(rèn)的基礎(chǔ)，并通過融入權(quán)責(zé)發(fā)生制，合理地開展預(yù)算管理工作。但當(dāng)前我國政府公共管理正處于迅猛發(fā)展階段，管理思想及模式正在不斷更新?lián)Q代，相關(guān)制度及法律還不夠健全，尤其是預(yù)算及投資等工作，沒有法律法規(guī)的約束，可能會出現(xiàn)責(zé)任無法準(zhǔn)確劃分的情況，難以建立較為全面的財務(wù)管理體系。更甚者，新制度對權(quán)責(zé)發(fā)生制業(yè)務(wù)規(guī)定不夠細(xì)致，涉及多個部門利益調(diào)整階段，會導(dǎo)致權(quán)責(zé)發(fā)生制效果無法全面展現(xiàn)，管理目標(biāo)無法有效實(shí)現(xiàn)。還會有部分會計人員在實(shí)踐工作的過程中，無法適應(yīng)新制度，對收付實(shí)現(xiàn)制核算要點(diǎn)了解不充分，過于依賴主觀因素，進(jìn)而制約權(quán)責(zé)發(fā)生制的運(yùn)用。1.受政府管理制度改革的影響現(xiàn)階段政府會計信息披露制度及財務(wù)管理制度的實(shí)施，與權(quán)責(zé)發(fā)生制核算有著一定的差距，為推進(jìn)總預(yù)算工作的順利進(jìn)行，要適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制，并以此為基礎(chǔ)改進(jìn)相關(guān)制度，從多個方面進(jìn)行完善。而且這種情況的產(chǎn)生主要原因是，財政總預(yù)算會計是公共管理的重要組成，需要跟進(jìn)行政管理體制改革。除此之外，新的預(yù)算會計引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制會導(dǎo)致傳統(tǒng)預(yù)算管理發(fā)生變化，涉及的多個部門利益波動，進(jìn)而會產(chǎn)生非同小可的影響。2.受成本因素的約束將權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行對比，其操作相對較為復(fù)雜，需要具備充足且準(zhǔn)確的核算依據(jù)，這就需要政府財務(wù)部門人員業(yè)務(wù)水平相應(yīng)提升，在財政總預(yù)算工作開展中，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行處理，并對比收付實(shí)現(xiàn)制的應(yīng)用效果。若財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平較低，他們會極其容易混淆兩種核算基礎(chǔ)，進(jìn)而發(fā)生實(shí)際數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情況。所以，這種核算技術(shù)的應(yīng)用，不僅要求工作人員有著較高的技術(shù)水平，而且需要他們對更新?lián)Q代后的信息系統(tǒng)有著一定的了解，避免受一定因素影響導(dǎo)致數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確問題的產(chǎn)生。[4]3.核算規(guī)定不成熟新制度實(shí)施中，政府部門應(yīng)用仍處于過渡階段，且沒有明確的要求，一些財務(wù)部門運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制處理業(yè)務(wù)時過于隨意，在操作上存在一定的失誤，若沒有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改進(jìn)，會導(dǎo)致會計信息質(zhì)量的下降，進(jìn)而產(chǎn)生不利影響。

（二）制度無法有效銜接

政府預(yù)算與財務(wù)會計是財務(wù)工作開展的重要組成部分，二者在運(yùn)行階段可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行整合與分離，有助于推動各項(xiàng)工作的有序開展，減少所產(chǎn)生的不利影響及限制。新制度與政府會計制度二者相互聯(lián)系、不可分割，在實(shí)踐工作中，都是以財務(wù)預(yù)算資金為對象，但核算資金所處狀態(tài)有著一定的差異，新制度是針對本年度預(yù)算收入，并根據(jù)職能劃分進(jìn)行資金分配，而政府會計制度則會在同級別政府預(yù)算所展開，反映本單位的資金使用情況。所以說，二者的核算內(nèi)容有著一定聯(lián)系，同時又在工作中可以彌補(bǔ)對方存在的不足。但在實(shí)踐應(yīng)用階段，受多重因素影響，二者無法有效銜接。1.信息披露存在差異政府財政報告在會計信息披露方面較為重視核算內(nèi)容，忽視了為各預(yù)算單位進(jìn)行資金分配的職能，沒有充分考慮預(yù)算單位財政資金的使用情況，而且政府財政審計報告出具的過程中通常會將二者分離，導(dǎo)致無法在一定范圍內(nèi)保證責(zé)任的履行。在財政預(yù)算執(zhí)行中，政府通常將會計與行政事業(yè)單位分離，難以真正實(shí)現(xiàn)兩種制度的有效銜接。2.核算信息無法銜接基層事業(yè)單位會計核算較為復(fù)雜，與政府財政總預(yù)算核算無法實(shí)現(xiàn)信息匹配，同時，新制度與政府會計制度的科目、業(yè)務(wù)流程及報表存在差異，進(jìn)而無法在一種系統(tǒng)上進(jìn)行處理。

（三）新制度與國際慣例存在一定差距

新制度的頒布，表明了我國政府預(yù)算會計正朝國際化方向發(fā)展，但在實(shí)踐分析階段，二者存在的差距較大。我國總預(yù)算涉及領(lǐng)域較多，總預(yù)算會計制度的核算內(nèi)容也在不斷增多，核算目標(biāo)還不夠準(zhǔn)確，這就導(dǎo)致了新制度與國際慣例仍然存在差距。我國現(xiàn)行預(yù)算會計體系包含財政總預(yù)算會計和參與政府預(yù)算會計，但受體系劃分的影響，一些基金會與團(tuán)體無從歸屬。按照國際慣例，預(yù)算會計體系應(yīng)由政府單位執(zhí)行，以資金報酬為主體，對資金活動情況進(jìn)行全面準(zhǔn)確的掌握，我們應(yīng)明確新制度與國際慣例的差距，為后續(xù)的優(yōu)化提供保障。

四、執(zhí)行新財政總預(yù)算會計制度的建議

對于新財政總預(yù)算會計制度運(yùn)行階段所面臨的問題，我們應(yīng)加強(qiáng)重視，了解問題產(chǎn)生的原因，制定行之有效的措施，以保證新制度的順利實(shí)施。

（一）強(qiáng)化對權(quán)責(zé)發(fā)生制運(yùn)用的重視

1.建立健全配套制度在新制度的支撐下，為減少當(dāng)前面臨的影響及問題，應(yīng)做好相對較為全面的分析，建立財務(wù)內(nèi)外控制體系，對外部審計制度及內(nèi)容進(jìn)行有效規(guī)范，建立系統(tǒng)科學(xué)的財政制度管理模式，以透明、科學(xué)合理及具備約束力的預(yù)算制度為基礎(chǔ)，推進(jìn)預(yù)算管理工作有序發(fā)展。與此同時，在改革內(nèi)部控制制度的過程中，需要以配合權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督工作的開展，對發(fā)生制所存在的問題進(jìn)行優(yōu)化控制，切實(shí)改進(jìn)過程中所面臨的窘境。因此，通過加大監(jiān)督力度，為權(quán)責(zé)發(fā)生制提供良好的環(huán)境，使得其在預(yù)算工作中發(fā)揮一定的作用。2.提升財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平受收付實(shí)現(xiàn)制操作簡單因素限制，政府部門財務(wù)人員已形成思維定式，在改革初期無法全面接收核算基礎(chǔ)，現(xiàn)有核算思想導(dǎo)致發(fā)生制進(jìn)展緩慢，無法適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展，在運(yùn)用發(fā)生制時受到限制。因此，為避免受人為因素影響，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對會計人員培訓(xùn)的重視，強(qiáng)化權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，明確預(yù)算收支與核算基礎(chǔ)，系統(tǒng)性地開展培訓(xùn)工作。與此同時，要想切實(shí)保證權(quán)責(zé)發(fā)生制的合理化運(yùn)用，在實(shí)踐工作開展階段應(yīng)進(jìn)行規(guī)范化控制，滿足新制度的標(biāo)準(zhǔn)，與其他業(yè)務(wù)有效銜接，提高賬務(wù)處理的質(zhì)量和效率。3.明確具體業(yè)務(wù)核算規(guī)定各預(yù)算單位在會計核算工作開展階段，應(yīng)觀察并記錄權(quán)責(zé)發(fā)生制在運(yùn)用階段存在的問題，并及時匯總反饋給財政部門，進(jìn)而有針對性地對多種工作進(jìn)行規(guī)范化處理，制定可行性的具體業(yè)務(wù)核算規(guī)定，完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用規(guī)范，使得權(quán)責(zé)發(fā)生制在應(yīng)用中有章可循。（二）新制度與政府會計制度有效銜接1.統(tǒng)一會計核算口徑新制度與政府會計制度在核算工作開展階段，各自發(fā)揮著自身的作用及優(yōu)勢，保證了會計核算的準(zhǔn)確和效率。在實(shí)踐工作開展階段，將二者協(xié)調(diào)應(yīng)用，提升整體核算的效果，避免受一定因素影響及限制。因此，通過會計核算口徑的統(tǒng)一，健全會計報表體系，便于統(tǒng)一進(jìn)行預(yù)決算報表審核，全面披露會計信息。2.統(tǒng)一會計核算軟件在科學(xué)技術(shù)水平不斷發(fā)展的時代背景下，為切實(shí)保證數(shù)據(jù)核算的準(zhǔn)確性，政府總預(yù)算會計應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)軟件運(yùn)用的重視，并依托于便捷的信息技術(shù)，以政府部門為網(wǎng)絡(luò)中心，以各地區(qū)與事業(yè)單位為信息重點(diǎn)，形成會計信息網(wǎng)?？傤A(yù)算會計和事業(yè)單位會計使用統(tǒng)一核算系統(tǒng)、軟件，在處理工作階段可以實(shí)現(xiàn)信息共享，切實(shí)保證信息處理的效果。

（三）以制度改革縮小與國際差距

在經(jīng)濟(jì)全球化時代，我國預(yù)算會計應(yīng)加強(qiáng)與國際接軌，縮小制度之間的差距。因此，通過預(yù)算管理制度的改革，可以規(guī)范會計核算各項(xiàng)工作。同時，按照國際要求，核算應(yīng)反映政府年度預(yù)算收支變動情況，并有效編制年度政府財務(wù)報告，充分體現(xiàn)政府預(yù)算會計責(zé)任。改革政府會計作為一項(xiàng)重要任務(wù)，是建立政府財務(wù)會計制度的基礎(chǔ)，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核心，應(yīng)相應(yīng)對其進(jìn)行改進(jìn)與優(yōu)化，全面準(zhǔn)確地核算政府及相關(guān)部門的資產(chǎn)情況。對國際政府會計發(fā)展進(jìn)行分析，大力推進(jìn)政府會計改革，應(yīng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，健全多類型工作模式，推進(jìn)我國政府會計國際化發(fā)展方向，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算改革。與此同時，改革預(yù)算會計體系，由政府單位會計、非營利組織會計組成，嚴(yán)格參考國際慣例，并結(jié)合我國預(yù)算會計的發(fā)展現(xiàn)狀，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對會計核算體系進(jìn)行規(guī)范，將其作用充分發(fā)揮。而且在縮小與國際慣例差距的過程中，還應(yīng)該全面分析新制度所存在的問題，通過不斷的進(jìn)行規(guī)范與整理，進(jìn)而為后續(xù)優(yōu)化改革奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)束語

新財政總預(yù)算會計制度的實(shí)施，有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)制度所面臨的桎梏，為政府資產(chǎn)和負(fù)債情況的核算提供了有效保障。然而，受權(quán)責(zé)發(fā)生制運(yùn)用不合理、制度不銜接以及與國際慣例差距大等因素限制，新制度在實(shí)踐應(yīng)用過程中舉步維艱。要想充分發(fā)揮新制度的優(yōu)勢，我們應(yīng)透徹分析問題產(chǎn)生的原因，并通過提升財務(wù)人員水平、軟硬件設(shè)施升級、統(tǒng)一核算系統(tǒng)等多項(xiàng)措施進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，為新制度的運(yùn)用與發(fā)展提供最優(yōu)質(zhì)的環(huán)境。

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作者:桑琳 單位:山東省濰坊市壽光市財稅政策研究中心