土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛中法律適用探析

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在對(duì)集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的審判中，由于行政協(xié)議可能會(huì)同時(shí)涉及行政方面的爭(zhēng)議和民事方面的爭(zhēng)議。欲實(shí)現(xiàn)以正確的審判程序及實(shí)體法律解決糾紛的目的，需對(duì)集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議行為進(jìn)行解構(gòu)，區(qū)分行政協(xié)議過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生爭(zhēng)議的部分是民事還是行政性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)之上針對(duì)不同性質(zhì)的爭(zhēng)議選擇適用相應(yīng)的程序和實(shí)體法律。

一、問(wèn)題的提出

行政協(xié)議是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商、行政民主精神的具體體現(xiàn)。行政協(xié)議具有簽訂主體在協(xié)商基礎(chǔ)上共同實(shí)現(xiàn)行政目的特點(diǎn)，在集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議過(guò)程中，被征收人可以一定程度上對(duì)補(bǔ)償模式和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)意思自治，因而通過(guò)集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議能夠使被征收人更加自愿地交出土地。由于立法規(guī)范的缺位，實(shí)踐中征收主體對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議的適用方法與定位不盡相同，協(xié)議補(bǔ)償制度并沒(méi)有被建立并完善，許多地方仍由土地管理部門、地方政府向村委會(huì)發(fā)放補(bǔ)償款，再由村委會(huì)實(shí)施二次分配的方式予以補(bǔ)償。同時(shí)，行政協(xié)議正式納入行政上訴受案范圍的時(shí)間并不算長(zhǎng)，指導(dǎo)司法實(shí)踐化解行政協(xié)議糾紛的規(guī)范仍不完備。由于上述兩點(diǎn)原因，法院在審理土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛時(shí)，在程序與實(shí)體方面的法律適用等方面都存有困惑，即在審理土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛時(shí)，判斷哪些糾紛的化解需要適用行政訴訟上的程序，哪些需要適用民事上訴上的程序；在審理實(shí)體問(wèn)題的法律適用上應(yīng)該適用民事類規(guī)范還是行政法律規(guī)范的問(wèn)題。

二、爭(zhēng)議性質(zhì)的判斷

事實(shí)上，土地征收補(bǔ)償協(xié)議效果的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就，其從磋商到締結(jié)再到履行，在多個(gè)行為的有機(jī)組合之下土地征收補(bǔ)償協(xié)議才得以開花結(jié)果，而協(xié)議的糾紛恰恰來(lái)自于這些具體環(huán)節(jié)當(dāng)中的某個(gè)或某幾個(gè)。因此，審理模式的構(gòu)建需要先將土地征收補(bǔ)償協(xié)議化整為零，分析其具體環(huán)節(jié)的性質(zhì)，在司法實(shí)踐當(dāng)中根據(jù)糾紛的性質(zhì)來(lái)選擇適用法律。理論界對(duì)于行政協(xié)議問(wèn)題的研究方法，基本上都在圍繞其行政性與協(xié)議性，對(duì)協(xié)議的不同方面就行政性與協(xié)議性進(jìn)行區(qū)分研究，而作出這一判斷的決定性因素就是行政機(jī)關(guān)的高權(quán)行為是否介入。由于締約的民事主體不具備行使高權(quán)行為的可能性，同時(shí)行政訴訟的作用在于審查行政機(jī)關(guān)行為的合法性。從土地征收補(bǔ)償協(xié)議締結(jié)到履行到過(guò)程到角度，在協(xié)議締結(jié)階段，征地協(xié)議并非像一般協(xié)議的締結(jié)那樣單獨(dú)同締約相對(duì)人進(jìn)行邀約和磋商，而是根據(jù)規(guī)劃或者擬征收的決定，在一定范圍內(nèi)向被征收人進(jìn)行公告或者通知，這一行為實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償目的的管理手段，具備高權(quán)屬性，應(yīng)認(rèn)定為行政性行為。在征收補(bǔ)償協(xié)議的履行階段產(chǎn)生的糾紛在于作為被征收人的原告方對(duì)作為征收主體的被告的履行行為，即對(duì)是否補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)姆绞胶蛿?shù)額不服。而產(chǎn)生如上協(xié)議履行糾紛的原因既可能出自高權(quán)行為的介入，也有可能是其他客觀因素導(dǎo)致的履行不能。就協(xié)議變更而言，不能認(rèn)為協(xié)議變更都屬于民事行為，因?yàn)橥恋卣魇昭a(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容的產(chǎn)生并不都是來(lái)自民事上的意思自治。對(duì)于協(xié)議雙方在達(dá)成合意基礎(chǔ)上進(jìn)行的不損害第三人利益或公共利益的變更以及民法所規(guī)定的情勢(shì)變更應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是民事性質(zhì)行為。只有當(dāng)高權(quán)行為介入，即征收主體出于行政效果當(dāng)變更而去變更行政協(xié)議，由于這一過(guò)程明顯有高權(quán)行為介入因而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行政性質(zhì)。對(duì)于合同的撤銷與解除，民法典分別規(guī)定了對(duì)于限制民事行為能力人、欺詐、脅迫、重大誤解、顯失公平的情況下受損害的一方可以在一定時(shí)間內(nèi)單方撤銷民事法律行為的效力。若被征收人及利害相關(guān)人因?yàn)樯鲜鍪掠芍鲝埥獬魇昭a(bǔ)償協(xié)議或征地主體基于上述事由而解除協(xié)議的，則屬于民事性質(zhì)行為。若行政機(jī)關(guān)出于上述事由之外的對(duì)征收補(bǔ)償所欲實(shí)現(xiàn)的效果進(jìn)行變化的事由而解除的，則屬于行政性質(zhì)行為。根據(jù)上述分析，司法實(shí)踐在處理集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛時(shí)，如果涉及的糾紛性質(zhì)屬于單純的民事性質(zhì)的糾紛而不涉及高權(quán)行為，則只需要在程序上依據(jù)民事訴訟法，在實(shí)體上依據(jù)民法典合同編部分的規(guī)范進(jìn)行審判。而當(dāng)糾紛涉及高權(quán)行政性質(zhì)時(shí)，則需要在程序上根據(jù)行政訴訟法、在實(shí)體上依據(jù)2019年修訂的土地管理法以及地方的相關(guān)立法和其他規(guī)范。

三、法律的具體問(wèn)題

（一）原告資格

由于集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議兼具行政性與民事性，在原告資格問(wèn)題上，需要明確適用民事訴訟規(guī)范還是行政訴訟規(guī)范。民事訴訟規(guī)范和行政訴訟規(guī)范當(dāng)中對(duì)于原告資格的規(guī)定的差異在行政訴訟法中原告資格對(duì)協(xié)議相對(duì)性的突破。在民事規(guī)范當(dāng)中，合同關(guān)系的原告資格需要遵循合同相對(duì)性原理，即只有作為締約方以及合同當(dāng)中的明確規(guī)定了權(quán)利義務(wù)的第三方才能對(duì)合同提起訴訟，但就征地補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容而言，一般規(guī)定了征地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，并不會(huì)對(duì)第三人的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定。而根據(jù)行政訴訟法第二十五條之規(guī)定，不僅作為行政行為相對(duì)人的一方（即征地補(bǔ)償協(xié)議的締約方），同行政行為具備利害關(guān)系的第三人同樣具備原告資格，這種利害關(guān)系則不局限于合同的明確規(guī)定，而在于行政行為所造成的事實(shí)影響。集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議可能存在如下幾個(gè)方面的爭(zhēng)議：其一是在協(xié)議締結(jié)方面產(chǎn)生的爭(zhēng)議，其二是因不滿補(bǔ)償方案的范圍與標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的糾紛，其三是征收主體變更補(bǔ)償?shù)姆秶鷺?biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的糾紛。根據(jù)上文之分析可知，以上三個(gè)方面的爭(zhēng)議，均具有高權(quán)行為介入而使?fàn)幾h成為行政爭(zhēng)議的可能性。因此宜采取行政訴訟法規(guī)定的“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”作為原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（二）審查范圍

就審查范圍來(lái)說(shuō)，如果土地征收補(bǔ)償協(xié)議適用民事審查，根據(jù)當(dāng)事人主義的要求，其審查的范圍限于原告有關(guān)征收補(bǔ)償協(xié)議的訴訟請(qǐng)求。而對(duì)于土地征收補(bǔ)償協(xié)議的行政性質(zhì)的司法審查，其范圍則可能超出協(xié)議條款本身。新土地管理法第四十七條將集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定為征地審批的必要前置程序。即締結(jié)征地補(bǔ)償協(xié)議是整個(gè)實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償行政效果的一部分。整個(gè)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程，實(shí)際上包括了對(duì)土地現(xiàn)狀的調(diào)查和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)于“征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等”情況的公示、聽取被征收人的意見(jiàn)、組織召開聽證會(huì)以及最后的土地權(quán)利人登記的程序。而這些前期的程序最終以土地征收補(bǔ)償協(xié)議中的條款的形式與被征收人形成行政法律關(guān)系，成為能夠?qū)Ξ?dāng)事人權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響的行政行為。據(jù)此，對(duì)于土地征收補(bǔ)償協(xié)議的行政性司法審查范圍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括上述的形成征地范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的全部過(guò)程而不限于土地征收補(bǔ)償協(xié)議的條款本身。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)遵循合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，即審查從對(duì)土地情況調(diào)研到完成登記最終締結(jié)征收補(bǔ)償協(xié)議是否符合新土地管理法的程序要求，是否符合法律及行政法規(guī)之要求。對(duì)于行政具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征地范圍的合理性，一般不在司法審判裁量之限。

（三）協(xié)議效力

土地征收補(bǔ)償協(xié)議的效力實(shí)踐當(dāng)中一般都認(rèn)為其成立即生效，但隨著新土地管理法第四十七條將土地征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂規(guī)定為征地審批的前置程序，司法實(shí)踐當(dāng)中需要重新審視征地補(bǔ)償協(xié)議的效力。因?yàn)樵谛碌囊?guī)范體系當(dāng)中，征地主體即使同被征收人簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議，由于該征地決定還沒(méi)有得到省級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)，作為征地主體的縣級(jí)人民政府此時(shí)還不具備履行協(xié)議即征收土地并給予被征收人補(bǔ)償?shù)臈l件。此時(shí)由于協(xié)議不具備履行的可能性，所以在協(xié)議簽訂之時(shí)并不能直接認(rèn)定協(xié)議已經(jīng)生效。在征地補(bǔ)償協(xié)議作為征地審批的前置程序的規(guī)范體系中，學(xué)界對(duì)于征地補(bǔ)償協(xié)議的效力主要有“土地征收補(bǔ)償協(xié)議不能生效說(shuō)”“預(yù)約協(xié)議說(shuō)”及“成立但未生效說(shuō)”等觀點(diǎn)。其中“不能生效說(shuō)”指為了控制土地的使用范圍，合同主體訂立的征地補(bǔ)償合同在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下不發(fā)生任何效力。這是基于對(duì)公共利益的考量，政府征地是為了滿足公共需求，因此未獲審批的合同即不應(yīng)當(dāng)發(fā)生效力?！邦A(yù)約協(xié)議”說(shuō)認(rèn)為土地征收補(bǔ)償協(xié)議等締結(jié)可以分為訂立預(yù)約階段和訂立本約兩個(gè)階段?！俺闪⒌瓷А闭f(shuō)認(rèn)為在征收補(bǔ)償協(xié)議成立時(shí)其并未取得效力，直到擬征收決定得到省級(jí)以上人民政府審批通過(guò)時(shí)才能生效。如果采用“不能生效”說(shuō)會(huì)使被征收人在簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議后付出利益但失去法律保障依據(jù)?！邦A(yù)約協(xié)議”說(shuō)雖然能解決征地補(bǔ)償協(xié)議作為征地決定批準(zhǔn)的前置程序問(wèn)題，但是實(shí)踐當(dāng)中征地主體與被征地人并沒(méi)有先簽訂預(yù)約再簽訂本約的習(xí)慣，一般都會(huì)一次性地完成征地補(bǔ)償內(nèi)容的全部締約，因此與實(shí)際情況不符。所以在新土地管理法所確定的征地補(bǔ)償程序下，宜采“成立但未生效說(shuō)”，認(rèn)為其生效的標(biāo)志為省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)縣級(jí)以上人民政府之征地申請(qǐng)。同時(shí)行政協(xié)議司法解釋第十三條規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效”，表明司法實(shí)踐中土地征收補(bǔ)償協(xié)議生效判斷的最終節(jié)點(diǎn)在于一審法庭辯論結(jié)束之前。如果在簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議后，征地申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)，擬征收土地的被征收人起訴縣級(jí)以上人民政府主張其付出信賴?yán)娴?，人民法院?yīng)當(dāng)予以支持。

四、根據(jù)爭(zhēng)議選擇適用法律

在集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議爭(zhēng)議案件的受理方面，如果按照行政性與民事性的區(qū)分來(lái)構(gòu)建審理模式，那么案件的受理自然也應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法與民事訴訟法相區(qū)別。即對(duì)于單純民事糾紛的應(yīng)當(dāng)適用民事規(guī)則，對(duì)于行政性糾紛應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟規(guī)則。但由于在對(duì)糾紛進(jìn)行審查之前難以預(yù)先判斷其性質(zhì)，且可能存在一案件兼具兩種糾紛之情況，故實(shí)際上應(yīng)兼取二者之范圍，即選取“并集”作為土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛案件的受理規(guī)則。基于土地征收補(bǔ)償協(xié)議兼具行政性與協(xié)議性，在一個(gè)案件的審判當(dāng)中，可能會(huì)遇到既要處理行政性爭(zhēng)議又要審理民事性爭(zhēng)議的情況。此時(shí)需要適用不同的審理規(guī)則。在審判實(shí)踐當(dāng)中，法官并非將當(dāng)事人雙方的主張與爭(zhēng)議進(jìn)行概括性審判的，而是在聽取雙方訴求與答辯的基礎(chǔ)上，首先根據(jù)爭(zhēng)議的法律事實(shí)與行為確定好爭(zhēng)議焦點(diǎn)，再以舉證質(zhì)證和法庭辯論的方式逐一審理這些糾紛。在集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議當(dāng)中這些糾紛往往圍繞著協(xié)議過(guò)程當(dāng)中雙方當(dāng)事人的行為展開，因此本文對(duì)于土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛行政性與民事性的劃分效果在審判實(shí)踐當(dāng)中就表現(xiàn)為法官所總結(jié)的不同性質(zhì)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。依據(jù)爭(zhēng)議焦點(diǎn)所圍繞的行為或事實(shí)是否有高權(quán)性質(zhì)行為介入，可以將爭(zhēng)議點(diǎn)分為行政性爭(zhēng)議或民事性爭(zhēng)議，并以此來(lái)確定適用行政實(shí)體法律還是民法典相關(guān)規(guī)范。在案件判決方面，由于土地征收補(bǔ)償協(xié)議以雙方互設(shè)權(quán)利義務(wù)的協(xié)議形式存在，其行政性質(zhì)的行為以協(xié)議條款的形式表現(xiàn)。因此被征收人在提起訴訟時(shí)，一般會(huì)針對(duì)協(xié)議條款提起如確認(rèn)協(xié)議（部分）的有效或無(wú)效、要求征地主體履行協(xié)議、賠償被征收人因征地主體違約或締約過(guò)失等行為造成的損失等民事性質(zhì)的訴求。當(dāng)被征收人針對(duì)的條款或征地主體之行為涉及征地主體的高權(quán)行政行為時(shí)，實(shí)際上會(huì)發(fā)生民事性訴求與行政性訴求的重合，即既具備行政性審查請(qǐng)求之性質(zhì)又具備民事性審查之性質(zhì)。在這種情況下，部分民事性請(qǐng)求與行政訴訟請(qǐng)求是等效的，如請(qǐng)求確認(rèn)協(xié)議的有效、無(wú)效與確認(rèn)行政行為的效力，請(qǐng)求履行協(xié)議與請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)按照承諾做出行為，以及在行政訴訟和民事訴訟當(dāng)中請(qǐng)求賠償補(bǔ)償原告之損失等，這些訴訟請(qǐng)求在判決效果上實(shí)際上是等效的。而法院作出判決時(shí)需要注意的是，在審查有關(guān)行政性行為時(shí)，基于全面審查之原則，需要對(duì)超過(guò)被征收人訴求范圍的行政行為的整體的合法性進(jìn)行審查，并在裁判當(dāng)中一并作出判決。

五、結(jié)語(yǔ)

法律規(guī)范是法官在司法過(guò)程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)公平與公正的工具，只有選對(duì)了工具，才能實(shí)現(xiàn)維護(hù)正義的目的。集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議具備行政行為屬性較強(qiáng)而民事協(xié)議屬性較弱的特點(diǎn)。但這并不意味著司法實(shí)踐對(duì)于其產(chǎn)生的糾紛的審判過(guò)程當(dāng)中能夠忽略對(duì)民事實(shí)體法律和民事審判程序的適用。在程序選擇上，應(yīng)分析具體糾紛的性質(zhì)，因地制宜地選用程序與實(shí)體法律，以此在集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的審判當(dāng)中統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。

作者:肖海生 劉繼漢 單位:河南省高級(jí)人民法院 鄭州大學(xué)法學(xué)院