土地管理法修法市場導(dǎo)向機(jī)制淺析

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［提要］為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的根本利益和積極推動(dòng)市場的進(jìn)步，《土地管理法》做出第四次修改工作。本文根據(jù)本次修訂的主要內(nèi)容，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革進(jìn)行分析，總結(jié)新《土地管理法》的市場導(dǎo)向機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新《土地管理法》；農(nóng)民；市場導(dǎo)向

一、《土地管理法》修訂的背景

土地制度是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)制度，事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮與發(fā)展及一個(gè)國家長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）正式頒布實(shí)施后，《土地管理法》已經(jīng)歷四次重大修改。在第三次修改《土地管理法》后，時(shí)隔十五年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)又再次敲定了第四次的修改方案，新《土地管理法》在2019年8月26日正式審議并通過了修改，在2020年1月1日正式開始施行。《土地管理法》的修法工作具有重要的時(shí)代意義。黨的十九大報(bào)告更新了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾，并且明確提出通過地域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)與文明工程建設(shè)等方式來解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾。在第三次修訂《土地管理法》之后，關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號政策相繼頒布并發(fā)出，關(guān)于“三權(quán)分置”的其他相關(guān)政策也不斷地出臺(tái)，其中的根本癥結(jié)就是土地制度的不完善，這也是《土地管理法》修訂的重點(diǎn)所在。為了最大限度地保護(hù)農(nóng)民的根本利益，我國將理論應(yīng)用于實(shí)踐，已經(jīng)在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了“三塊地”的改革試點(diǎn)工作，并在嘗試的過程中不斷吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，通過新《土地管理法》的實(shí)施，將土地改革從試點(diǎn)走向全國。

二、《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容

《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容在于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革，其中農(nóng)村土地征收改革的主要內(nèi)容在于明確“公共利益”、完善征地補(bǔ)償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革的主要內(nèi)容在于“戶有所居”理念的補(bǔ)充、自愿有償退出宅基地以及完善宅基地的管理制度。

（一）土地征收。土地征收不僅直接關(guān)乎群眾的切身利益，其征收程序的合法性與合理性也反映著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。完善土地征收程序是本次《土地管理法》修改的重點(diǎn)，主要內(nèi)容為“公共利益”的界定、征地補(bǔ)償?shù)耐晟?、征地程序的改善?！稇椃ā芳啊段餀?quán)法》中明確規(guī)定，基于公共利益，國家可以依照法律程序?qū)ν恋貙?shí)行征收或征用，并給予一定的補(bǔ)償。段文技等指出，公共利益原則下征地范圍泛化是我國征地制度面臨的主要問題之一，主要原因在于征地壟斷供應(yīng)模式和城鄉(xiāng)二元所有制的制度安排。在新《土地管理法》的45條首次把“公共利益”限定在五項(xiàng)列舉式范疇及一項(xiàng)概括式范圍中，清晰界定“公共利益”的范圍能夠在很大程度上避免隨意征地的現(xiàn)象，完善的法律條文從根本上規(guī)制國家政府，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償方法是根據(jù)土地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置費(fèi)，新《土地管理法》則取消了利用年產(chǎn)值計(jì)算征地補(bǔ)償?shù)姆椒?，而采用了區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償法，并在原有的地上附著物、安置補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)這三項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目的基礎(chǔ)上增加了社會(huì)保障費(fèi)用和農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償。肖新喜指出，雖然新《土地管理法》在提升補(bǔ)償費(fèi)方面取得了進(jìn)步，如以公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取代原來的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但與“利益兼顧”原則之提高集體與個(gè)人征地補(bǔ)償費(fèi)的要求還有一定距離。在土地征收的過程中，征收方案一直是由政府制定，被征地群體缺乏了對征收方案的知情權(quán)和參與權(quán)。而征地程序的不完善導(dǎo)致先拆遷后補(bǔ)辦程序、違反協(xié)議拖欠補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這嚴(yán)重破壞了政府的公共形象、損害了政府公信力。新《土地管理法》規(guī)定，當(dāng)縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地時(shí)，應(yīng)開展相關(guān)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估并公告征收信息，聽取被征地群體的意見，必要時(shí)開展聽證會(huì)，在保證補(bǔ)償金足額到位并與多數(shù)群體簽訂協(xié)議后，方可申請征收土地。征地程序的完善體現(xiàn)政府將公民的基本權(quán)利放在了首位，征收土地不再是政府唱獨(dú)角戲，而是政府與被征地群眾共同參與的過程，這也能更大程度地實(shí)現(xiàn)雙方共贏的結(jié)果。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地?；诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國情和相關(guān)法律的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o法直接進(jìn)入市場，只能通過土地征收的方式成為國有土地，才能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。劉洋指出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的限制，不僅浪費(fèi)了農(nóng)村土地資源，缺失的集體土地所有權(quán)也導(dǎo)致了權(quán)力的濫用和腐敗。新《土地管理法》規(guī)定基于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，在三分之二以上的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意后，土地所有權(quán)人可以將集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的直接入市增大了農(nóng)民對集體土地所有權(quán)的自主性，這有利于增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)資本和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的修改條文并不多，但被認(rèn)為是新《土地管理法》修改的最大亮點(diǎn)和突破。

（三）宅基地。宅基地是農(nóng)村村民生活和居住的基礎(chǔ)，宅基地制度的完善對農(nóng)村村民安居樂業(yè)與社會(huì)和諧發(fā)展都至關(guān)重要。本次《土地管理法》修法中宅基地的改革也是一項(xiàng)重點(diǎn)，改革內(nèi)容主要包括“戶有所居”的補(bǔ)充、主動(dòng)退出宅基地的規(guī)定等。出于對人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地地區(qū)的考慮，新《土地管理法》在原有“一戶一宅”的規(guī)定上重新界定了“戶有所居”，具體為縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。人口的不斷增加和土地的不斷征收，導(dǎo)致人均土地不斷減少，“一戶一宅”的規(guī)定也已經(jīng)漸漸不適用于現(xiàn)有農(nóng)村，而新《土地管理法》對宅基地審批權(quán)進(jìn)行下放，切實(shí)保障農(nóng)村宅基地的合理規(guī)劃，切實(shí)保障了農(nóng)民的基本居住需求。修訂案中規(guī)定，退出宅基地必須依照農(nóng)民的主動(dòng)原則，不得以進(jìn)城等理由實(shí)施強(qiáng)迫措施，對于主動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民，政府部門應(yīng)實(shí)行補(bǔ)償政策。國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。這項(xiàng)立法的修訂，有利于吸引當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢返貧回村推動(dòng)農(nóng)村的生存和發(fā)展，并且保護(hù)了廣大農(nóng)民的切身利益。施梅指出，宅基地的有償轉(zhuǎn)讓和退出，一方面是可以有效緩解農(nóng)村的空心化問題，為更多的農(nóng)民走向城鎮(zhèn)落戶工作提供了新的契機(jī)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)區(qū)域一體化的發(fā)展；另一方面也很有可能會(huì)吸引更多的城市專業(yè)技術(shù)人員流動(dòng)到農(nóng)村去尋找自己的發(fā)展契機(jī)，為更多的鄉(xiāng)村人口帶來先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)的融合與發(fā)展。

三、《土地管理法》修訂的市場作用機(jī)制

（一）保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)資本，引進(jìn)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力。新《土地管理法》的修訂，根本原則是保障農(nóng)村村民的利益，這次法案的修改，不僅維護(hù)了農(nóng)村村民的生活水平和基本生計(jì)，也為農(nóng)民的就業(yè)方向提供了更大的可能。在土地征收的法條修訂中，首先“公共利益”的首次界定體現(xiàn)了國家政府對農(nóng)村土地的保護(hù)，這有利于減少隨意征收土地的現(xiàn)象，對于農(nóng)村村集體積累經(jīng)濟(jì)資本也有一定的幫助。其次完善的征地補(bǔ)償將農(nóng)村村民的利益更加全面地考慮在內(nèi)，相較于年產(chǎn)值計(jì)算征地補(bǔ)償法，區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償法能夠更切實(shí)地補(bǔ)償征地對農(nóng)民帶來的損失，而在三項(xiàng)基礎(chǔ)補(bǔ)償項(xiàng)目上增加的社會(huì)保障費(fèi)用和農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償，將征地對農(nóng)村村民之后的生活生產(chǎn)方式的影響考慮在內(nèi)，完善的征地補(bǔ)償增大了農(nóng)村村民的經(jīng)濟(jì)資本，為其進(jìn)入市場提供了更充足的經(jīng)濟(jì)支持。最后改善的征收程序增加了農(nóng)村村民對征地程序的知情權(quán)與參與權(quán)，這不僅能夠保護(hù)農(nóng)村村民的基本權(quán)力，更能保障征收程序的合理性與完善性，農(nóng)村村民能夠?yàn)樽约喊l(fā)聲，征收程序也能夠體現(xiàn)農(nóng)村村民的意志，該項(xiàng)制度的完善能夠從程序上保護(hù)農(nóng)村村民的集體權(quán)利。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是本次《土地管理法》修訂中最大的亮點(diǎn)和突破，這項(xiàng)制度突破原有農(nóng)用地入市的程序，在傳統(tǒng)法條規(guī)定中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須經(jīng)過土地征收的程序成為國有土地后，才能進(jìn)入市場，而在本次法案的修訂中，只需要經(jīng)過大部分村集體組織成員的通過，便可以入市流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過市場交易，能夠大大增加土地的價(jià)值，從而能夠增加農(nóng)村村民的經(jīng)濟(jì)資本，提升農(nóng)村村民的生活條件。宅基地管理制度的完善，規(guī)定了農(nóng)村不能以進(jìn)城為理由強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地，這能夠鼓勵(lì)農(nóng)村村民進(jìn)入城市務(wù)工，向城市引入農(nóng)村的閑置勞動(dòng)力，這項(xiàng)措施有利于積極推動(dòng)城市化進(jìn)程，加快城市的發(fā)展速度，而有償退出宅基地的制度，體現(xiàn)了公平公正的理念。宅基地管理制度的修改，保留了農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)資本，消除了農(nóng)民留在農(nóng)村與進(jìn)城發(fā)展的博弈中重要的一項(xiàng)顧慮，給予了農(nóng)民更大的自主權(quán)，能夠增大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)資本，幫助農(nóng)民更大程度地進(jìn)入城市發(fā)展。

（二）充實(shí)房地產(chǎn)行業(yè)，緩解市場的“頭重腳輕”。本次《土地管理法》的修改，給土地開發(fā)商也帶來商機(jī)和挑戰(zhàn)。在土地征收的修改內(nèi)容中，“公共利益”的界定縮小了可征收土地的數(shù)量，而完善的征地補(bǔ)償制度增大了征地成本。征地目的越來越嚴(yán)苛，征地補(bǔ)償費(fèi)卻越來越高，這勢必會(huì)導(dǎo)致征地的難度增大。與此同時(shí)，征地方案開始強(qiáng)調(diào)群眾參與，要求保障征地方案的透明度，因此相比于傳統(tǒng)征地而言，政策的傾斜不僅會(huì)使拿地的難度增大，也會(huì)導(dǎo)致征收土地成本大大增高。盡管要實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”還有很長的路，且“同權(quán)”的要求還存在著民法典物權(quán)編制上的完善，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件的放寬，極大充實(shí)房地產(chǎn)行業(yè)的基數(shù)，并對現(xiàn)行房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生導(dǎo)向性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策，使得村集體可以合理利用土地，采取租售結(jié)合的辦法，將短期收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期收益，逐漸成為房地產(chǎn)開發(fā)的主力軍。村集體具有土地成本低、資金壓力少且開發(fā)模式靈活多變的特點(diǎn)，因此與傳統(tǒng)土地開發(fā)商相比有著更大的優(yōu)勢，村集體將會(huì)以一股勢不可擋的力量進(jìn)軍房地產(chǎn)行業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，主要原因在于人們?nèi)趸朔慨a(chǎn)的居住性，更強(qiáng)調(diào)了房產(chǎn)的投資性。在供應(yīng)量有限的情況下，市場上對房產(chǎn)的需求量不斷增高，這使得房產(chǎn)成為了市場上的一種特殊商品，其價(jià)格被不斷地抬高。房地產(chǎn)的價(jià)格始終保持著高速增長的趨勢，是大部分群體投資的優(yōu)先選擇，因此在經(jīng)濟(jì)資本富余的情況下，大部分群體選擇將資金投入房產(chǎn)中，這會(huì)導(dǎo)致市場中的大量經(jīng)濟(jì)資本流入了房地產(chǎn)行業(yè)，真正能夠推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文化、科技產(chǎn)業(yè)市場卻呈現(xiàn)資金不足的狀況，使市場呈現(xiàn)出明顯的“頭重腳輕”現(xiàn)象。在此次《土地管理法》的修改中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革，能夠?qū)⒋寮w的土地納入土地市場中進(jìn)行交易流通，這項(xiàng)政策能夠大大增加房產(chǎn)的基數(shù)，從而增大房地產(chǎn)行業(yè)對市場的供應(yīng)量，進(jìn)而從根本上緩解“購房熱”的現(xiàn)象。

（三）增大國家閑置土地利用率，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在傳統(tǒng)征地現(xiàn)象中，由于征收土地的用途沒有進(jìn)行清晰的界定和限制，導(dǎo)致隨意征收土地的現(xiàn)象成為了一種常態(tài)，但由于征收土地的用途和規(guī)劃等尚不明確，從而導(dǎo)致征收的土地往往成為了閑置用地。新《土地管理法》對土地征收中“公共利益”的清晰界定，能夠有效地減少隨意征收土地的現(xiàn)象，被征收的土地也能夠根據(jù)清晰的征收目的發(fā)揮最大的實(shí)用。因此，“公共利益”的清晰界定能夠增大征收土地的利用效率，減少低效率的征收土地?cái)?shù)量，從而增大國家土地整體的利用效率。國家農(nóng)村閑置土地?cái)?shù)額巨大，“空心村”的現(xiàn)象成為了農(nóng)村常態(tài)，究其癥結(jié)在于農(nóng)村土地利用途徑的限制和利用規(guī)劃的不完善，新建的農(nóng)村村民住宅集中在村莊外圍，內(nèi)部囤積了大量的閑置土地和空置的宅基地，從而形成了內(nèi)空外延的整體土地使用狀況?！翱招拇濉敝写蟛糠值那鄩涯赀M(jìn)城務(wù)工，留下來的農(nóng)村人口基本都是年邁體弱者，這導(dǎo)致了農(nóng)村的常住人口無法支撐整個(gè)村莊的整體規(guī)劃和正常運(yùn)作，有形容他們?nèi)绱髽渲招模Q之“空心村”。市場是合理分配資源的有力工具，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市將農(nóng)村土地資源投入市場流轉(zhuǎn)，市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性能夠?qū)⑥r(nóng)村土地進(jìn)行更加合理的規(guī)劃和使用，這有利于提高土地的使用效率，并帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，能夠向村集體有效地引入社會(huì)的資金和人才，實(shí)現(xiàn)城、鄉(xiāng)間資金與人才的相互引流，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了有力的支持。

作者:趙熙 單位:南昌大學(xué)公共管理學(xué)院