法國行政生態(tài)環(huán)境啟示

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行政生態(tài)學是在20世紀60年代，西方行政邊學界興起的一門以生態(tài)學的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關系的行政學的分支學科。[1]對行政生態(tài)環(huán)境的研究最早可以追溯到高斯的《政府的生態(tài)學》一書，在該書中，他利用20世紀20年代的社會學家關于人類生活與其周圍環(huán)境相互依賴的研究成就，并借鑒生物學家和動物學家對植物和動物生命體如何適應其環(huán)境的理論解釋來研究公共行政。本文將以里格斯的行政生態(tài)理論為基礎，分析法國政府的行政生態(tài)環(huán)境，并結(jié)合中國行政生態(tài)環(huán)境的特點進行比較研究，最后得出一些有意義的啟示。

1行政生態(tài)環(huán)境的概念及其具體的構(gòu)成因素

1.1行政生態(tài)環(huán)境

行政生態(tài)環(huán)境是指行政系統(tǒng)運行的外部環(huán)境，換句話說是在行政系統(tǒng)界限之外的環(huán)境，對其存在和發(fā)展產(chǎn)生重要影響的諸要素的總和。

1.2行政生態(tài)環(huán)境的主要因素

行政生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的因素千變?nèi)f化，在眾多的行政生態(tài)環(huán)境影響因素中，對行政系統(tǒng)的影響力度必然有些大，而一些因素則顯得比較微不足道。因此，在實際的研究工作中，經(jīng)常都是選取最主要的幾種因素進行分析。對行政系統(tǒng)影響較大的環(huán)境因素主要有：經(jīng)濟因素、政治因素、文化因素和社會因素，另外，而面對當前日趨復雜、越來越嚴峻的自然生態(tài)環(huán)境，這項因素對行政系統(tǒng)產(chǎn)生了很大的影響，因此，影響因素中還包括自然環(huán)境因素。本文將以里格斯的五種行政生態(tài)要素為基礎進行分析。

2法國政府行政生態(tài)環(huán)境

法國是法蘭西共和國的縮寫，它位于歐洲大陸的西部，西歐領土國家中法國占據(jù)面積是最大的國家。公元5世紀法蘭克人移居到這里，843年成為獨立國家。公元10世紀后，形成中央集權(quán)制國家。17世紀中葉，法國封建專制制度達到世界的頂峰。隨著資產(chǎn)階級力量的不斷發(fā)展與壯大，1789年爆發(fā)資產(chǎn)階級大革命，此后法國進入了資本主義時代。1792年摧毀封建專制制度，使其建立了第一共和國。1799年拿破侖通過軍事政變奪取了政權(quán)，1804年稱帝,建立了第一帝國。此后的80多年間，封建階級和資產(chǎn)階級幾經(jīng)較量，三次建立帝國和共和國。本文主要就第五共和國建立后的行政生態(tài)環(huán)境進行分析。

2.1經(jīng)濟要素

經(jīng)濟要素是影響一個國家公共行政第一位的要素。經(jīng)濟要素主要包括社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)力發(fā)展水平。法國作為現(xiàn)代工業(yè)化社會，擁有發(fā)達的市場經(jīng)濟，但法國的市場經(jīng)濟具有與英美國家不同的特點。法國的經(jīng)濟機制是市場調(diào)節(jié)與國家計劃相結(jié)合的國家主導型市場經(jīng)濟，在這樣的市場經(jīng)濟中，國家與企業(yè)、國有經(jīng)濟與私營經(jīng)濟、計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)有機的結(jié)合到一起，共同發(fā)揮著調(diào)節(jié)資源配備的作用。法國的企業(yè)分為國有企業(yè)、合作社和私有企業(yè)。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中占有相當大的比重，他們分布的部門和經(jīng)營范圍很廣，多數(shù)是規(guī)模大、實力強的大型企業(yè)。合作社是一種經(jīng)濟組織，社員集體擁有資產(chǎn)，民主的參與管理，不按參與資本的大小而是按使用的服務和參與業(yè)務活動的數(shù)額分配盈余。合作企業(yè)的宗旨是為社區(qū)提供所需要的服務。私人企業(yè)在法國國民經(jīng)濟發(fā)展中占主導地位，許多小廠商能夠與大企業(yè)共存，這些企業(yè)的運作同時受到市場和政府影響。正是由于法國擁有的集權(quán)式統(tǒng)治的傳統(tǒng)以及法國經(jīng)濟的特點，使得法國選擇發(fā)展這種國家主導型市場經(jīng)濟，它的特點在于：①政府對市場的計劃調(diào)節(jié)是指導性的，而不是指令性的；②政府通過發(fā)展國有經(jīng)濟來加強政府計劃調(diào)節(jié)的能力；③根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，要不斷對經(jīng)濟計劃化內(nèi)容進行調(diào)整；④經(jīng)濟計劃的多方面性包括：國家經(jīng)濟計劃、地區(qū)經(jīng)濟計劃、社區(qū)經(jīng)濟計劃等。

2.2國內(nèi)社會要素

國內(nèi)社會要素指的是各種社會組織，主要包括兩大類：①以血緣關系為紐帶結(jié)成的自然團體。②以利益關系為紐帶結(jié)成的人為團體，法國社會具有數(shù)量眾多和分布廣泛的利益集團，他們通過議會、法院、大眾傳媒等多種途徑對法國政府行政施加影響，產(chǎn)生重要的作用。在法國政黨最多的時候有200多個，近50年內(nèi)參加選舉活動的也有50多個。因此法國實行多黨制。從20世紀70年代開始，法國已形成左右翼及大傳統(tǒng)政黨相互對抗、輪流執(zhí)政的政治局面。目前法國的傳統(tǒng)政黨主要有：以社會黨、法國共產(chǎn)黨等為代表的左翼，以保衛(wèi)共和聯(lián)盟、法國民主聯(lián)盟等為代表的右翼，以及近年來興起的極右翼勢力———法國國民陣線。法國政府最初采取的是多黨議會制，但是實踐證明，在議會權(quán)力過大和多黨激烈競爭的情況下，會導致政府頻繁更迭的局面，影響社會和政治的穩(wěn)定。因此，法國從1958年開始實行半總統(tǒng)半議會體制。在這種體制下，總統(tǒng)由普選產(chǎn)生，內(nèi)閣總理由議會中多數(shù)黨產(chǎn)生，這就可能出現(xiàn)總統(tǒng)和總理同出自一黨或者從兩大對立的政黨中產(chǎn)生的情況。這樣大大削弱了議會的權(quán)力，保證了政局的相對穩(wěn)定。

2.3溝通網(wǎng)絡

在里格斯看來，本國的溝通網(wǎng)絡狀況主要包括：文化水平、適用的語言、社會輿論力量以及交通和通信的狀況，這些要素使整個社會相互溝通起來，形成本國特有的溝通網(wǎng)絡。溝通網(wǎng)絡的特點及狀況在很大程度上影響著一國政府的行政。法國具有燦爛的文化，無論是文藝復興時期還是近代社會，法國產(chǎn)生了大量的文化名人，他們的思想對大眾產(chǎn)生巨大的影響，特別是在文藝復興時期和大革命時期，大批思想家對封建專制主義進行深刻批判，倡導自由、民主、平等，這使得這些思想深入人心。正是對民眾言論自由的保護，法國于1881年頒布《新聞自由法》，保障印刷出版的自由。而后廣播電視、圖像電視等也成為大眾傳媒的工具。20世紀50年代以后還廣泛利用選舉和公民投票，不僅把他當做大眾傳媒的重要手段，還以他為參政手段。當代法國傳媒不僅對政府、政黨、企業(yè)、黨政要員實行監(jiān)督，還擔負有社會責任，如為公眾傳遞信息、提供教育、提供欣賞和娛樂等。

2.4符號系統(tǒng)

里格斯所說的符號系統(tǒng)包括：政治神話、政治準則、政治法典。①政治神話是指“用以表明主權(quán)的最后來源、人之天性和命運、人之權(quán)利、義務以及主要的關系等等”的信念。法國很早就出現(xiàn)了人民主權(quán)的思想，這一思想由盧梭提出。②政治準則和政治法典都是用來規(guī)范的規(guī)則和制度。根據(jù)“第五共和國憲法”，總統(tǒng)是國家元首，由直接選舉產(chǎn)生，任期7年，總統(tǒng)有權(quán)任免總理、組織政府、任命高級官員、主持內(nèi)閣會議、簽署法令和命令、有權(quán)解散國民議會、擔任最高司法議會主席、任命名法官、擁有赦免權(quán)、統(tǒng)帥軍隊、直接掌管外交事務的重大活動、有權(quán)遞接并批準條約。國會中的兩院也分別由人民直接或間接選舉產(chǎn)生。

2.5政治架構(gòu)

里格斯認為政治與行政應是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程。換句話說，行政需要靠政治來領導，而政治則需要依靠行政來實現(xiàn)其目標。政治與行政之間存在一種“功能依存關系”，而這種“功能依存關系”決定了政治構(gòu)架是對公共行政具有重要影響的行政生態(tài)要素。法國自第五共和國成立時才真正確立了三權(quán)分立的政治架構(gòu)。這種分權(quán)模式集英國和美國的特點于一身，但也有自身的特點。就總統(tǒng)的權(quán)限而言，他并非虛位元首，擁有憲法所賦予的實際權(quán)力，在某些議題上總統(tǒng)更具有決策權(quán)。就司法系統(tǒng)而言，有兩個系統(tǒng)：一是審理普通刑、民事案件的普通法院系統(tǒng)；二是審理國家機關、官吏同公民之間發(fā)生爭議案件的行政法院系統(tǒng)，兩個系統(tǒng)互不隸屬。此外還在中央設立最高司法會議和特別高等法院。

3我國與法國行政生態(tài)環(huán)境比較

按照里格斯的觀點，行政生態(tài)模式存在三種形態(tài)，分別是：棱柱型行政生態(tài)模式、衍射型行政生態(tài)模式和融合型行政生態(tài)模式。處于后工業(yè)化時代的法國是衍射型行政生態(tài)模式，有著明確細致的分工,政府職能也是明確的,有著分工極細的行政機構(gòu),執(zhí)行著各自不同的行政職能,追求行政的效率與科學性。而我國目前正處于過渡時期，我國的行政生態(tài)模式是融合的，具有異質(zhì)性、形式主義和重疊性的特點。具體而言主要表現(xiàn)在以下幾點：

3.1在經(jīng)濟要素上，市場經(jīng)濟成熟與否存在差異

我國雖然在20世紀80年代進行了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的變革，但是，市場經(jīng)濟體制還不完善，行政型壟斷的中央大型國有企業(yè)控制資源和市場、排斥競爭的現(xiàn)象依然存在。

3.2在社會因素上，存在社團缺位與社團模式成熟度的差異

作為一個后發(fā)外生型國家，我國在現(xiàn)代化進程中面臨著諸多困難。這些現(xiàn)實的困難使得我國需要一個強政府來推動國家復興。隨著改革開放的進一步深化，政府逐漸向社會放權(quán)，推進社會的發(fā)展。但是長期的政府主導發(fā)展，再加上法治的不完善，使得我國社會長期處在“強政府，弱社會”模式中。

3.3在溝通網(wǎng)絡上，中國與法國同站在信息革命的同一起跑線上

信息化意味著全世界的信息更加共享、透明與同步。在社會環(huán)境方面，隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，教育事業(yè)的全面進步，公眾的公民意識和權(quán)利意識明顯增強，參政議政的熱情普遍提高。在技術(shù)環(huán)境方面，新的傳播技術(shù)延伸了傳統(tǒng)媒體的話語平臺，使社會輿論變得越來越多元和復雜。

3.4在符號系統(tǒng)上，存在動員與同化是多元與一元的差別

在我國古代的政治神話中，君權(quán)神授等觀念根深蒂固，即使是到了現(xiàn)在，官本位思想也一直具有深遠的影響。而且，我國是共產(chǎn)黨領導下的多黨合作制，不存在政黨的更迭與交替。共產(chǎn)黨就是唯一的執(zhí)政黨，人們的思想也更容易統(tǒng)一。

3.5在政治架構(gòu)上，我國與法國存在二元行政與政治、行政分立的差別

我國是中國共產(chǎn)黨領導下的人民民主專政的社會主義國家，實行的是人民代表大會制度。其中人大是人民行使權(quán)力的機關，各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督，按照民主集中制的原則辦事。政府是國家行政機關，負責執(zhí)行人大的決議，它由人大產(chǎn)生，對它負責，向它報告工作，受它監(jiān)督。

4啟示

通過對中法兩國行政生態(tài)環(huán)境的比較，我們可以看到兩國存在顯著差異，由此我們可以得到以下幾點啟示：第一，不能照搬西方的管理經(jīng)驗和方法，必須根據(jù)我國的生態(tài)環(huán)境特點，有選擇的吸收和借鑒。我們必須正確認識到，與發(fā)達國家相比，我們的行政與管理水平有很大的一段差距。但在學習國外先進經(jīng)驗和技術(shù)的過程中，應注重行政環(huán)境的差異性。被外國拋棄的東西，不一定是我們所不能學的東西，在國外正在實施的事情，或許還不太適合我們?nèi)W習實施的事情。為此，我們應該有一個正確的認識，不能盲目攀比，要從國外學習和我國的實際情況有一個距離的東西。第二，完善我國的行政生態(tài)環(huán)境體質(zhì)。我國是一個發(fā)展中國家，因此，我國的公共行政事業(yè)受到新舊因素的共同影響，雙重壓力，以致使我國的行政事業(yè)變得更形式主義，這種形式是表現(xiàn)在很多方面：雖然中國已經(jīng)建立了一個完整的體制，但政府未能實現(xiàn)韋伯的理論水平。我國目前雖然市場經(jīng)濟體質(zhì)的基本框架已經(jīng)基本建立，但受政府經(jīng)濟干預的嚴重影響，政策還沒有得到很好的實施。雖然憲法賦予人民選舉權(quán)，被選舉權(quán)還是在人民代表領導，高層管理人員手中，人民照樣缺乏種種參與的渠道而不能很好地做到管理社會的公共事務。

作者：蘭嵐 單位：武漢大學