耕地保護(hù)機(jī)制狀況探究
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本文作者：張軍、高潔純、孫春華 單位：江西省煤田地質(zhì)局測繪大隊
1995～2009年江西省耕地面積變化情況見表1。由表1可知，與1995年相比，2009年江西省耕地總量不減反增，由2308679hm2上升為2819768hm2，增加了511089hm2。從年度變化看，受“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”以及國家退耕返湖、返林等因素影響，1995～2004年，江西省耕地面積急劇下降，年均遞減2．35萬hm2，尤其是2001年以后江西省掀起了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮，也加快了耕地減少的步伐。從2005年開始，江西省加大了耕地的開發(fā)補(bǔ)充力度，耕地面積逐年增加，耕地面積銳減的趨勢得到有效抑制。
江西省雖然是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，但耕地總體質(zhì)量并不優(yōu)越。2005年國土部門提供的耕地二級分類數(shù)據(jù)顯示，江西省灌溉水田僅為耕地總量的62．12%。江西省“五荒四低”資源更新調(diào)查顯示，高產(chǎn)田占耕地面積的21．8%，中產(chǎn)田占耕地面積的55%，低產(chǎn)田占耕地面積的23．2%，中低產(chǎn)田合計占耕地總面積的78．2%。瘠薄、漬水、缺水是江西省中低產(chǎn)田的主要特征，在全省中低產(chǎn)田中，屬于瘠薄型的占中低產(chǎn)田面積的41．7%，屬漬水型的占中低產(chǎn)田的20%，屬缺水型的占中低產(chǎn)田的23．8%，以上3類型占中低產(chǎn)田面積85．5%。坡耕型中低產(chǎn)田面積占10．2%，沙化型中低產(chǎn)田占2．2%，毒害型中低產(chǎn)田面積占2.1%。
與全國其他省份一樣，由于缺乏真正執(zhí)行主體，江西省耕地保護(hù)的有效機(jī)制尚未形成。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下和耕地預(yù)期收益的不穩(wěn)定，動搖著農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性。耕地對農(nóng)民而言是具有自給自足、保險防老功能的物品，農(nóng)民對其具有強(qiáng)烈的依賴性。按常理說，農(nóng)民的耕地保護(hù)意識應(yīng)該非常強(qiáng)烈，但事實(shí)上卻相反。盡管農(nóng)民因征地問題經(jīng)常上訪，但其上訪的理由基本上均為征地補(bǔ)償方面的問題，很少考慮到耕地自身的價值。有調(diào)查顯示，農(nóng)民都希望自家耕地被政府征用，得來的征地補(bǔ)償費(fèi)投入到二、三產(chǎn)業(yè)中去;或者通過征地補(bǔ)償費(fèi)的獲得改善自己的生活，提高生活水平;或者在征地后得到新的安置房，改善生活環(huán)境，等等。我國二元結(jié)構(gòu)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的長期存在，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異的首要原因，到城鎮(zhèn)享受文明快樂的生活是很多農(nóng)民的畢生追求。由于長久以來形成的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的逐步上升，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益越發(fā)低下，“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象常有發(fā)生。現(xiàn)實(shí)生活中，依然保持堅持耕作維持生計想法的農(nóng)民幾乎沒有了，他們的思想也隨著城市快速發(fā)展而逐步解放，已經(jīng)意識到不僅要吃飽飯還要吃好飯的道理，紛紛將目光投向城市。
集體土地所有權(quán)主體的模糊，虛化了村集體組織對耕地保護(hù)的義務(wù)。我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。而這只是一個抽象的概念，主要是因?yàn)槟壳拔覈r(nóng)村大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織基本上名存實(shí)亡，而民主建設(shè)相對滯后，農(nóng)民在集體土地所有權(quán)的組織形式和程序缺乏行使權(quán)，盡管村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會在法律意義上是集體土地的經(jīng)營管理者，但這些組織畢竟不是所有者。實(shí)際上，集體土地所有權(quán)主體往往出現(xiàn)虛設(shè)或易位的情況，集體土地財產(chǎn)的所有者代表一般都是由村長和村委會個別人或小團(tuán)體擔(dān)當(dāng)，他們會為了自己的利益，利用農(nóng)用地大量斂財，根本不顧耕地保護(hù)。
耕地侵占具有明顯的地方政府行政行為特征，保護(hù)機(jī)制難以落實(shí)。建設(shè)占用耕地帶來的巨大利益誘惑致使當(dāng)?shù)卣鲆暩乇Ｗo(hù)的重要性，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，出現(xiàn)土地利用規(guī)劃隨意不間斷地修改、建設(shè)占用不符合規(guī)劃等一系列現(xiàn)象。不少地方政府懷著僥幸的心理，不顧法律隨意圈地，致使許多地方出現(xiàn)沒有項(xiàng)目的園區(qū)、“開而不發(fā)”的開發(fā)區(qū)等現(xiàn)象。一些地方政府提出“一年一個樣，三年大變樣”的口號，打出無償使用土地的“旗號”，建各類園區(qū)招商引資，把“零地價”作為吸引外資的招牌。于是，政府對土地需求的越來越大，控制欲望越來越強(qiáng)，圈地的膽子也越來越大，末批先用、違反規(guī)劃、邊報邊用、調(diào)整規(guī)劃達(dá)到用地目的、越權(quán)批地等現(xiàn)象越來越普遍，結(jié)果導(dǎo)致大量耕地被以各種理由無償圈占。由此可見，政府濃厚的行政行為是導(dǎo)致耕地大量減少的直接原因。
江西省耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議
積極宣傳，強(qiáng)化公眾耕地保護(hù)意識。改革開放后，江西省經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，人們對耕地的需求也隨著生活水平的提高而快速膨脹，尤其是對耕地非生產(chǎn)功能的需求正在不斷增強(qiáng)。然而，人們往往只重視耕地的經(jīng)濟(jì)價值，忽略了耕地的其他價值［2］?，F(xiàn)實(shí)中，人們對耕地資源的認(rèn)識傾向于耕地給他們帶來的經(jīng)濟(jì)價值，一味地追求利益，不計后果地開發(fā)耕地資源，卻不知耕地還具有調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣與美化環(huán)境、維持生物多樣性等生態(tài)價值，為人類提供就業(yè)機(jī)會、保障糧食安全、維護(hù)社會穩(wěn)定等社會價值，還具有道德價值、審美價值等精神價值。因此，必須加強(qiáng)對耕地非生產(chǎn)性功能的宣傳，加深公眾對耕地的認(rèn)識，強(qiáng)化耕地保護(hù)的意識，調(diào)動公共保護(hù)耕地的積極性，促進(jìn)公眾真正意識到人人都是耕地保護(hù)的受益者。
加大惠農(nóng)政策力度，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。江西省耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建必須與惠農(nóng)政策融為一體。我國已步入惠農(nóng)政策的新時期，已經(jīng)加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，獨(dú)立自主地走中國特色的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路，積極努力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新格局?；蒉r(nóng)政策是江西省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略部署，惠農(nóng)政策的實(shí)施與耕地保護(hù)在目標(biāo)取向上存在很大的共性之處:一方面，惠農(nóng)政策的最終目標(biāo)就是增強(qiáng)農(nóng)村自身發(fā)展動力，而農(nóng)村發(fā)展動力在很大程度上取決于農(nóng)民對耕地的利用及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活環(huán)境，提高農(nóng)民的耕地生產(chǎn)性，也就是提高了農(nóng)民對耕地數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)的積極性;另一方面，由于耕地為社會公眾提供了許多強(qiáng)烈的外部性的非生產(chǎn)性功能，把耕地保護(hù)作為公共目標(biāo)和全社會的責(zé)任，已成為了一個國際慣例，惠農(nóng)政策也應(yīng)成為江西省加大耕地保護(hù)的社會化扶持的重要手段。
完善土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)行，規(guī)范征地行為。在已完成編制的江西省以及各市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)的基礎(chǔ)上，采取自上而下、逐級控制的方法，嚴(yán)格控制耕地指標(biāo)，尤其是基本農(nóng)田的指標(biāo)。盡管土地利用總體規(guī)劃作為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略性的規(guī)劃，在規(guī)劃期內(nèi)，規(guī)劃制定的各項(xiàng)內(nèi)容和重要指標(biāo)是指令性的、靜態(tài)的，但各地的實(shí)際情況卻處于不斷變化之中［3］。規(guī)劃指標(biāo)的變動會直接導(dǎo)致耕地的變化，不利于耕地保護(hù)。因此，在規(guī)劃編制時，必須要結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長，合理預(yù)測用地需求，增強(qiáng)用地指標(biāo)的科學(xué)性和可行性，避免用地指標(biāo)不斷被突破或布局不斷變化的現(xiàn)象發(fā)生，強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性［4－5］。在土地利用總體規(guī)劃編制完成后，各地方政府必須嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，不能出于招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮，濫用征地權(quán)，損失大量優(yōu)質(zhì)耕地。
明晰土地產(chǎn)權(quán)，加大耕地保護(hù)的社會化扶持力度。耕地之所以沒有得到很好的保護(hù)，主要是因?yàn)槠錄]有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，即使作為一種特殊的公共資源，社會化扶持力度也不夠大。主要體現(xiàn)在耕地保護(hù)缺乏具體的實(shí)施主體，集體土地所有權(quán)主體較為模糊［6］。只有在明確各行為主體在耕地的眾多產(chǎn)權(quán)中所占地位的前提下，才能決定農(nóng)戶和社會的耕地保護(hù)責(zé)任，進(jìn)而確定為公眾提供非生產(chǎn)功效的義務(wù)，最終促使社會公眾對耕地保護(hù)給予相應(yīng)的扶持力度。因此，應(yīng)加大對“三農(nóng)”的扶持力度，提高農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。同時，社會公眾也要積極投入關(guān)注和保護(hù)耕地，形成人人參與耕地保護(hù)的良好氛圍。
加強(qiáng)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)建設(shè)，落實(shí)耕地保護(hù)政策。只有在法律政策的鼎立支持，才能保障耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制順利推行。根據(jù)江西省的實(shí)際情況，建立健全江西省耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)制度應(yīng)該包括幾個方面:第一，明晰土地權(quán)屬，確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對象。第二，劃定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來源。包括國家及地區(qū)財政，以及其他社會資金的投入等。第三，完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁Y金監(jiān)管體制。包括耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基金的籌措、管理、發(fā)放、使用和監(jiān)督等［7］。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的制定還要注意與其他已的政策法規(guī)相銜接，互為補(bǔ)充，互相促進(jìn)。