水利建設(shè)投資項目監(jiān)管應(yīng)用

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一、我國水利投資項目監(jiān)管情況

1.監(jiān)管主體及職責(zé)

在現(xiàn)有水治理體制下，各級水行政主管部門是水利投資項目的監(jiān)管主體，承擔(dān)著主要監(jiān)管職責(zé)。中央層面，水利部主要承擔(dān)中央投資為主的水利建設(shè)項目的監(jiān)管職責(zé)，不同部門負(fù)責(zé)的監(jiān)管重點有所不同。規(guī)劃計劃司負(fù)責(zé)全國重點水利建設(shè)項目和小型水利項目的立項審查、審批，投資計劃管理，項目后評估和投資統(tǒng)計。建設(shè)與管理司負(fù)責(zé)水利投資項目質(zhì)量監(jiān)管，工程開工審批和驗收，重要水利工程和中央投資病險水庫工程的建設(shè)運行管理，以及水利建設(shè)項目法人組建、工程招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理的市場監(jiān)管。安全監(jiān)督司負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管和檢查，水利工程項目安全評價，中央投資水利工程建設(shè)項目的稽查和整改落實情況的監(jiān)督檢查。農(nóng)村水利司負(fù)責(zé)組織實施農(nóng)村飲水安全工程、節(jié)水灌溉、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、重點小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)。水土保持司負(fù)責(zé)指導(dǎo)并監(jiān)督國家重點水土保持建設(shè)項目的實施。各流域機構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)和水利部授予的權(quán)限，負(fù)責(zé)以水利部投資為主的水利工程項目的建設(shè)和管理。地方層面，省（自治區(qū)、直轄市）水利（務(wù)）廳（局）負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)以地方投資為主的大中型水利工程建設(shè)項目的組織建設(shè)和管理，并按照“上下對口”原則，由相應(yīng)職能部門履行監(jiān)管職責(zé)。市、縣水利（務(wù)）局根據(jù)相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)地方小型項目的組織建設(shè)和管理。由水行政主管部門負(fù)責(zé)組建的項目法人對水利工程項目建設(shè)的全過程負(fù)責(zé)，接受本級和上級水行政主管部門的監(jiān)管。由項目法人指定的項目代建單位具體負(fù)責(zé)水利工程項目建設(shè)過程的進度、質(zhì)量、安全、資金等管理，并接受項目法人和水行政主管部門的監(jiān)管。

2.主要措施及成效

2011年中央1號文件將“加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”擺在突出地位。近年，中央加大了水利建設(shè)投資力度，投資規(guī)模不斷加大，投資領(lǐng)域不斷拓寬，既有大型灌區(qū)改造、樞紐及水源工程建設(shè)和病險水庫除險加固等一些傳統(tǒng)重點工程項目，又有農(nóng)村飲水安全、小型農(nóng)田水利重點縣、中小河流治理、水文監(jiān)測體系建設(shè)、山洪災(zāi)害防治等面上工程項目。水利部積極出臺相關(guān)政策，不斷加大水利稽查力度，加快推進績效評估考核，為水利投資項目建設(shè)的順利實施提供了有力保障。主要有以下3個方面：

（1）積極出臺相關(guān)政策，完善水利投資項目的監(jiān)管機制

根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)及中央有關(guān)政策，20世紀(jì)90年代以來，水利部先后出臺了《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定》（水利部水建〔1995〕128號）、《關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實施意見》（水建管〔2001〕74號）、《水利基本建設(shè)投資計劃管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2003〕344號）、《水利建設(shè)項目后評價管理辦法(試行)》（水規(guī)計〔2010〕51號）等30多部與水利投資項目管理相關(guān)的規(guī)范性文件，同時，地方上也出臺了相關(guān)配套政策，為我國水利投資項目監(jiān)管工作提供了主要依據(jù)。

（2）深入開展水利稽查，加大水利投資項目的監(jiān)管力度

水利部近年高度重視水利稽查工作，對水利投資項目的工程質(zhì)量、建設(shè)進度、資金管理、基本建設(shè)程序執(zhí)行和“四項制度”落實等情況展開全面稽查，及時發(fā)現(xiàn)了水利投資項目建設(shè)過程中的各類問題，并督促相關(guān)責(zé)任單位整改。截至2013年年底，全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（務(wù)）廳（局）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和深圳市設(shè)立了水利稽查機構(gòu)或明確了稽查工作負(fù)責(zé)部門，基本確立了部、流域和省三級水利稽查工作體制機制，水利稽查項目范圍覆蓋了全國所有省級行政區(qū)域和所有水利建設(shè)項目類型。

（3）積極推行績效評估，加強水利投資項目的投資決策

水利部建立了預(yù)算項目儲備、預(yù)算執(zhí)行考核和預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控“三項機制”，并實時監(jiān)控每一筆國庫集中支付資金和直屬單位財務(wù)核算，確保預(yù)算執(zhí)行序時、均衡，資金支付安全、有效；逐步擴大專項資金績效管理范圍，中小河流治理、小型病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利建設(shè)等資金建立了績效評價制度；積極開展中央水利投資計劃執(zhí)行情況考核和建設(shè)項目后評價工作，將績效評價的結(jié)果與有關(guān)項目和資金安排掛鉤，強化了地方政府和項目單位對項目的監(jiān)督管理，確保發(fā)揮投資效益。

二、水利投資項目信息化監(jiān)管現(xiàn)狀

1.信息系統(tǒng)應(yīng)用現(xiàn)狀

信息系統(tǒng)的應(yīng)用是水利投資項目監(jiān)管的重要支撐，也是信息化監(jiān)管的主要手段。目前，水利部相關(guān)業(yè)務(wù)司局用于水利投資項目監(jiān)管的信息系統(tǒng)主要有水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)、水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)、水利安全生產(chǎn)信息上報系統(tǒng)、水利審計免疫系統(tǒng)等。流域機構(gòu)和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（務(wù)）廳（局）也不同程度地建設(shè)應(yīng)用了相關(guān)信息系統(tǒng)，在水利投資項目的監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用。水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)由規(guī)劃計劃司組織研發(fā)并應(yīng)用，滿足了水利規(guī)劃、項目前期、投資計劃等業(yè)務(wù)的管理需求，實現(xiàn)了規(guī)劃計劃司以及7大流域機構(gòu)和各省之間的水利投資計劃上報、下達、水利投資立項審批等功能，提高了水利規(guī)劃計劃的精細(xì)化管理水平。水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)由規(guī)劃計劃司組織研發(fā)，水利部發(fā)展研究中心應(yīng)用并維護，由各級水行政主管部門組織項目法人單位或項目負(fù)責(zé)單位進行填報，實現(xiàn)了中央水利投資建設(shè)項目基本情況、投資計劃下達、投資撥付、投資完成、工程量及效益情況等信息的錄入、審核與匯總上報，實現(xiàn)了中央水利項目投資計劃執(zhí)行和工程進度情況的定期跟蹤和監(jiān)管。水利安全生產(chǎn)信息上報系統(tǒng)由安全監(jiān)督司組織實施，是各級水利行政主管單位安監(jiān)部門及其所轄水利企事業(yè)單位之間關(guān)于水利工程生產(chǎn)安全情況的信息共享平臺，該系統(tǒng)通過GIS定位功能，有效實現(xiàn)了對水利工程生產(chǎn)安全情況的定點定時監(jiān)管。水利審計免疫系統(tǒng)由財務(wù)司會同審計署組織建設(shè)實施，是針對水利投資項目國庫集中支付資金和直屬單位財務(wù)核算的專業(yè)化信息系統(tǒng)，在水利建設(shè)資金的使用監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。此外，還有全國中小河流治理項目管理系統(tǒng)、全國病險水庫除險加固項目管理平臺等針對某類項目的管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了對全國范圍內(nèi)某類水利項目建設(shè)情況的信息化監(jiān)管。

2.信息化監(jiān)管存在問題

（1）全過程監(jiān)管不到位

按照水利投資項目全過程監(jiān)管的目標(biāo)，現(xiàn)階段水利投資項目前期階段的項目建議書、可研報告、初步設(shè)計報告及項目基本信息可以通過水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)實現(xiàn)上報和審批。項目建設(shè)階段的投資計劃執(zhí)行情況、工程進度情況以及項目運行階段的投資效益情況等信息可以通過水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)實現(xiàn)月報和年報統(tǒng)計。而項目前期階段的項目法人組建、初步設(shè)計及實施方案的變更、施工招標(biāo)投標(biāo)、項目開工申請，項目建設(shè)階段的工程質(zhì)量安全情況、竣工驗收情況，以及運行階段的運行管理單位、維修養(yǎng)護記錄、“兩費”落實情況等信息化監(jiān)管均較為缺失。尤其是運行管理階段的信息化應(yīng)用程度較低，“重建輕管”現(xiàn)象尚未借助信息化手段來有效解決。

（2）監(jiān)管實時性不強

目前，水利稽查是水利投資項目監(jiān)管的主要手段，但水利稽查工作偏重事后管理，缺少事中控制，監(jiān)管實時性不強。信息化是加強水利投資項目實時監(jiān)管的一種有效手段，而目前水利部應(yīng)用的信息系統(tǒng)監(jiān)管實時性不強。以水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)和水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)為例，前者的主要功能是水利投資項目前期立項階段的審批和建設(shè)實施階段的投資計劃下達，用戶僅限于水利部、流域機構(gòu)和省水利（務(wù)）廳（局）的規(guī)劃計劃工作人員，無法實現(xiàn)市縣級水行政主管部門與上級水行政主管部門之間的投資計劃信息交互，達不到實時監(jiān)管的效果；后者的功能定位為信息統(tǒng)計，盡管實現(xiàn)了對投資計劃執(zhí)行情況、工程進度情況、資金使用情況和工程效益情況等信息的統(tǒng)計，一定程度上滿足了水利投資項目的過程管理需求，但也難以有效達到實時監(jiān)管的效果。

（3）系統(tǒng)建設(shè)及應(yīng)用效率

有待提高水利部層面，相關(guān)業(yè)務(wù)司局根據(jù)各自承擔(dān)的水利投資項目監(jiān)管職責(zé)，開發(fā)應(yīng)用了相應(yīng)信息系統(tǒng)來支撐其監(jiān)管工作，但由于技術(shù)方案、任務(wù)來源和資金渠道不同，系統(tǒng)建設(shè)較為分散，服務(wù)目標(biāo)單一，缺少統(tǒng)一規(guī)劃實施和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。因此，監(jiān)管信息存在重復(fù)填報現(xiàn)象，缺少必要的信息集成和系統(tǒng)整合，無法實現(xiàn)信息共享和監(jiān)管的“橫向協(xié)同”，不能有效形成水利投資項目監(jiān)管合力。如項目名稱、項目主管單位、項目投資來源、項目建設(shè)地址等基本信息從項目的立項階段就應(yīng)該固化到某一個信息系統(tǒng)，并作為唯一信息源和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)與其他系統(tǒng)的信息共享。地方層面，水利投資項目監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)相對滯后，部分地區(qū)雖然建設(shè)應(yīng)用了相關(guān)信息系統(tǒng)，但與水利部應(yīng)用的信息系統(tǒng)缺少數(shù)據(jù)銜接和共享，難以實現(xiàn)監(jiān)管的“縱向貫通”。此外，系統(tǒng)信息填報的及時性、準(zhǔn)確性和真實性有待提高，對水利投資決策分析與績效考評的支撐作用有待加強。

三、目標(biāo)及對策

1.實現(xiàn)全過程監(jiān)管

按照對水利投資項目進行全過程監(jiān)管的要求，水利投資項目的監(jiān)管信息應(yīng)覆蓋水利投資項目從前期階段到運行階段的全過程，監(jiān)管范圍也應(yīng)進一步擴大。按照水利投資項目的生命周期劃分，在項目前期階段，監(jiān)管信息應(yīng)包括項目建議書、可研報告、項目法人組建情況、初步設(shè)計報告及變更情況、實施方案及變更情況、施工招標(biāo)投標(biāo)情況和項目開工情況等。其中，項目法人相關(guān)信息應(yīng)包括項目主管單位名稱、項目法人名稱、項目法人派出的現(xiàn)場建設(shè)管理機構(gòu)、辦公地址、法人代表姓名、技術(shù)負(fù)責(zé)人姓名等。按照相關(guān)規(guī)定，項目主管單位應(yīng)在可研報告批復(fù)后、施工準(zhǔn)備工程開工前，完成項目法人組建并上報相關(guān)信息。初步設(shè)計和實施方案變更時，項目法人應(yīng)及時通過信息系統(tǒng)提出申請或備案，以此作為對項目法人考核的依據(jù)之一。施工招標(biāo)投標(biāo)信息包括招標(biāo)方式、招標(biāo)單位、中標(biāo)設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等；項目開工信息包括開工申請報告和有關(guān)材料，如初步設(shè)計審批文號，與設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位簽訂的合同，工程質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)，年度工程建設(shè)資金已落實證明，征地移民工作情況等。在項目建設(shè)階段，監(jiān)管信息應(yīng)包括投資計劃執(zhí)行情況、工程進度情況、資金使用情況、工程質(zhì)量安全情況、竣工驗收情況等。其中，投資計劃執(zhí)行情況和工程進度情況又包括中央投資計劃下達、到位、完成情況，地方配套資金計劃的下達、到位、完成情況，已完成工程量、投資效益等信息；資金使用情況包括工程價款結(jié)算情況、是否違規(guī)擠占挪用建設(shè)資金、專項資金使用程序等信息；質(zhì)量安全情況主要包括工程質(zhì)量缺陷信息和生產(chǎn)安全隱患信息；竣工驗收情況包括竣工財務(wù)決算報告，驗收報告，監(jiān)理、設(shè)計、施工單位提交的資料、文件、圖紙，質(zhì)量監(jiān)督單位按水利工程質(zhì)量評定規(guī)定提出的質(zhì)量監(jiān)督意見報告等。在項目運行階段，監(jiān)管信息主要是工程建成后的運行維護、投資效益等信息，應(yīng)具體包括運行管理單位、管護機構(gòu)和人員、維修養(yǎng)護記錄、“兩費”落實情況、發(fā)揮社會經(jīng)濟效益等信息。

2.加強系統(tǒng)升級建設(shè)

建設(shè)思路方面，充分借鑒集團企業(yè)投資建設(shè)項目分級管理和信息化管理經(jīng)驗，將全生命周期管理理念融入水利投資項目監(jiān)管信息系統(tǒng)設(shè)計和研發(fā)中，以水利投資項目的生命周期為主線，打造水利投資項目監(jiān)管統(tǒng)一信息平臺（以下簡稱“統(tǒng)一信息平臺”），實現(xiàn)水利投資項目全過程、各階段、各層級信息化監(jiān)管的無縫銜接，以及所有水利投資建設(shè)項目歷史信息的可追溯，為水利建設(shè)項目的績效評價和投資決策提供數(shù)據(jù)支撐，并通過信息化手段有效解決水利投資項目的“重建輕管”問題。具體實施方面，由水利部統(tǒng)一組織，充分了解地方信息化應(yīng)用需求，在水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)、水利統(tǒng)計系統(tǒng)等主要應(yīng)用系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)升級整合，改進原有系統(tǒng)功能和流程缺陷，建立水利投資建設(shè)項目名錄，打造統(tǒng)一信息平臺，實現(xiàn)規(guī)劃計劃司、財務(wù)司、建設(shè)與管理司、安全監(jiān)督司等不同業(yè)務(wù)司局在統(tǒng)一信息平臺上的“橫向協(xié)同”監(jiān)管；各流域、省、市、縣水利部門根據(jù)相應(yīng)權(quán)限和管理要求，均可以在統(tǒng)一信息平臺上實現(xiàn)信息上報、審核、查看，或者結(jié)合本地區(qū)實際管理需求，在水利部統(tǒng)一信息平臺設(shè)計理念和技術(shù)框架下，獨立開發(fā)相應(yīng)系統(tǒng)，并能夠?qū)崿F(xiàn)與水利部統(tǒng)一信息平臺的數(shù)據(jù)交互，滿足統(tǒng)一信息平臺的信息采集和監(jiān)管需求，實現(xiàn)全國水利投資項目監(jiān)管的“縱向貫通”。此外，應(yīng)充分考慮與國家發(fā)改委、財政部、國家統(tǒng)計局等單位相關(guān)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互需求，必要時可以實現(xiàn)與這些外部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成。系統(tǒng)部署方面，應(yīng)基于現(xiàn)有水利部信息中心硬件和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，加強水利政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)和安全保密措施，在保證信息安全的基礎(chǔ)上，優(yōu)化系統(tǒng)部署方案，提高系統(tǒng)性能和使用效率，滿足各級水行政主管部門系統(tǒng)用戶的應(yīng)用需求。

四、建議

1.組織領(lǐng)導(dǎo)方面

水利信息化已經(jīng)成為國家科技信息化的重要組成部分，是加快水利行業(yè)科技進步的重要戰(zhàn)略措施，是水利現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志。信息管理是水利管理的重要環(huán)節(jié)，信息管理的效率和水平直接影響到整個管理工作的效率、質(zhì)量和成敗。因此，應(yīng)充分認(rèn)識信息化手段對改進水利投資項目監(jiān)管所能發(fā)揮的重要作用，重視和加強水利投資項目監(jiān)管的信息化建設(shè)和應(yīng)用。建議成立由水利部規(guī)劃計劃司、財務(wù)司、建設(shè)與管理司、安全監(jiān)督司、農(nóng)村水利司、水土保持司以及水利部信息中心、發(fā)展研究中心等司局或直屬單位為主要成員的水利投資項目監(jiān)管信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開展水利投資項目監(jiān)管信息化需求分析、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、信息化應(yīng)用制度建設(shè)和系統(tǒng)升級研發(fā)等工作，做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計和統(tǒng)一實施”。

2.制度機制方面

信息化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要確保信息化建設(shè)及應(yīng)用各階段、各層次、各環(huán)節(jié)工作的有序、高效、協(xié)調(diào)進行，必須完善信息化建設(shè)和應(yīng)用機制，建立相應(yīng)制度，將信息管理作為考核各級管理工作的重要指標(biāo)。一是完善信息流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范信息系統(tǒng)操作流程，明確信息填報的時限和要求，暢通信息流轉(zhuǎn)，提高系統(tǒng)使用效率。二是建立信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如明確項目名稱、項目類型、行政區(qū)劃、所屬流域等數(shù)據(jù)指標(biāo)的統(tǒng)一編碼標(biāo)準(zhǔn)和分類標(biāo)準(zhǔn)，為信息系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計與實施提供保障，提高信息資源的利用效率。三是建立信息化應(yīng)用績效考核制度，實行信息化工作“一把手”負(fù)責(zé)制，保障系統(tǒng)使用單位所填報信息的及時性和準(zhǔn)確性，為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策和績效考核提供數(shù)據(jù)支撐，形成“有數(shù)可依、有數(shù)必依、審數(shù)必嚴(yán)、假數(shù)必究”的信息化應(yīng)用局面。

3.資金投入方面

水利信息化建設(shè)是一項重要的公益性事業(yè)，政府投入是資金的主要來源。跟水利建設(shè)工程投資規(guī)模相比，水利信息化建設(shè)投資“微不足道”，卻具有顯著的投資效益，對提高水利投資管理水平以及促進水利建設(shè)投資效益具有重要意義。因此，應(yīng)提高信息化建設(shè)的積極性，多渠道籌集資金，加大信息化建設(shè)資金投入。由水利部組織實施的信息化建設(shè)項目，可爭取地方政府的配套資金支持。各級水行政主管部門應(yīng)將信息化建設(shè)投入視為水利工程建設(shè)投入的重要組成部分，在水利投資建設(shè)項目的立項和資金安排中，納入信息化建設(shè)經(jīng)費，用于開展水利信息化軟課題研究和信息系統(tǒng)研發(fā)等各項工作。

作者：陳健 王貴作 郎邁賢 劉小勇 單位：水利部發(fā)展研究中心