我國(guó)應(yīng)急管理法律體系建設(shè)探究

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2015年3月28日，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，提出推進(jìn)實(shí)施“一帶一路”重大倡議。此后，“一帶一路”經(jīng)濟(jì)區(qū)開放，越來越多的企業(yè)“走出去”。截至2021年6月23日，中國(guó)已與172個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了206份共建“一帶一路”合作文件。在這一背景下，應(yīng)急管理法律規(guī)范也需要進(jìn)一步體系化、規(guī)范化、國(guó)際化，同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)這一領(lǐng)域立法人才的培養(yǎng)。應(yīng)急管理法律體系建設(shè)需要更加體系化突發(fā)事件應(yīng)急管理主要可以分為兩類：一是公共突發(fā)事件應(yīng)急管理，二是企業(yè)層面的突發(fā)事件應(yīng)急管理。

（一）加強(qiáng)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系建設(shè)

對(duì)于公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理，一些國(guó)家較早制定和實(shí)施了一些應(yīng)急管理政策法規(guī)。例如，英國(guó)于1948年頒布《民防法》，日本于1961年頒布《災(zāi)害對(duì)策基本法》，美國(guó)于1988年頒布《斯塔福德法案》，新西蘭于2002年頒布民防應(yīng)急管理法。我國(guó)于2007年11月1日正式實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。此后，以該法為核心，中央各部門以及地方政府和部門制定的應(yīng)急管理領(lǐng)域和社會(huì)安全管理領(lǐng)域的60余部法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)的應(yīng)急管理法律體系框架基本建立。但是筆者認(rèn)為，這一體系中仍存在一些問題，需要我們進(jìn)一步完善。首先，需要進(jìn)一步修改完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是我國(guó)第一部針對(duì)災(zāi)害事件預(yù)防、控制、減輕和消除而制定的綜合性法律，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)普遍規(guī)律的深入認(rèn)識(shí)。但是該法實(shí)施后逐漸暴露出一些條款規(guī)定與現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)急工作相脫節(jié)的問題。為充分發(fā)揮《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理中的核心地位和法律保障作用，應(yīng)盡快在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》予以進(jìn)一步修改完善，使之更符合應(yīng)急工作的現(xiàn)實(shí)需要。其次，缺失部分重要的應(yīng)急法律規(guī)范?！?·11”事件使美國(guó)遭受了重大損失。我國(guó)雖然未曾遭受恐怖襲擊，但是當(dāng)今全球范圍內(nèi)地區(qū)沖突不斷，恐怖襲擊事件時(shí)有發(fā)生，打擊恐怖襲擊事件已成為全球各國(guó)的共同任務(wù)，也是維護(hù)世界和平的重要舉措。為此，我國(guó)應(yīng)盡快制定《反恐怖主義法》和《緊急狀態(tài)法》，使緊急狀態(tài)啟動(dòng)制度、緊急權(quán)制度、緊急狀態(tài)解除等制度納入法治軌道，做到權(quán)力的行使有法可依，問責(zé)于法有據(jù)。此外，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，為了公共利益，常需要犧牲部分公民和法人的利益。應(yīng)急管理中，最常見的就是對(duì)部分公民個(gè)人以及法人財(cái)產(chǎn)的征用。對(duì)此，《物權(quán)法》以及后期頒布的《民法典》等部分法律法規(guī)中有明確規(guī)定。但是對(duì)于應(yīng)急管理過程中對(duì)公民個(gè)人財(cái)務(wù)的保護(hù)、征用程序以及補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容尚缺乏詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)應(yīng)急管理過程中的違法征用、過度征用以及補(bǔ)償不到位等情況的問責(zé)機(jī)制及國(guó)家賠償、追償?shù)木唧w制度尚未建立，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的行政問責(zé)等具體制度建設(shè)仍需加強(qiáng)，這些都需要以法治思維、以法律規(guī)范的形式盡快予以完善，為我國(guó)的應(yīng)急管理工作提供更為完善的法律制度保障。

（二）加強(qiáng)企業(yè)層面應(yīng)急管理法律體系建設(shè)

企業(yè)層面的突發(fā)事件應(yīng)急管理已經(jīng)形成了風(fēng)險(xiǎn)管理的學(xué)科體系。國(guó)外的不少企業(yè)近年來已經(jīng)將業(yè)務(wù)持續(xù)管理納入企業(yè)日常管理中，這就要求法人實(shí)體在遭遇可能會(huì)對(duì)其正常的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生不利影響的突發(fā)事件后采取一系列的應(yīng)急措施。國(guó)際上一些大型公司在“9·11”事件發(fā)生后都對(duì)公司數(shù)據(jù)備份提出了更高的要求，如提出需要在25英里之外實(shí)時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)備份。目前，我國(guó)大部分公司并未將應(yīng)急管理作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容納入公司管理。對(duì)于一些涉及國(guó)計(jì)民生重要領(lǐng)域或者國(guó)家安全領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重要企業(yè)特別是對(duì)于國(guó)家建設(shè)具有重要戰(zhàn)略地位的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)通過立法的方式明確其針對(duì)突發(fā)事件對(duì)公司業(yè)務(wù)影響的預(yù)防、損失降低方面的責(zé)任。

（三）加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)立法

大數(shù)據(jù)當(dāng)前已經(jīng)成為各國(guó)重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。我國(guó)已經(jīng)明確提出加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相關(guān)的綱領(lǐng)性文件也陸續(xù)出臺(tái)。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，無論是政府從事政務(wù)工作，還是企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均離不開大數(shù)據(jù)的管理和運(yùn)用。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)一步開放，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)大數(shù)據(jù)的依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)，數(shù)據(jù)資源安全與跨境傳輸?shù)葐栴}日益突出，而重要領(lǐng)域的公共管理數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)泄漏，本身即會(huì)引發(fā)重大突發(fā)事件，因此大數(shù)據(jù)立法緊迫且重要。很多國(guó)家通過立法方式對(duì)大數(shù)據(jù)的保護(hù)和使用進(jìn)行了規(guī)范。比較典型的如美國(guó)的《2002年電子政務(wù)法》《2012年美國(guó)信息共享與安全保障國(guó)家戰(zhàn)略》《聯(lián)邦信息技術(shù)采購(gòu)改革法》；歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《公共部門信息再利用指令》；澳大利亞的《電子交易法案》《情報(bào)服務(wù)法案》等。我國(guó)在2017年實(shí)施了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對(duì)數(shù)據(jù)跨境作出了規(guī)定。與此同時(shí)，一些地方政府也出臺(tái)了地方性條例和規(guī)章辦法。例如，貴州省出臺(tái)了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，天津市出臺(tái)了《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》，上海市出臺(tái)了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》等。但是，我國(guó)尚缺乏國(guó)家層面針對(duì)公共數(shù)據(jù)管理的法律法規(guī)。因此，我國(guó)應(yīng)加緊推進(jìn)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)立法，堅(jiān)持發(fā)展與安全并重，針對(duì)數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)和使用等全流程建立數(shù)據(jù)安全和保護(hù)的相應(yīng)規(guī)則，出臺(tái)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)數(shù)據(jù)管理和安全保護(hù)的措施以及相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。應(yīng)急管理法律體系建設(shè)需要更加國(guó)際化應(yīng)急管理需要中央的統(tǒng)一部署、戰(zhàn)略指導(dǎo)，同時(shí)也需要各地方政府的積極配合和支持。特別是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，地方政府作為一線組織對(duì)地方情況最為熟悉，反應(yīng)也最為快速，地方政府能否及時(shí)、準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)將決定應(yīng)急管理中災(zāi)難損失降低、災(zāi)后重建的成敗。這就需要通過立法確立地方政府在應(yīng)急管理中的權(quán)力和責(zé)任?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)多級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制作出了規(guī)定。地方政府需要根據(jù)該法的規(guī)定，制定更為詳細(xì)的適宜本地情況的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方性法規(guī)，明確各相關(guān)政府部門的職責(zé)、權(quán)力以及義務(wù)，避免不同部門之間因管理職責(zé)交叉而引起互相推諉和內(nèi)耗。目前，我國(guó)的應(yīng)急管理法律法規(guī)中，除處于核心地位的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之外，中央各部門和地方政府制定的其余60多部涉及應(yīng)急管理和公共安全的法律、法規(guī)中有些制定的時(shí)間較早，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐需求，有些內(nèi)容甚至與上位法相沖突，因此需要根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定予以修訂和完善、制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，使地方應(yīng)急管理規(guī)范符合上位法的規(guī)定，更具實(shí)操性?！耙粠б宦贰背h下，我國(guó)走出去的企業(yè)越來越多。因此，我國(guó)的應(yīng)急管理制度建設(shè)不僅要關(guān)注國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理立法，而且要注重應(yīng)急管理中的涉外內(nèi)容。一方面，我們要注重對(duì)境外其他國(guó)家在應(yīng)急管理方面先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒和學(xué)習(xí)，完善我國(guó)應(yīng)急管理立法制度。國(guó)家政治體制不同，中央和地方政府之間的權(quán)力劃分不同，對(duì)社會(huì)治理的機(jī)制也就不同。但是縱觀歐美發(fā)達(dá)國(guó)家及日本政府在國(guó)家應(yīng)急管理方面的立法規(guī)定和職責(zé)劃分可以看出，各國(guó)均強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一戰(zhàn)略管理和地方政府的具體執(zhí)行相結(jié)合的特點(diǎn)。因此，這些較早在應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)嵭芯C合管理的國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)，并以立法的方式予以規(guī)范化。對(duì)這些國(guó)家在應(yīng)急管理領(lǐng)域的先進(jìn)立法模式和立法技術(shù)的借鑒也必將對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理制度的完善起到促進(jìn)作用。隨著我國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)境外業(yè)務(wù)的發(fā)展，我們也更需要關(guān)注其他國(guó)家應(yīng)急管理制度以及在駐在國(guó)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)我國(guó)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)措施，以盡可能減少我國(guó)企業(yè)和公民個(gè)人在駐在國(guó)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所遭受的損失，保護(hù)其利益。我國(guó)應(yīng)加緊與“一帶一路”沿線國(guó)家簽署應(yīng)急管理領(lǐng)域的多邊協(xié)議和雙邊協(xié)議，加強(qiáng)國(guó)家間在應(yīng)急管理領(lǐng)域的合作，在駐在國(guó)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)相互支持、支援以及對(duì)我國(guó)公民、法人提供保護(hù)方面的相互配合工作。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)該通過立法的方式對(duì)負(fù)有維護(hù)我國(guó)公民、駐外機(jī)構(gòu)、我國(guó)公民和法人在外國(guó)設(shè)立的法人機(jī)構(gòu)利益的相關(guān)政府部門如外交部、商務(wù)部、我國(guó)駐外使領(lǐng)館的工作職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任作出明確規(guī)定。

作者:張靜 單位:華北科技學(xué)院