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地方政府的債務(wù)預(yù)算管理展望

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地方政府的債務(wù)預(yù)算管理展望

摘要:我國地方政府長期缺乏舉債權(quán),預(yù)算管理制度缺失,2014年新《預(yù)算法》修訂后舉債權(quán)放開,地方政府預(yù)算管理自然成為現(xiàn)階段的制度建設(shè)內(nèi)容,制度分析與改革演進方向具有更大的探討空間。通過梳理我國債務(wù)預(yù)算管理歷史和現(xiàn)狀、分析地方政府債務(wù)整頓思路,文章建議省級政府層面可進一步將限額管理轉(zhuǎn)為余額管理;統(tǒng)合政府預(yù)算,將一般債券與專項債券統(tǒng)一管理;將債務(wù)預(yù)算獨立模塊,設(shè)立中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃;在余額管理基礎(chǔ)上設(shè)置地方政府債務(wù)天花板;以債務(wù)預(yù)算為基石,實現(xiàn)地方政府債務(wù)風險跟蹤與預(yù)警。

關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù);預(yù)算管理制度;余額管理

一、引言

2014年新《預(yù)算法》修訂后,地方政府債務(wù)管理制度的構(gòu)建與完善要求迫切。參照國際經(jīng)驗,地方政府債務(wù)的預(yù)算管理制度構(gòu)建是地方政府債務(wù)管理有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度。學者們將債務(wù)管理模式大致劃分為市場約束、中央直接控制、規(guī)則管理和協(xié)商管理等四種模式,各國實踐中多采用一種模式或幾種模式組合。其中,規(guī)則管理模式應(yīng)用具有普遍性,各國通常利用相關(guān)法律法規(guī)約束地方政府舉債行為。常見的規(guī)則管理指標包括:地方財政赤字上限(如奧地利、西班牙等)、地方政府償債指標上限(如日本、巴西等)、地方政府債務(wù)余額上限(如匈牙利等)。大部分學者支持該種管理模式,因其規(guī)則明確、對地方政府債務(wù)操作的機動性較小,能有效制約地方政府由于預(yù)算軟約束等問題引致的財政擴張。而該管理模式有效實施的制度基礎(chǔ)在于相對明晰的政府債務(wù)預(yù)算管理制度。我國地方政府在原有制度框架下,長期缺乏舉債權(quán),預(yù)算管理制度缺失。新《預(yù)算法》修訂后地方政府舉債權(quán)放開,地方政府債務(wù)預(yù)算管理也自然成為現(xiàn)階段的制度建設(shè)內(nèi)容,制度的分析與改革演進方向具有更大的探討空間。在2014年之前,地方政府債務(wù)的研討熱點在于《預(yù)算法》是否放開地方政府的舉債權(quán)限。此外,學者還對地方政府債務(wù)的預(yù)算管理模式展開論述,如李俊生(2011)建議采用“中央直接控制與市場約束相結(jié)合”的管理模式,并提出要限定債務(wù)發(fā)行規(guī)模,樊麗明等(2006)、李燕(2009)對地方政府債務(wù)預(yù)算單獨設(shè)立進行探討。馬海濤等(2014)指出,我國地方政府債務(wù)預(yù)算存在“三種模式”可供選擇,即公共預(yù)算模式、附屬預(yù)算模式和復式預(yù)算模式,并提出未來的預(yù)算管理模式應(yīng)向復式預(yù)算模式推進。李貞等(2017)指出地方政府債務(wù)預(yù)算管理應(yīng)注意區(qū)分直接債務(wù)與或有債務(wù)。

二、我國地方政府債務(wù)預(yù)算管理歷史與現(xiàn)狀

1.《預(yù)算法》修訂前的地方政府債務(wù)預(yù)算管理實踐。2014年《預(yù)算法》修正前,地方政府不能舉債,只能通過融資平臺、事業(yè)單位進行間接舉債,債務(wù)不納入政府預(yù)算,預(yù)算管理無從談起。該種舉債模式造成地方政府債務(wù)管理將局限在本級政府層面,上級政府對下級政府的舉債行為信息掌握程度低,管理能力較弱。但該階段部分地方政府開始自主探索地方政府債務(wù)預(yù)算管理。從實踐上看,該階段地方政府債務(wù)預(yù)算管理呈現(xiàn)出兩個特征:一是部分地方試點推行,如浙江省、河南省焦作市、山東省青島市都進行過相關(guān)實踐;二是地方政府債務(wù)預(yù)算管理的范圍及程度有限,如青島市在地方政府性債務(wù)預(yù)算管理中,對事業(yè)單位的債務(wù)實行備案制,并不納入政府債務(wù)預(yù)算編制,又如浙江省推行的地方政府性債務(wù)管理主要聚焦于債務(wù)舉借及償付計劃,并非嚴格意義的預(yù)算管理。2.《預(yù)算法》修訂后的地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度安排?,F(xiàn)階段地方政府債務(wù)預(yù)算管理主要呈現(xiàn)三大特征:一是實行限額管理;二是實行一般債務(wù)與專項債務(wù)的分類管理,三是舉債權(quán)限下放到省級。地方政府債務(wù)預(yù)算實行限額管理,是應(yīng)對當前地方政府債務(wù)整頓與改革轉(zhuǎn)型的客觀需要,具有一定合理性。其一,地方政府大量歷史債務(wù)通過融資平臺或事業(yè)單位等形成,屬于隱性債務(wù)以及擔保等方式形成的或有債務(wù),在債務(wù)整頓時期,存量債務(wù)的清理甄別化解需要一定緩沖期,限額管理有助于盡快控制地方政府債務(wù)增量,加快地方政府債務(wù)改革進程。其二,地方政府債務(wù)風險管控從某種意義上是對地方政府信用預(yù)期的管控,由于地方政府存量債務(wù)短期內(nèi)償付集中,部分地區(qū)流動性償債風險突出,余額管理可能影響市場對政府債務(wù)風險的預(yù)期,不利于地方政府后續(xù)舉債行為。特別是債務(wù)整頓期間的置換債發(fā)行,信用預(yù)期下降的直接后果是置換債券利率的上升與債務(wù)融資成本的提高,甚至影響債務(wù)置換的總體進程。其三,我國正處于“三期疊加”、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的陣痛期,前期強刺激政策造成社會杠桿率過高,國企債務(wù)風險防范任務(wù)艱巨。依靠龐大的國有資產(chǎn)支撐,地方政府債務(wù)信用風險相對可控,甚至通過債務(wù)整頓還將有加杠桿的空間。在債務(wù)整頓前突出地方政府債務(wù)的流動性風險,并不利于后續(xù)金融資源的調(diào)配。地方政府債務(wù)分類管理的制度設(shè)計,則更多是基于現(xiàn)行預(yù)算體制下的操作便利。通過2016年出臺的《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》與2014年9月《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》對比,《意見》設(shè)計了一般債務(wù)與分類債務(wù)分類管理思路,從用途上看一般債務(wù)用于沒有收益的公益性資本支出,專項債務(wù)用于有一定收益的公益性資本支出。但根據(jù)《辦法》規(guī)定,一般債務(wù)收入與專項債務(wù)收入用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出,但兩類債務(wù)收入投向的公益性資本支出有何區(qū)別,《辦法》并未明確界定。從債務(wù)本息償付來源看,兩類債務(wù)分別來源于一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算兩本預(yù)算,但專項債務(wù)償付來源于政府性基金收入更多基于歷史慣性,《辦法》未對專項債務(wù)與基金收入、專項收入做出明確對應(yīng)。

三、地方政府債務(wù)整頓思路及進展

理解我國地方政府債務(wù)預(yù)算制度安排,不能脫離現(xiàn)階段地方政府債務(wù)治理的現(xiàn)實環(huán)境。當前地方政府舉債由隱性間接舉債轉(zhuǎn)向以地方政府債券為主的顯性直接舉債。通常該類制度轉(zhuǎn)型一般存在兩種思路:一種是如同我國社保轉(zhuǎn)型期間采用的類似于“老人老辦法,新人新辦法”的轉(zhuǎn)型思路,存量債務(wù)由政府接收并負責按期償付本息,新增債務(wù)則嚴格按照公開發(fā)行地方政府債券的形式,存量債務(wù)與增量債務(wù)分開管理,逐漸消化歷史存量債務(wù);另一種則是在轉(zhuǎn)型期間對存量債務(wù)進行債務(wù)整頓,通過債務(wù)置換及其他方式,將存量債務(wù)短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟问?。兩種思路各有利弊,思路一屬于漸進式轉(zhuǎn)型,改革引發(fā)的震動較小,但容易形成歷史的糊涂賬,地方政府可能存在隱瞞債務(wù)規(guī)模等暗箱操作。思路二在轉(zhuǎn)型期進行大范圍的債務(wù)整頓,短期改革壓力大,矛盾集中爆發(fā),但改革更為徹底。本輪地方政府債務(wù)治理選擇的是第二種思路,該選擇與當前地方政府存量債務(wù)特征有關(guān)。地方政府債務(wù)規(guī)模在2009年、2012年分別出現(xiàn)了短期的激增并維持在較高債務(wù)水平,債務(wù)形成時間密集,地方政府負債壓力激增。同時,由于我國地方政府存量債務(wù)多通過融資平臺、事業(yè)單位舉借,債務(wù)信息公開性極差,中央政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃,各省及市縣級政府缺乏協(xié)調(diào),同時期舉借的債務(wù)期限相似性較高,債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯配導致本已激增的負債壓力進一步轉(zhuǎn)變?yōu)閮攤鶋毫?,債?wù)風險存在集中爆發(fā)的可能性。此外,由于既往禁止地方政府公開發(fā)行債券融資,政府融資成本較高,債務(wù)置換也將發(fā)揮降低融資成本的作用。當前地方政府債務(wù)風險的化解具有應(yīng)急特征,轉(zhuǎn)型期間債務(wù)整頓主要針對存量債務(wù)。由于政府存量債務(wù)規(guī)模過大,債務(wù)整頓需要分批次有序進行。2014年地方政府被賦予舉債權(quán),2015年開始在公開市場發(fā)行地方政府債券。債券按用途可大致分為新增債與置換債,置換債主要用于置換當期及以前到期的政府存量債務(wù)。根據(jù)審計系統(tǒng)公布的2013年6月底未來償債情況看,2013年~2016年是地方政府的償債高峰,因此2015年開始發(fā)行地方政府置換債置換當期債務(wù)。而結(jié)合本階段債務(wù)置換采用中央統(tǒng)籌分批次置換的方式,地方政府債務(wù)預(yù)算采用限額管理能夠滿足當前的工作需要,更具有可操作性。從置換債券總額與應(yīng)償債總額數(shù)據(jù)對照看,2015年~2016年間置換債券基本完成了2016年底前到期應(yīng)償還債務(wù)的置換,部分省份應(yīng)開始置換2017年及以后到期的高息債務(wù),地方政府置換債發(fā)行總額已達到2013年6月底公布的存量債務(wù)的70%以上,按照該置換進度,可預(yù)期本輪債務(wù)整頓將在2018年以前收尾。由于現(xiàn)階段地方政府債務(wù)形式較為單一,主要為地方政府債券,在債務(wù)置換完成后,通過地方政府債券信息基本可以推斷省級地方政府的債務(wù)余額及債務(wù)償付情況。從該角度也將倒逼地方政府債務(wù)預(yù)算由限額管理轉(zhuǎn)向余額管理。

四、地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度展望

納入預(yù)算管理是地方政府債務(wù)管控機制的核心,目前地方政府債務(wù)預(yù)算管理已較好邁出第一步,相關(guān)工作有序開展,但債務(wù)預(yù)算管理后續(xù)改革方向及具體制度還有進一步探索空間。1.省級政府層面可進一步將限額管理轉(zhuǎn)為余額管理。根據(jù)前文分析,我國當前實行的地方政府債務(wù)限額管理是配合地方政府債務(wù)整頓的制度安排,具有合理性。但從長期看,地方政府債務(wù)限額管理是對地方政府債務(wù)流量的控制,延續(xù)的是預(yù)算收付實現(xiàn)制的思路,不能完全適應(yīng)預(yù)算權(quán)責發(fā)生制的構(gòu)建。限額管理制度不利于地方政府對債務(wù)規(guī)模及償付期限結(jié)構(gòu)的安排,也不利于人大及公眾了解政府債務(wù)總量及收支安排。此外,由于現(xiàn)階段地方政府債務(wù)形式較為單一,主要為地方政府債券,在債務(wù)置換完成后,通過地方政府債券信息基本可以推斷省級地方政府的債務(wù)余額及債務(wù)償付情況,從該角度也將倒逼地方政府債務(wù)預(yù)算由限額管理轉(zhuǎn)向余額管理。因此,從長期看,省級政府層面的地方政府債務(wù)預(yù)算管理可以考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橛囝~管理模式。2.統(tǒng)合政府預(yù)算,將一般債券與專項債券統(tǒng)一管理。當前地方政府一般債務(wù)與債券債務(wù)分類管理模式,更多是基于制度慣性,停留在債務(wù)舉借與償付的制度性分割,理論依據(jù)支撐薄弱。從長期看,現(xiàn)行一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算還存在定位不清晰,四本預(yù)算間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題,在預(yù)算進一步改革中四本預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制加強是改革必然趨勢。因此,一般債務(wù)與專項債務(wù)的統(tǒng)籌,也是四本預(yù)算統(tǒng)籌管理的應(yīng)有之義。3.將債務(wù)預(yù)算獨立模塊,設(shè)立中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃。建議對地方政府債務(wù)進行獨立管理,可以單獨設(shè)立一本預(yù)算反映地方政府債務(wù)舉債及償付安排,也可以在現(xiàn)行預(yù)算中設(shè)立獨立模塊進行信息統(tǒng)合。對地方政府債務(wù)預(yù)算的獨立分賬,主要是基于如下考量:其一,在預(yù)算資金管理用途看,地方政府債務(wù)資金將限定于公益性資本支出,有別于政府預(yù)算管理中大量經(jīng)常性支出,兩種資金用途差異明顯的資金統(tǒng)籌在一本賬目上,并不利于觀察經(jīng)常性收支與資本性收支的特點?,F(xiàn)行預(yù)算中將兩類資金用途統(tǒng)合在一本賬簿上反映是延續(xù)了政府預(yù)算收付實現(xiàn)制的傳統(tǒng),該模式的優(yōu)勢在于管控了政府的資金流量,但對政府資金投向、資金籌措使用產(chǎn)生的權(quán)責關(guān)系等信息反映較差。傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制必然要過渡到權(quán)責發(fā)生制這種預(yù)算管理模式,相對應(yīng)的,資本性收支與經(jīng)營性收支的分立也是權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)型下的重要舉措之一。其二,在預(yù)算管理的資金周期看,地方政府債務(wù)投向偏重于資本性支出,資金使用周期長,而在收付實現(xiàn)制下的預(yù)算賬目中難以反映地方政府債務(wù)資金使用周期情況,對于長期投放的資金管理,將其流量與一般預(yù)算中的經(jīng)常性收支統(tǒng)一展現(xiàn)并未有太多價值,反而隱藏了地方政府債務(wù)投向、投資期限安排、未來償付方案等涉及資金周轉(zhuǎn)全流程的信息。從現(xiàn)行預(yù)算科目看,債務(wù)預(yù)算反映的都是地方政府債務(wù)當年流量信息,僅對流量信息的公示并不能反映地方政府債務(wù)資金長期周轉(zhuǎn)使用的情況,因此將地方政府債務(wù)預(yù)算獨立編制,根據(jù)中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃3-5年的中期預(yù)算,說明各年度的債務(wù)償付安排、地方政府債務(wù)投資項目資金周轉(zhuǎn)安排,采用權(quán)責發(fā)生制編制地方政府債務(wù)預(yù)算,具有重要意義。4.在余額管理基礎(chǔ)上設(shè)置地方政府債務(wù)天花板。參考國際經(jīng)驗,各國對地方政府債務(wù)通常實行余額管理,對地方政府規(guī)模設(shè)置指標上限。常用的規(guī)模指標有負債率(債務(wù)余額/GDP)以及債務(wù)率(債務(wù)余額/政府綜合財力),例如歐盟《馬斯特里赫特條約》將負債率風險參考值設(shè)定為60%,國際貨幣基金組織將債務(wù)率風險參考值設(shè)定為90%~150%。就我國而言,當前地方政府債務(wù)實行的限額管理局限了債務(wù)規(guī)模上限的控制,雖然目前地方政府預(yù)算對地方政府債務(wù)余額有所公示,但限額管理機制弱化了債務(wù)規(guī)模上限的控制。限額管理下地方政府當年舉債額度由國務(wù)院確定,并報全國人大或其常委會批準,國務(wù)院在考慮各省、自治區(qū)及直轄市年度舉債額度時,應(yīng)該已經(jīng)將地方政府債務(wù)規(guī)??紤]在內(nèi),但這種債務(wù)舉債額度的確定過程并未納入預(yù)算管理環(huán)節(jié)。當轉(zhuǎn)為余額管理后,地方政府舉債將受到債務(wù)余額規(guī)模的制約,年度舉債額度確定納入預(yù)算管理。假定推行地方政府債務(wù)余額管理,地方政府債務(wù)規(guī)模指標上限的確定需要注意國際經(jīng)驗的適用性問題。其一,應(yīng)該注意區(qū)分債務(wù)指標的統(tǒng)計范圍,從國際經(jīng)驗看,既有地方政府債務(wù)規(guī)模指標,也有衡量主權(quán)債務(wù)規(guī)模的指標。其二,不同的債務(wù)指標統(tǒng)計范疇,其內(nèi)涵也有所不同,以美國地方政府債務(wù)為例,地方政府債務(wù)投向要求為資本性支出,而以歐盟《馬斯特里赫特條約》的相關(guān)指標水平為例,債務(wù)指標主要衡量主權(quán)債務(wù)水平,債務(wù)投向既包括資本性支出,也涵蓋了歐洲國家為支撐高社會福利的經(jīng)常性支出,因此,該條約負債率60%的風險標準對于我國地方債務(wù)的適用性存在商榷。我國地方政府債務(wù)投向主要為公益性資本支出,在債務(wù)指標風險標準的確定上,既要參考國際經(jīng)驗,也要考慮指標統(tǒng)計范疇的適用性。5.以債務(wù)預(yù)算為基石,實現(xiàn)地方政府債務(wù)風險跟蹤與預(yù)警。地方政府債務(wù)流動性風險與信用風險是地方政府風險衡量的兩個主要方面。信用風險指標主要對地方政府的償債能力進行風險提示,在政府過度舉債時將成為債務(wù)風險的主要指標。地方政府債務(wù)流動性風險則主要考察地方政府償債規(guī)劃的安全程度,在地方政府具有較好償債能力,具有充足的可抵債資產(chǎn)與較好的融資能力前提下,政府債務(wù)依然存在流動性風險,債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理,債務(wù)集中到期導致短期償付困難,或者政府受經(jīng)濟周期波動的影響導致財政收入增速下降或總量下降,都可能造成流動性風險。地方政府債務(wù)風險評測的預(yù)警標準確定應(yīng)該基于如下考慮:一是預(yù)警標準要符合國內(nèi)現(xiàn)狀,標準確定可以起到風險預(yù)警的作用;二是預(yù)警標準要考量國際慣例,主要國家的債務(wù)風險預(yù)警實質(zhì)上對公眾債務(wù)風險的預(yù)期形成了錨定效應(yīng);三是預(yù)警標準的制定與公布應(yīng)考量國內(nèi)地方政府債務(wù)風險環(huán)境,以當前地方政府債務(wù)情況為例,目前地方政府債務(wù)流動性風險依然存在,制定過于謹慎的風險預(yù)警標準或盲目公布預(yù)警標準,都可能加劇公眾對地方政府債務(wù)風險的恐慌,從而加劇地方政府債務(wù)風險。建議利用債務(wù)余額增長率、借債率、債務(wù)依存度、外債率等指標,供債務(wù)風險評價參考。

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作者:王婕 孟凡達 單位:中國人民大學財政金融學院

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