政府作用社區(qū)管理論文

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一、問題的提出

隨著政府自身職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，功能定位不斷明晰，社區(qū)建設(shè)和治理中政府功能的發(fā)揮成為近年來備受關(guān)注的主題。理論上，社區(qū)服務(wù)中心這一惠民利民工程在方便解決居民實際問題、豐富居民文化生活方面應(yīng)發(fā)揮積極作用。但在實地調(diào)研時聽到的大多是居民的不滿聲音。諸如服務(wù)中心內(nèi)部娛樂設(shè)施的實際使用較少、社區(qū)服務(wù)偏向于業(yè)務(wù)辦理而疏于日常社區(qū)娛樂開展等問題較多被提到，而資金來源困難是產(chǎn)生諸多問題的主要原因。這不禁產(chǎn)生疑問，由區(qū)政府作為試點并投資建設(shè)的社區(qū)服務(wù)中心，為何會存在資金來源困難問題？如果社區(qū)是自治性組織，政府與自治組織之間的關(guān)系該如何把握、如何有效為其提供服務(wù)并監(jiān)管？如何來保障政府對于自治組織的引導(dǎo)？在當(dāng)代政府職能轉(zhuǎn)型時期，政府在社區(qū)服務(wù)中應(yīng)扮演什么角色？

二、政府的三種角色

通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)各國的社區(qū)管理的體系往往都是由政府、社區(qū)民眾、社區(qū)服務(wù)組織三部分組成。其中，社區(qū)管理的組織者基本由政府擔(dān)任，社區(qū)管理的參與者則是有民眾組成，社區(qū)服務(wù)組織則往往作為社區(qū)管理的提供者。正是基于三種主體扮演著不同的角色，因此他們在社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)中承擔(dān)著不同的任務(wù)。政府、社區(qū)民眾以及社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間不同的合作方式也決定了現(xiàn)代社區(qū)管理模式的差別。作為社區(qū)管理的組織者的政府，承擔(dān)著宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，規(guī)劃的職能。由于政府本身作為行政機(jī)構(gòu)，如古德諾在《政治與行政》一書中提到的，存在著“國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行功能”因此一方面政府要提供或支持社區(qū)服務(wù)，另一方面需要引導(dǎo)社區(qū)居民，確保其各項政治權(quán)利得到落實。政府對社區(qū)的參與或控制程度以及政府關(guān)于社區(qū)的公共政策、發(fā)展規(guī)劃，決定了社區(qū)管理模式是政府主導(dǎo)模式、社區(qū)自治模式，還是混合模式。由此可以看出，政府在社區(qū)管理中起著獨特的作用。基于政府社區(qū)管理模式的不同，我們不難提出一個問題，政府主導(dǎo)、社區(qū)自治或是混合模式這三種現(xiàn)存的模式，哪一種是適合當(dāng)今中國政府職能轉(zhuǎn)型時期國情的模式？到底政府在社區(qū)服務(wù)提供過程中應(yīng)該是一個怎樣的角色？

三、現(xiàn)存問題

要權(quán)衡三種模式以找準(zhǔn)政府角色定位，首先需要清楚的是：在現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)中面臨的主要問題是什么。圍繞問題的分析和解決，政府的參與才有的放矢，參與的程度才便于衡量。

1.居民需求——更加多樣

隨著我國不斷發(fā)展,人民生活水平也隨之提高、消費觀念等都產(chǎn)生了巨大的變化。特別是隨著住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項制度改革的深入,居民與社區(qū)之間的冠以日益金緊密。居民對于現(xiàn)代社區(qū)的需求也更加多樣化。在調(diào)研時看到，一些社區(qū)內(nèi)設(shè)有音樂室、棋牌室、健身房等娛樂設(shè)施。理論上中心可滿足人們廣泛的社會參與需求。但是在參觀時發(fā)現(xiàn)，許多如跑步機(jī)、臺球案等設(shè)施雖購置多年卻仍是嶄新的，很難看出其被多次使用。有些物品如鋼琴并不適合該小區(qū)居民日常娛樂。在調(diào)研時也了解到，由于設(shè)備維護(hù)資金龐大，現(xiàn)階段服務(wù)中心內(nèi)部諸多活動室只對團(tuán)體開放，多數(shù)居民也表示從未使用過中心內(nèi)設(shè)施。

2.社區(qū)服務(wù)——側(cè)重業(yè)務(wù)而疏于服

務(wù)隨著社區(qū)服務(wù)理念的回歸和便民利民的考慮，各地相繼開展以整合社區(qū)服務(wù)項目為特點的“一站式服務(wù)”。這種做法對于縮短居民辦事時間、減少居民出行麻煩、提高日常業(yè)務(wù)辦理效率等方面發(fā)揮積極作用。建昌道社區(qū)服務(wù)中心一樓辦事大廳在多次走訪時，前來辦理業(yè)務(wù)的居民絡(luò)繹不絕，這也證實了這種“一站式服務(wù)”確實在實際生活中發(fā)揮重要影響。同時，也與中心二樓娛樂設(shè)施的疏于使用形成了鮮明的對比。在所見到的進(jìn)入服務(wù)中心的居民，絕大多數(shù)是去辦理業(yè)務(wù)的。少數(shù)去二樓的居民也是去社區(qū)醫(yī)院尋求治療。設(shè)施使用申請的不便甚至導(dǎo)致了“娛樂也不去中心里娛樂”這種看法。是“不想”還是“不能”？這種“一站式服務(wù)”是否偏重于對業(yè)務(wù)的辦理，或者說只側(cè)重于政府職能的發(fā)揮，而缺少對于居民日常生活娛樂需要的考慮？政府在履行其服務(wù)職能的同時是否存在著某種程度的“缺失”？

四、政府在社區(qū)管理中的角色定位

通過對政府在社區(qū)服務(wù)中所存在的問題的分析，并結(jié)合現(xiàn)今狀況，不難總結(jié)出產(chǎn)生諸多現(xiàn)象的根源。隨著自身職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府正尋求一條有序的從一些領(lǐng)域退出直接參與、轉(zhuǎn)為以引導(dǎo)和監(jiān)督為主要功能的有效方式。而以建昌道社區(qū)服務(wù)中心為例在社區(qū)管理中所產(chǎn)生的一系列問題，正是這種在轉(zhuǎn)型和探索時期不可避免的狀況。政府該參與什么，參與多少？這個問題反映了政府在當(dāng)今公共管理中的困局。一方面，政府尋求降低在一些領(lǐng)域的參與程度。另一方面，“有事找政府”的這一深入人心的理念又促使政府難于抽身。而如果過度強(qiáng)調(diào)政府在社會管理中的各個領(lǐng)域都存在直接責(zé)任，“不僅加重了政府工作的負(fù)擔(dān)，而且也容易使本來存在于各社會主體之間的對抗轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣黧w與政府的對抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)的沖突，而且會使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項的權(quán)力資源。”如果就目前社區(qū)自我組織和管理能力還很薄弱的中國來說，似乎這種“不放手”不無一定道理。政府作為社區(qū)建設(shè)和管理的主體之一，有義務(wù)也有能力承擔(dān)起對于社區(qū)自治的引導(dǎo)和培訓(xùn)功能。但是政府不能永遠(yuǎn)在社區(qū)管理與服務(wù)中扮演主體角色。社區(qū)組成的主體、參與與建設(shè)的主體都應(yīng)該是社區(qū)居民。關(guān)鍵是政府如何形成完善的市場機(jī)制、成熟的公民社會以解決政府職能調(diào)整后社會的接管問題，如何合理退出，這是如何培育成熟的社會自治、合理進(jìn)行政府定位所要面臨和解決之處。

1.服務(wù)的提供——鼓勵社會多方的參與

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)管理中重要的方面，現(xiàn)階段也存在一些公共服務(wù)到底應(yīng)由哪些相應(yīng)的主體提供這一方面的不明確。但現(xiàn)在的問題不僅僅是由誰供給公共服務(wù)的問題，而是如何有效培育市場以及公民社會力量的問題，以及對于另外兩種主體，政府的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管作用如何有效發(fā)揮的問題。政府公共服務(wù)的提供都是針對公共需求的滿足。在保證服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率的前提下，完全可以探索新的供給模式，并非由政府成為單一供給主體?？梢砸龑?dǎo)社會其他力量參與其中，而政府在把經(jīng)營權(quán)與供給權(quán)交給社會時，其責(zé)任并不因此結(jié)束。政府也許不再直接提供服務(wù)，但仍然要在監(jiān)管、提供保障等方面發(fā)揮作用。美國政府社區(qū)服務(wù)的提供有很多值得我們借鑒之處。在社區(qū)衛(wèi)生方面，回收廢品成績最佳的西雅圖市把它的成功部分歸功于街坊的志愿服務(wù)隊隊長，這些人幫助他們的鄰居想出辦法在路邊人行道進(jìn)行廢品回收；在社區(qū)治安方面，舊金山利用社區(qū)委員會形式，通過志愿調(diào)解人員來平息那些常常產(chǎn)生暴力事件的日常爭端；在醫(yī)療保健方面，基于“慢性病的醫(yī)療保健需要一種根植于社區(qū)、家庭和朋友意義上的、愛撫的反應(yīng)”這樣一種理念，到家庭住所提供醫(yī)療保健的服務(wù)迅速發(fā)展。

2.責(zé)任的明確——做好社區(qū)管理模式的選擇

對于社區(qū)和居委會的定性也極為重要。居委會是不是一級政府？這是一個容易產(chǎn)生混淆的問題。依據(jù)《城市居民委員會組織法》，居委會的定位決定了它不具有一級政府應(yīng)有的功能，其基本職責(zé)就是為社區(qū)居民服務(wù)。但是，居委會應(yīng)不應(yīng)該以政府的方式加以運行和管理？在這一方面存在著不同的爭論。不同的人擁有不同的看法，對于居委會能否當(dāng)成權(quán)力機(jī)構(gòu)，能否將權(quán)力實化等擁有不同的看法，但是我們可以看到，居委會管理和運作方式的選擇，直接關(guān)系到政府的一些工作可不可以下放到社區(qū)來這一問題，也是政府在社區(qū)管理中定位的依據(jù)。具體哪種模式在實踐當(dāng)中更為有效，可能需要具體問題具體分析，并不一定要在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下執(zhí)行。目前的行政架構(gòu)以“二級政府，三級管理”為主，在當(dāng)前的社會形勢下，如果強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理的自治性，就要明確自治組織對于政府在社區(qū)工作的開展僅僅發(fā)揮協(xié)助性作用，這種協(xié)助也只限于一般工作的開展。在社區(qū)服務(wù)中心一樓綜合服務(wù)大廳參觀時看到，業(yè)務(wù)的辦理限于社保、老齡、衛(wèi)生、計生等方面，而有關(guān)民政、司法等工作需要每周固定的時間區(qū)政府有關(guān)部門到社區(qū)開展。而如果強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理應(yīng)采取政府化的模式，就應(yīng)該重視是否充分發(fā)揮了街道的法理性權(quán)威。在現(xiàn)實中我們看到：政治法律對于街道法定的功能定位是一種制度保證，但其自身缺乏必要權(quán)力的支撐，權(quán)力虛空、管理事項蕪雜，至使其存在的合理性遭受質(zhì)疑。如何真正消減、轉(zhuǎn)化行政機(jī)構(gòu)不必要的職能，強(qiáng)化應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能，涉及法律的調(diào)整和變更。無論采取哪種管理方式，其共同點都是要明確居委會的職權(quán)責(zé)任，從而明確政府在社區(qū)管理中的角色定位。如果居委會被賦予了不應(yīng)有的職能和權(quán)力，承擔(dān)起本來不該承擔(dān)的職責(zé)，就可能導(dǎo)致社區(qū)組織過多地干預(yù)居民的生活，使公共權(quán)力滲透到人們的私生活領(lǐng)域，由此而引起糾紛。同時政府雖然減輕了負(fù)擔(dān)，也容易產(chǎn)生工作人員散漫、不作為等現(xiàn)象。這將直接影響社區(qū)管理和服務(wù)的良好實現(xiàn)。

五、結(jié)語

對一些社區(qū)服務(wù)中心調(diào)研后一些實際問題的發(fā)現(xiàn)與思考，對政府在社區(qū)管理中的角色定位進(jìn)行了探討，試圖尋找社區(qū)居民自身對于管理與服務(wù)的需要，并以此為依據(jù)對于政府的角色定位提供了一些建議。在社會和政府職能轉(zhuǎn)型時期，如何有效的做到政府職能的重新構(gòu)建是一個還需深入、全面分析的問題，在政府主導(dǎo)的同時，居民、服務(wù)機(jī)構(gòu)等各種社會力量的參與同樣至關(guān)重要。在社區(qū)管理中我們可以借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)今中國國情與地方發(fā)展情況，因地制宜，找準(zhǔn)政府角色定位，真正做到社區(qū)管理與服務(wù)目標(biāo)的有效實現(xiàn)。

作者：鄭宗鵬 單位：南開大學(xué)