水利建設資金實行國庫集中支付措施
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摘要：總結了江蘇省重點水利工程建設管理現(xiàn)狀，分析了國庫集中支付對江蘇省重點水利工程建設財務管理的影響及在實行國庫集中支付工作中可能存在的問題，提出了進一步制訂實行國庫集中支付的細則、簡化審核流程、建立財務信息化系統(tǒng)等合理化建議。
1國庫集中支付概念
國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，是相對于原來的財政國庫資金分散支付而言的。國庫集中支付制度是把財政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國庫單一賬戶的公共財政管理體系。具體地說，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶支付，對財政資金從預算分配、預算撥付及收款人賬戶實行財政直接全過程監(jiān)督、控制的一種制度。國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容。財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預算單位開設的用于預算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算的零余額賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金，并且只有財政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。國庫集中支付方式就是改變原來的財政資金層層撥付程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專戶，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉鏈條短、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權，切斷了支出部門與供貨商之間的資金聯(lián)系渠道。財政將是下一步全面深化改革的重點領域。繼續(xù)深化和完善國庫集中收付制度方面的改革，也必將是大勢所趨。
2江蘇省重點水利建設管理現(xiàn)狀
2.1建設管理模式江蘇省重點水利工程的建設管理，實行項目管理和分級管理相結合的原則。對工程建設在一市范圍內(nèi)由市成立項目法人負責建設管理，對跨市的重點工程，主要由省水利廳成立現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理機構或直接組建項目法人。現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理機構代表省水利廳對重點水利工程項目實施現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理，由項目涉及的各市水行政主管單位，即各市水利局組建項目法人，行使項目法人職責，具體負責工程建設管理工作。省里直接組建項目法人的項目，往往根據(jù)項目情況由市成立工程建設處，作為現(xiàn)場建設管理單位。對技術復雜的建筑物，省水利廳會直接組建機構實施。各項目法人或現(xiàn)場建管單位健全組織機構，內(nèi)部相應設立綜合處（科）、工程處（科）、計劃處（科）、財務處（科）等部門。征地移民安置工作往往由項目法人與當?shù)卣炗啺蓞f(xié)議，交由政府專門成立的征地移民安置辦公室進行具體實施。
2.2資金財務管理情況
2.2.1財務機構設立和人員配備
目前，全省重點水利工程建設執(zhí)行項目法人制，水利工程的初步設計批復后，由省水利廳發(fā)文成立現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理機構或直接組建項目法人，如：成立某工程建設管理局，屬臨時機構，無法申請組織機構代碼，隨工程建設項目的完成自動撤銷；財務人員采取省里委派制，即由省水利廳或省水利工程建設局直接委派財務人員擔任省屬重點水利工程建設管理局的財務負責人、總賬會計、出納會計等；省水利廳委派的基建財務人員在加強重點水利工程基建財務管理、業(yè)務指導和建設資金的監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。
2.2.2資金籌措和撥付方式
工程建設資金由中央、省、市、縣共同籌集，各級建管單位發(fā)揮積極的主觀能動性，省級建管單位負責省以上資金、市級建設單位負責市縣配套資金籌集到位。水利工程建設資金實行專戶存儲、專款專用原則。根據(jù)每年省發(fā)改委、省財政廳、省水利廳三家聯(lián)文下達的計劃安排，對省里成立項目法人的項目，省以上資金由省財政撥至項目法人統(tǒng)一使用管理；對省水利廳成立現(xiàn)場協(xié)調(diào)機構的項目，省以上資金由省財政下達相關市，省控部分資金撥付省建管局管理（如勘測設計費、預備費等）。市縣配套資金由地方財政撥付至市縣建設單位開設的專戶。中央和省級資金由項目法人根據(jù)工程批復概算、投資計劃、實施進度并結合配套資金到位情況撥付至現(xiàn)場建設管理單位或直接支付中標單位，市縣配套資金撥付方式由市縣建設單位會同有關部門商定。征地移民資金由項目法人根據(jù)與地方政府簽訂的包干協(xié)議和實施進度，按規(guī)定將征地移民資金支付給當?shù)卣鞯匾泼褶k公室。
2.2.3資金管理和財務管理措施
作為全省重點水利工程行業(yè)主管部門，省里委派的財務人員主要從以下幾個方面開展工作：
（1）直接參加重點水利工程的建設管理。財務人員不僅要做好工程建設成本的日常核算工作，還應積極參與工程的招投標、合同管理、概預算調(diào)整等工作，在工程的各個風險環(huán)節(jié)把關，做好領導的參謀。
（2）積極協(xié)調(diào)、籌措資金，滿足重點工程建設需要。水利工程建設屬于公益性項目、基礎設施建設項目，資金來源多、涉及范圍廣、層次多，通常由中央、省級、市、縣幾級投資，造成資金籌措難度大。為滿足重點水利工程建設的資金需求，項目法人財務部門要與地方政府、財政部門、水行政主管部門等多方協(xié)調(diào)、溝通，發(fā)揮積極能動性，做好資金的籌集、安排工作。
（3）結合工程特點建立健全財務管理制度，規(guī)范資金使用行為。協(xié)助各重點水利工程建設項目法人制訂、完善財務管理制度，使得各級建設單位的財務工作有據(jù)可依。
（4）積極組織好省重點工程財務人員的培訓活動，注重對工程一線和基層會計人員的培養(yǎng)。隨著財稅體制的進一步改革，在國有土地新政策出臺等新形勢下，若需加強工程建設資金有效安全使用、征地移民安置資金陽光兌付，對工程一線和基層財務人員的培訓顯得更加迫切。對此，要協(xié)助各工程項目法人組織舉辦水利工程識圖及概（預）算編制、招標文件編制及審查、水利建設項目合同管理、征地拆遷及移民安置經(jīng)費的核定、使用及管理、項目管理信息軟件操作、世行項目提款報賬等內(nèi)容的培訓活動，大大拓展基層財會人員的視野，提升省重點工程財務人員的管理水平，為水利建設培養(yǎng)財務人才。
（5）經(jīng)常對重點項目資金管理進行跟蹤檢查和業(yè)務指導。我們通過經(jīng)常性檢查和專項督查來指導省重點工程各級建設單位的財務管理工作，指導基層單位的業(yè)務工作。作為省水利廳基建財務管理的專業(yè)人員，多次參加省水利廳開展的水利工程建設領域突出問題稽察等專項督查活動，并主動聯(lián)合省紀委駐廳紀檢組、各級建設項目法人的工程人員共同組成專項檢查小組開展合同執(zhí)行情況檢查、征地移民安置資金使用專項檢查、項目建管情況檢查等活動，通過開展的各項檢查及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出有效整改措施，提高了全省水利部門基層財務管理水平，效果良好。
3國庫集中支付實行對江蘇省重點水利工程財務管理的影響
重點水利建設資金實行國庫集中支付，最大的變化即簡化了撥付的中間環(huán)節(jié)。所有建設資金支付不再通過項目法人，項目法人賬戶只有建設資金預算指標，不再具有實有的資金形式。這對重點水利工程建設項目法人的財務管理影響巨大，主要有以下幾個方面。
3.1改變建設資金層層撥付、流轉環(huán)節(jié)多的現(xiàn)狀
撥付資金的方式改變，大大減少了撥付環(huán)節(jié)，徹底解決了重點水利工程建設資金分散沉淀在各級項目法人賬戶的現(xiàn)狀。將重點水利建設資金全部集中到國庫中，由財政部門實行統(tǒng)一支配調(diào)度，這大大節(jié)約了財政資金的使用成本，也提高了資金使用效率。
3.2有效解決了建設資金在中間部門的滯留、截留、擠占、挪用等問題
水利重點工程建設資金納入到國庫單一賬戶體系存儲、支付和結算。建設資金直接由財政支付到收款人，不再通過各級項目法人的賬戶，也從根本上杜絕了建設資金在途中的滯留、截留、擠占、挪用等問題的發(fā)生，防范了建設資金撥付環(huán)節(jié)存在的風險，保證了資金安全。項目法人可以通過政府專用網(wǎng)絡了解和掌握建設資金支付的情況，也提高了信息傳遞的速度和透明度。
3.3提高建設資金撥付效率，加快財政預算執(zhí)行進度
各級項目法人不論是采用直接支付還是采用授權支付重點水利建設資金，都應嚴格按國庫集中支付的流程規(guī)范操作，一改以往層層撥付的環(huán)節(jié)。經(jīng)審批后，直接由財政國庫單一賬戶支付到承包商或供應商。不僅提高了建設資金撥付效率，同時也加快了財政預算的執(zhí)行進度。
3.4有利于地方配套資金的籌措
在國庫集中支付制度下，財政部門不再對項目法人撥付建設資金，財政部門核準預算指標和支出，建設資金統(tǒng)一通過單一賬戶進行轉賬結算。這有利于各級財政部門隨時掌握水利重點建設項目地方自籌資金的到位情況，每年合理地進行地方配套資金的預算安排，對地方配套資金的籌集有積極的推動作用。
3.5滿足財政部門對水利重點工程建設資金使用過程監(jiān)督的需要
實行了國庫集中支付后，水利重點工程建設資金全部納入到財政國庫單一賬戶體系下管理，財政部門通過專網(wǎng)實行現(xiàn)代化的監(jiān)控，對每天資金流向和流量進行實時掌控，這滿足了財政部門對我省重點水利工程建設資金使用的全過程監(jiān)督。
4水利重點工程建設資金實行國庫集中支付可能存在的問題
國庫集中支付制度改變了重點水利建設資金的撥付方式，但因為相關的政策、制度和實施細則尚未制訂，水利工程項目法人屬臨時機構，尚不具備實行國庫集中支付的條件。在實際工作中如要實施國庫集中支付可能存在以下幾方面的問題：
4.1實行國庫集中支付易造成工程
款支付滯后，影響工程順利建設在目前現(xiàn)狀中，省里直接委派的基建財務管理專業(yè)人員，不僅要熟悉基建財務會計，還要熟悉“四制”管理及基建程序；直接參與建設過程的管理，發(fā)揮積極主觀能動性，在工程建設的各個風險環(huán)節(jié)進行監(jiān)督把關，及時有效地進行資金支付、信息反饋。重點水利工程建設資金撥付、價款支付一旦實行國庫集中支付，即項目法人需要在原已經(jīng)監(jiān)理、業(yè)主審核的基礎上，再向財政部門申報一套計量支付材料，通過財政部門分管處室再審核、分管廳領導審批，然后轉到國庫處才能支付至承包商或供應商。實際操作中，相應增加工程款申報級次、審核手續(xù)，財政部門財務人員缺乏水利基建財務管理經(jīng)驗，造成審核時間長，影響工程建設的順利進展。根據(jù)合同通用條款規(guī)定，在承包商申請材料遞交監(jiān)理部門之日起，28天內(nèi)由業(yè)主方將合格項目的工程價款支付到承包商賬戶。但從一些已執(zhí)行國庫集中支付的地方水利建設項目檢查中發(fā)現(xiàn)，財政部門對工程價款支付存在滯后現(xiàn)象，時間無法滿足建設的需求，這勢必影響供應商對材料的供應、承包商對工程建設工期的執(zhí)行，有的甚至影響承包商對工人安排，既而影響到工程整體。
4.2實行國庫集中支付審批流程復雜，降低資金支付效率
在實際操作中，由于實行國庫集中支付后，項目法人或建設單位的每筆支出均要通過財政的審核，增加了審批級次，流程的復雜化導致資金支付效率降低，也相應增加了項目建設成本及資金使用效益。這與實行國庫集中支付制度降低財政資金運行成本、提高財政資金使用效益的原則背道而馳。
4.3重點水利工程建設項目法人屬臨時機構，尚不具備執(zhí)行國庫集中支付的條件
我省成立的重點水利工程建設項目法人屬臨時機構，無組織機構代碼，隨工程項目的完工自行撤銷。如何具體執(zhí)行國庫集中支付？如何開設零余額賬戶？如何通過政府財政專網(wǎng)進行預算指標的申請和用款申請？今后如何進行預算編制？……一系列的問題都會涌現(xiàn)出來。具體該如何操作，這些還未見詳細的制度或?qū)嵤┘殑t出臺，故重點水利工程建設資金實行國庫集中支付目前尚不具備執(zhí)行條件。重點水利工程建設成本的發(fā)生，有的可以編制詳細具體的使用計劃，但有的可能會因現(xiàn)場具體實施中突發(fā)情況發(fā)生不可預見費用，產(chǎn)生必須的合理的合同外支出，這些是無法事先編制預算的。所以，對于水利建設專項資金執(zhí)行國庫集中支付還需要做大量而細致的調(diào)研、試點等工作。
4.4重點水利建設資金實行國庫集中支付審核時間長，影響預算執(zhí)行進度
另外，從以往中央試點國庫集中支付的水利建設項目來看，財政部門在實行國庫集中支付時的審核工作流程存在審核時間過長、審核成本高的情況，在影響水利工程用款的同時，也影響了財政預算的執(zhí)行進度和財政資金的使用效果。
4.5預算指標經(jīng)人大通過審批遲，嚴重影響水利建設項目的第二年正常用款
根據(jù)往年的情況，每年水利基本建設資金計劃通常在第二季度才下達。如果是已批復的新項目，因為資金計劃下達遲，往往無法在當年上半年開工建設。如果是老項目，上年度已下達資金計劃，指標尚未用完，足夠第二年上半年的建設需要。但實施國庫集中支付后，基本建設資金屬專項資金，其專項預算及上年結轉的預算指標需通過省人大決議才能批準下達，根據(jù)每年省水利廳對專項預算指標下達情況的了解，通常在第二季度，即4～5月份才下達，這勢必造成每年1～4月份無款可用。鑒于水利項目建設的特殊性，工程往往在“今冬明春”是建設高峰期，對資金需求量大。尤其在1月份年關前，為了保證農(nóng)民工工資發(fā)放到位和維穩(wěn)的需要，勢必要求結清春節(jié)前承包商的工程價款。在實施國庫集中支付后，因預算指標下達遲，必定嚴重影響水利基本建設對資金的需求。
5重點水利建設資金實行國庫集中支付的幾點建議
5.1國庫集中支付簡化工作流程，縮短審核時間
水利基礎設施的建設屬于公益性項目，資金投入都是由政府出資安排，理應納入政府預算。但是，水利基礎設施的建設有其行業(yè)的特殊性，每年6月份即進入主汛期，各水利建筑物開始進入防汛泄洪狀態(tài)。尚處于建設中的各類水閘、船閘等主體工程必須完工實現(xiàn)通水，承擔起防汛的任務。此特殊性要求水利工程項目必須在下半年進行開工、征地、招投標等工作，在有限的工期中完成主體工程建設，即在第二年的汛期到來前完成水下工程的通水驗收工作。這使水利工程在建設高峰期對資金的要求會更高，如：需要人員到位、材料到位、施工到位、質(zhì)量保證等，此皆需要資金作為保障。然而，我們在各地檢查中發(fā)現(xiàn)，國庫集中支付制度的實施，因為申報層次多，核批手續(xù)多，審核流程復雜，造成工程價款不能按合同條款規(guī)定的時間及時支付到位，常出現(xiàn)工程款支付滯后現(xiàn)象，這勢必最終影響水利工程不能如期順利實施或影響工程質(zhì)量等。建議在實行國庫集中支付時，考慮到水利工程建設的特點，進一步簡化審核流程，縮短審批時間，提高資金支付效率，以滿足水利工程建設期對工程計量的支付需求。
5.2開展我省重點水利建設資金實行國庫集中支付的調(diào)研和試點工作
項目法人屬臨時機構，鑒于水利工程建設的諸多特珠性，重點水利工程建設資金執(zhí)行國庫集中支付需要一個具體的、更切合項目建設的操作細則，明確流程，規(guī)范程序。應在我省重點水利工程項目中積極開展調(diào)研工作，對新開工項目實行試點，結合試點項目實行過程中出現(xiàn)的問題進行跟蹤、研究對策、及時解決，最終制訂出適合我省重點水利工程建設資金實行國庫集中支付的相關實施細則。
5.3轉變觀念，改進重點水利建設財務管理方式
國庫集中支付的進一步深化改革勢在必然，重點水利工程建設管理者應積極應對，切實轉變觀念，創(chuàng)新工作思路，改進財務管理方式，以適應國庫集中支付新模式。工作中總結好國庫管理和支付經(jīng)驗，與兄弟部門做好橫向交流學習，與基層單位做好縱向溝通，共同把重點水利工程建設的財務管理工作做好。
5.4完善現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，建立財務信息傳遞的快速渠道
重點水利工程建設資金納入財政國庫單一賬戶體系，直接由財政國庫支付到承包商或供應商，不再通過項目法人或水行政主管部門。項目法人或水行政主管部門如何履行監(jiān)管職責、加強資金監(jiān)督，這需要及時掌握建設資金流向、流量情況，則財務信息及時傳遞顯得更為重要，亟需建立一個現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)，以適應現(xiàn)今新形勢的需求。
6結語
在實行國庫集中支付改革的新形勢下，為加強國家和省重點水利工程建設資金管理，我們在財務管理工作中仍應緊緊圍繞資金安全目標，進一步創(chuàng)新財務工作思路，重點在強化概算執(zhí)行、合同管理、成本核算等方面下功夫，加強財務工作的過程控制，把好資金支付前的審核關。各級水利項目財務人員只有加強理論學習，提高基建財務的管理水平，才能進一步促進水利工程的新發(fā)展。
作者：潘良君 邵群梅 朱冠余 單位：江蘇省水利工程建設局
