中小企業(yè)管理體制問題及對策研究
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中小企業(yè)司負(fù)責(zé)全國中小企業(yè)的工作，其隸屬于國家工信部，下設(shè)政策規(guī)劃處、非國有經(jīng)濟(jì)處、融資擔(dān)保服務(wù)處、創(chuàng)新服務(wù)處、交流合作處。中小企業(yè)司總?cè)藬?shù)只有24人。相比日本中小企業(yè)廳的196人，我國中小企業(yè)司機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，人員編制也亟待擴(kuò)大。此外，科技部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局各負(fù)責(zé)民營科技企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、商務(wù)部涉外企業(yè)和個體工商戶。盡管這些部門也都參與中小企業(yè)促進(jìn)發(fā)展工作，由于職能分工缺乏明確法律規(guī)范，造成了宏觀管理缺乏統(tǒng)一和持續(xù)性，職能交叉，不利于政策的統(tǒng)一實(shí)施。工信部本身也是工業(yè)制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的主管部門，其作為中小企業(yè)管理部門處境尷尬，在管理統(tǒng)籌方面作用發(fā)揮有限。地方中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同。如遼寧省中小企業(yè)廳是政府組成部門；陜西中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)局是政府直屬部門；重慶市中小企業(yè)發(fā)展指導(dǎo)局屬于事業(yè)單位的。這些管理機(jī)構(gòu)在規(guī)格上，有正廳級、副廳級、正處級。因此，各級政府中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)不一致，上下不協(xié)調(diào)，不利于中小企業(yè)政策的統(tǒng)一實(shí)施?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》中關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定：“國務(wù)院負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門組織實(shí)施國家中小企業(yè)政策和規(guī)劃，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對全國中小企業(yè)工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)?！狈蓷l款中并沒有明確具體實(shí)施部門，實(shí)踐中更多的出現(xiàn)的是“政府部門”、“相關(guān)部門”等字眼。立法不完善是造成目前管理體制的主要原因。
二、域外中小企業(yè)管理體制分析
域外中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有兩種，一種是以美國、日本為代表的綜合管理型；一種是以德國為代表的分散管理型。
1.綜合管理型主要是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來管理中小企業(yè)，職責(zé)較為集中。
在美國，小企業(yè)管理局作為聯(lián)邦政府獨(dú)立部門，是中小企業(yè)最高管理機(jī)構(gòu)，其下設(shè)十個分局，局長及地區(qū)負(fù)責(zé)人全部由總統(tǒng)直接任命。分局下設(shè)100多個地方機(jī)構(gòu)，遍布全美各地，是向小企業(yè)提供直接支持的基層組織。美國實(shí)行市場主導(dǎo)型政策，政府并不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理，而是以反壟斷和扶持小企業(yè)為基礎(chǔ)，通過各種服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對小企業(yè)的管理，確保自由競爭的市場環(huán)境。日本中小企業(yè)廳設(shè)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)，是獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，[[[]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中小企業(yè)發(fā)展新環(huán)境新問題新對策.中國發(fā)展出版社，2011,11頁.]]各地對應(yīng)設(shè)有中小企業(yè)局，各都道府縣設(shè)立相應(yīng)管理部門。日本中小企業(yè)廳與我國中小企業(yè)司類似，都是設(shè)在其他部門內(nèi)，但日本中小企業(yè)廳依《中小企業(yè)法》而設(shè)立，其中立法明確規(guī)定了中小企業(yè)廳有協(xié)調(diào)中央層面的中小企業(yè)相關(guān)部門及地方政府的權(quán)力。并且在部門內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的綜合部門或職務(wù)，因此防止了出現(xiàn)權(quán)力濫用和職責(zé)不明現(xiàn)象。以美、日為代表的綜合型管理體制，有利于保障了政策的統(tǒng)一和連續(xù)，但是不利于地方管理的自主發(fā)揮。隨著發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)重要性的提高，賦予地方政府的權(quán)力和作用將越來越大。
2.分散管理型體制的典型代表是德國。
德國沒有專門的中小企業(yè)單行法與完善的中小企業(yè)法體系，而是分散在其他有關(guān)中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)立法中。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部第二局、教育部、和研究開發(fā)技術(shù)部都對中小企業(yè)政策承擔(dān)一定責(zé)任,很多州內(nèi)部都擁有管理中小企業(yè)的部門。中小企業(yè)管理職責(zé)分屬于不同部門，管理權(quán)限明確，部門間有良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府鼓勵并支持利用相關(guān)的社會團(tuán)體和組織對中小企業(yè)進(jìn)行管理和服務(wù)、如德國商工會議所、手工業(yè)會議所、中小企業(yè)經(jīng)營者保護(hù)協(xié)會、經(jīng)濟(jì)合理化建議委員會等。分散型管理體制雖然有一定的靈活性，但是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下顯得不適宜。產(chǎn)權(quán)主體日益多元化、產(chǎn)權(quán)流動更加頻繁需要建立統(tǒng)一、高度權(quán)威的中小企業(yè)宏觀管理體制。綜上可以看出，綜合管理型與分散管理型體制都是在管理部門職責(zé)方面比較明確的，機(jī)構(gòu)設(shè)置比較統(tǒng)一，并且強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會組織的作用，服務(wù)于中小企業(yè)。
三、我國中小企業(yè)管理體制的完善
隨著改革深入發(fā)展，中小企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不斷明晰，企業(yè)的自由權(quán)將不斷擴(kuò)大,管理方面應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，過渡到市場主導(dǎo)型體制?？梢钥紤]合并將有關(guān)部門中小企業(yè)的職能，從而組建綜合協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的國家中小企業(yè)管理局，總體負(fù)責(zé)中小企業(yè)政策法律措施的制定。[[[]鄭之杰等.中小企業(yè)法研究.法律出版社，2002,413頁.]]并引導(dǎo)推動各地理順中小企業(yè)的政府管理體制，從而建立起從中央到地方的協(xié)調(diào)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的中小企業(yè)管理體系。具體來說，從以下方面入手：
1.轉(zhuǎn)變管理理念
按照2013年底的國家統(tǒng)計(jì)，中國現(xiàn)在有1500多萬家企業(yè)，小微型企業(yè)（包括個體工商戶）占到企業(yè)總數(shù)的94%。這類企業(yè)規(guī)模小，在數(shù)量上占有巨大優(yōu)勢，有著大企業(yè)不可比擬的發(fā)展?jié)摿?。在制定政策時，可以將其單列出來，對其給予優(yōu)先扶持，有利于提升小微型企業(yè)的整體發(fā)展?jié)摿?。在此基礎(chǔ)上，對于中小企業(yè)的進(jìn)一步細(xì)分，以提高政策的覆蓋面和針對性。另外，通過各類政府基金的投入加大對高校畢業(yè)生等的創(chuàng)業(yè)企業(yè)以特別支持。比如科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金、技術(shù)創(chuàng)新基金、風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金等。另一方面，通過法律賦予中小企業(yè)行業(yè)協(xié)會更大的自主權(quán)，由會員大會選舉優(yōu)秀企業(yè)代表來擔(dān)任理事，杜絕政府官員兼職這些領(lǐng)導(dǎo)崗位，這樣才能使協(xié)會真正代表會員的利益，使之成為中小企業(yè)行政職能體系的重要補(bǔ)充環(huán)節(jié)，發(fā)揮其在政府與中小企業(yè)之間的橋梁和紐帶作用。管理部門可以向行業(yè)協(xié)會購買服務(wù)來進(jìn)一步簡政放權(quán)，改善政府服務(wù)理念。
2.明確和完善管理職能
在中央設(shè)立隸屬于國務(wù)院的獨(dú)立的中小企業(yè)委員會，負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)人的角色，協(xié)調(diào)有關(guān)中小企業(yè)的政策并監(jiān)督相關(guān)部門的實(shí)施。通過跨部門協(xié)調(diào)平臺來強(qiáng)化發(fā)改委、工信部、商務(wù)部等部門之間在中小企業(yè)管理上的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系。地方中小企業(yè)管理局負(fù)責(zé)落實(shí)中央政策、細(xì)化實(shí)施方案，并及時與中小企業(yè)委員會溝通，著重建立完善覆蓋基層的中小企業(yè)信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和信息傳遞平臺，對當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)數(shù)量、發(fā)展趨勢等做好前期調(diào)查工作，完善創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、管理咨詢、技術(shù)扶持、企業(yè)信息平臺建設(shè)等。從而為中小企業(yè)相關(guān)政策的制定提供數(shù)據(jù)支持和建議，幫助中小企業(yè)管理部門更好履行服務(wù)職能。
3.創(chuàng)新管理考核方式
由于“經(jīng)濟(jì)人”特性的存在，中小企業(yè)管理部門的思維方式和具體行為具有偏離公共利益的傾向。為此須采取有效措施使管理部門對其行為負(fù)責(zé)，同時加強(qiáng)對管理部門的監(jiān)督和約束，提升管理人員的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，從而使中小企業(yè)局真正成為真正為小企業(yè)服務(wù)的組織，改善中小民營企業(yè)生存發(fā)展的外部環(huán)境。具體來說：第一，通過創(chuàng)新的投入和產(chǎn)出來考核地方中小企業(yè)管理部門。完善現(xiàn)有政策服務(wù)體系，進(jìn)一步優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程，從環(huán)境構(gòu)建、財(cái)稅支持等角度，針對投資融資、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、市場拓展、技術(shù)扶持等重點(diǎn)方面完善行政管理體系。同時，加強(qiáng)監(jiān)督，建立部門問責(zé)制。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)層的思想教育工作，特別是依法行使職權(quán)的教育。另一方面，應(yīng)盡加緊完善外部監(jiān)督體系，重點(diǎn)是在強(qiáng)化外部監(jiān)督體系獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新興媒體和社會公眾等可以共同參與的聯(lián)合監(jiān)督網(wǎng)。第二，加強(qiáng)信息監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)工作。由于中小企業(yè)數(shù)量多、分布廣，因此管理信息化工作的難度較突出。各地中小企業(yè)局需要建立和完善對中小企業(yè)的分類數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、分析和的制度建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立跨部門、跨地區(qū)的信息管理平臺，拓展管理網(wǎng)絡(luò)。第三，創(chuàng)新管理部門與中小企業(yè)的交流機(jī)制。目前信息公開在我國相關(guān)法律欠缺直接規(guī)定，政府信息公開的渠道較單一，信息公開的范圍和內(nèi)容過于狹窄。中小企業(yè)管理部門應(yīng)定期向社會公布有關(guān)中小企業(yè)的發(fā)展動態(tài)信息，建立電子信息開放平臺，簡化中小企業(yè)管理部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和辦事流程，發(fā)揮新媒體的作用，方便企業(yè)的需要和社會的監(jiān)督。
作者：陳剛 單位：寧波大學(xué)法學(xué)院
