建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理法律制度

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摘要建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理法律制度是《礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法律文件確立的一項重要制度。目前這項法律制度實施成效顯著，但是這項法律制度本身在完整性、可操作性、銜接性方面都不同程度地存在問題。為探討上述制度實施中存在的問題并加以克服，通過系統(tǒng)梳理建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理法律制度的立法沿革，根據(jù)礦政管理實際的需要，提出了增強(qiáng)該制度完整性、可操作性和銜接性的具體建議，以提升礦產(chǎn)資源綜合保障能力，保障建設(shè)工程項目的正常進(jìn)行。

關(guān)鍵詞建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源法律制度制度評價

1立法沿革

我國建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理法律制度以《礦產(chǎn)資源法》為核心，以相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定為支撐。

1．1《礦產(chǎn)資源法》與《煤炭法》的規(guī)定

《礦產(chǎn)資源法》從法律上確立了壓覆重要礦床的管理制度，是進(jìn)行儲量壓覆管理的最高法律依據(jù)?！兜V產(chǎn)資源法》第33條規(guī)定建設(shè)單位在建設(shè)特定的工程之前，需要向省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建區(qū)域的礦產(chǎn)資源開采分布情況，并且需經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)才可壓覆重要礦床。《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第35條還明確了擬建設(shè)項目與開采重要礦床發(fā)生矛盾時的解決途徑，規(guī)定應(yīng)由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省級人民政府先提出解決方案，征求國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門意見后，再報國務(wù)院計劃行政主管部門決定?！睹禾糠ā芬?guī)定了對建設(shè)項目壓覆煤炭資源的管理，其與《礦產(chǎn)資源法》的立法意圖基本一致，只不過結(jié)合煤炭資源開采的特點(diǎn)，其規(guī)定更側(cè)重于約束和規(guī)范地面生產(chǎn)和建設(shè)活動?！睹禾糠ā返谒氖艞l規(guī)定需經(jīng)煤礦企業(yè)同意，任何單位和個人方可在其依法取得土地使用權(quán)的有效期間內(nèi)在該土地上修建建筑物、構(gòu)筑物?！睹禾糠ā返谖迨粭l要求“在煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)需要建設(shè)公用工程或者其他工程的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)事先與煤礦企業(yè)協(xié)商并達(dá)成協(xié)議后，方可施工”。

1．2國土資源部規(guī)范性文件的規(guī)定

國土資發(fā)［2000］386號文和國土資發(fā)［2010］137號文是專門規(guī)定建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理的兩件規(guī)范性文件。《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》(國土資發(fā)［2000］386號)規(guī)定了如何界定壓覆礦產(chǎn)資源和重要礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)資源壓覆的審查批準(zhǔn)和對壓覆的補(bǔ)償;《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國土資發(fā)［2010］137號)要求進(jìn)一步嚴(yán)格管理范圍，明確管理分工，規(guī)范報批要件，加強(qiáng)審批管理，并且規(guī)定要做好與土地管理銜接。除這兩件文件之外，《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)［2012］77號)對壓覆礦產(chǎn)資源也有所規(guī)定，其明確要改進(jìn)建設(shè)用地壓覆重要礦產(chǎn)資源審查要求，并且要求加強(qiáng)建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理與土地管理的銜接。

2法律制度評價

實踐中，各級國土資源行政主管部門充分認(rèn)識到礦產(chǎn)資源壓覆管理工作的重要性，認(rèn)真貫徹建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理的相關(guān)法律文件規(guī)定，其中河北、山西、吉林、江蘇、山東、河南、四川、重慶等省(市)結(jié)合本省實際情況，還制訂了具體的實施辦法。河北、河南、湖南、貴州等省的礦產(chǎn)資源空間信息數(shù)據(jù)庫，為建設(shè)單位的查詢提供了便利條件，既維護(hù)了礦業(yè)權(quán)人利益，減少了糾紛，又提高了工作效率。隨著國土資源管理部門涉礦審批權(quán)限的調(diào)整，各省更好地結(jié)合實際，提出避讓措施，力爭減少礦產(chǎn)資源壓覆的情形。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源法律制度的執(zhí)行為保障建設(shè)項目順利進(jìn)行，維護(hù)國家和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，起到了重要作用［3-4］。但是，這項法律制度本身在完整性、可操作性、銜接性方面都不同程度地存在問題，還存在需要進(jìn)一步完善的空間。

2．1制度的完整性

2．1．1對壓覆非重要礦床的管理規(guī)定不完整

法律上對壓覆非重要礦床的審批缺乏明確規(guī)定。壓覆非重要礦床雖然對礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用不會產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但也屬于礦政管理的重要工作，并且“重要礦產(chǎn)資源”這一概念本身就比較模糊，有些非重要礦產(chǎn)資源的壓覆既涉及建設(shè)項目能否順利開工，又關(guān)系礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)，影響面大。《礦產(chǎn)資源法》第33條規(guī)定了壓覆重要礦床需經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，對壓覆非重要礦床只是在部規(guī)范性文件2000年《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》中規(guī)定由縣級以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審查，報省級國土資源主管部門批準(zhǔn)。而各省對壓覆非重要礦產(chǎn)資源的管理規(guī)定不一，有的省份已經(jīng)取消了對壓覆非重要礦產(chǎn)資源的審批;有的省則在地方性法規(guī)中確立了對其進(jìn)行審批管理，如河南省在關(guān)于實施《礦產(chǎn)資源法》的辦法中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)附有地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門關(guān)于建設(shè)項目壓礦情況的審查意見”，山東省在關(guān)于實施《礦產(chǎn)資源法》的辦法中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)附具地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門的意見”;但也有的省份在地方性法規(guī)中對壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批未作規(guī)定，只是由省政府的法律文件或省國土資源廳發(fā)文規(guī)定對壓覆非重要礦產(chǎn)資源的審批。

2．1．2缺少法律責(zé)任的規(guī)定

對于建設(shè)單位未按規(guī)定進(jìn)行壓覆礦產(chǎn)資源儲量審批登記的，應(yīng)該負(fù)什么樣的法律責(zé)任，目前所有的法律文件都未作相應(yīng)的規(guī)定。法律責(zé)任能夠保障法律義務(wù)的履行和矯正違反法律義務(wù)的行為，對于違反負(fù)義務(wù)法律規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)同時規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，否則法律義務(wù)的規(guī)定就會流于形式，得不到很好的貫徹執(zhí)行。

2．1．3儲量壓覆評審缺少明確的法律依據(jù)

實際工作中，建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦權(quán)的礦產(chǎn)資源儲量或者壓覆未設(shè)置礦權(quán)的礦產(chǎn)資源儲量都需經(jīng)評審備案，并且評審備案是嚴(yán)格按照《礦產(chǎn)資源儲量評審認(rèn)定辦法》(國土資發(fā)［1999］205號)等文件規(guī)定的流程進(jìn)行［5-6］。壓覆儲量評審備案的目的是為后續(xù)的補(bǔ)償提供依據(jù)，但實際上礦產(chǎn)資源儲量壓覆評審的開展缺少明確的法律依據(jù)。《礦產(chǎn)資源儲量評審認(rèn)定辦法》(國土資發(fā)［1999］205號)是目前進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲量評審備案的主要法律依據(jù)，其第5條前4項直接列明需要進(jìn)行評審的4類礦產(chǎn)資源儲量，但沒有直接把壓覆礦產(chǎn)資源的儲量報告列入進(jìn)去;第5條的第5項或第6項為兜底性質(zhì)的規(guī)定，包括“礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源儲量發(fā)生重大變化，需要重新評審認(rèn)定的礦產(chǎn)資源儲量”或“國土資源部認(rèn)為應(yīng)予評審、認(rèn)定的其他情形的礦產(chǎn)資源儲量”，但并不能由這兩項規(guī)定直接明確推導(dǎo)出壓覆儲量需經(jīng)評審備案。規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的兩部規(guī)范性文件即國土資發(fā)［2000］386號文和國土資發(fā)［2010］137號文也未明確規(guī)定礦產(chǎn)資源儲量壓覆報告需經(jīng)評審，國土資發(fā)［2010］137號文只是規(guī)定:“確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告?！薄蛾P(guān)于開展礦產(chǎn)資源儲量登記工作的通知》(國土資發(fā)［2004］35號)規(guī)定，壓覆儲量需經(jīng)評審備案才可填登記書，壓覆儲量需評審備案這一要求夾雜在關(guān)于壓覆儲量登記的規(guī)范性文件規(guī)定中，法律依據(jù)仍然不強(qiáng)。鑒于礦產(chǎn)資源儲量壓覆評審工作對于摸清家底、認(rèn)清資源形勢的重要性，這種法律依據(jù)的缺位造成礦產(chǎn)資源儲量壓覆評審管理法律依據(jù)不夠充分，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢和管理需求。

2．2制度的可操作性

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理法律制度的可操作性還不夠強(qiáng)，主要表現(xiàn)在2個方面:一方面現(xiàn)有法律對壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍未規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)。國土資發(fā)［2010］137號文規(guī)定的補(bǔ)充范圍包括被壓覆礦產(chǎn)資源涉及的價款和勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失，沒有提及間接損失是否賠償?shù)膯栴}。值得注意的是，在國土資發(fā)［2010］137號文之后，有些省出臺的壓覆礦產(chǎn)資源評估補(bǔ)償管理規(guī)定把“企業(yè)經(jīng)營性損失”也列入了賠償范圍。實踐中，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位不能就壓覆達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的主要原因就是雙方對補(bǔ)償范圍存有爭議。礦業(yè)權(quán)人因礦產(chǎn)被壓覆導(dǎo)致的損失不言而喻，其自然想要多一些補(bǔ)償;此外，建設(shè)單位在提請審批時就需要提供與礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，這就使得礦業(yè)權(quán)人在整個補(bǔ)償工作中是占據(jù)主動地位的。因此會出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人漫天要價，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位達(dá)不成一致意見的情況。如因壓覆礦產(chǎn)發(fā)生爭議，應(yīng)當(dāng)由礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位自行協(xié)商解決，如不能形成一致意見，也可以通過司法程序去解決。但一旦進(jìn)入司法程序，由于司法程序耗時較長，建設(shè)項目的進(jìn)度就會受到影響。另一方面目前也缺少相關(guān)技術(shù)規(guī)程來界定壓覆與否。根據(jù)國土資發(fā)［2010］137號文的規(guī)定，對于建設(shè)項目壓覆區(qū)雖與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍存在重疊但不影響礦產(chǎn)資源正常勘查開采的，不認(rèn)為是壓覆礦產(chǎn)資源，但實際工作中對建設(shè)項目壓覆區(qū)是否影響礦產(chǎn)資源正常勘查開采的認(rèn)定缺少相關(guān)的技術(shù)規(guī)程，隨意性較大。

2．3制度的銜接性

2．3．1法律文件規(guī)定之間的銜接不暢

地方規(guī)范性文件與國土資源部規(guī)范性文件關(guān)于重要礦產(chǎn)資源范圍的規(guī)定存在沖突。根據(jù)國土資發(fā)［2010］137號文規(guī)定，重要礦產(chǎn)資源包括《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種以及省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)域的優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。而有的省份對重要礦產(chǎn)資源范圍的認(rèn)定與上述規(guī)定存在分歧，如《山東省國土資源廳建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理辦法》規(guī)定，重要礦產(chǎn)資源限于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列除錫、銻之外的其他32個礦種及本省優(yōu)勢礦產(chǎn)和緊缺礦產(chǎn)。錫、銻屬于保護(hù)性開采的重要礦種，同時也屬于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列的34個礦種，這種將錫、銻列為非重要礦產(chǎn)資源的做法與國土資發(fā)［2010］137號文的規(guī)定明顯不符。

2．3．2與土地管理的銜接不夠緊密

目前壓覆礦產(chǎn)資源審批管理與建設(shè)項目用地預(yù)審、審批工作銜接不夠緊密。實踐中，仍存在部分項目立項前缺少核實論證，就批準(zhǔn)了項目，與礦產(chǎn)資源壓覆審批同意與否造成不可協(xié)調(diào)的沖突。2012年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》，提出改進(jìn)用地壓覆重要礦產(chǎn)資源審查的要求。雖然這項規(guī)定可以在一定程度上協(xié)調(diào)儲量壓覆與建設(shè)項目用地審批的矛盾，但是規(guī)定的具體內(nèi)容存在先天不足，不符合法理邏輯。根據(jù)該《通知》，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人先簽訂意向性協(xié)議后，建設(shè)單位在未完成補(bǔ)償協(xié)議、辦理壓覆登記手續(xù)前，就可以先取得用地批準(zhǔn)。雖然建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人之間簽訂了意向性協(xié)議，但是并不代表著就一定能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議并完成壓覆登記手續(xù)，這也與國土資發(fā)［2010］137號文規(guī)定的受理用地申請前需提交未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明或壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量登記材料的要求不符。

3法律制度完善建議

3．1增強(qiáng)制度的完整性

3．1．1明確對壓覆非重要礦產(chǎn)資源的管理

完善壓覆非重要礦床管理的首要工作就是要明確是否以行政審批的方式來進(jìn)行。如果以非審批的方式來進(jìn)行管理，則需要完善后續(xù)管理的具體措施和程序;如果仍以行政審批的方式來進(jìn)行管理，則需要根據(jù)行政許可的設(shè)定權(quán)限要求在相應(yīng)的法律文件中規(guī)定壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可可以由法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章在相應(yīng)的權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)定，其他規(guī)范性文件一律無權(quán)設(shè)定行政許可。目前，規(guī)定壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批的國土資發(fā)［2000］386號文不屬于有權(quán)設(shè)定行政許可的規(guī)范性文件，需要至少在國務(wù)院決定、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等相應(yīng)層級的法律文件中予以規(guī)定。

3．1．2增加法律責(zé)任的規(guī)定

建設(shè)項目施工前，如果經(jīng)認(rèn)定確需壓覆礦產(chǎn)資源的，必須先取得國土資源主管部門同意壓覆礦產(chǎn)資源的批準(zhǔn)文件，否則不得壓覆。建設(shè)單位如果未取得國土資源管理部門的壓覆批準(zhǔn)就擅自施工，其行為構(gòu)成了對礦業(yè)權(quán)人的侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)壓覆給礦業(yè)權(quán)人造成的全部損失。補(bǔ)償損失的范圍應(yīng)包括但不限于涉案礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值。

3．1．3明確儲量壓覆評審備案的法律依據(jù)

部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源儲量評審認(rèn)定辦法》(國土資發(fā)［1999］205號)和相關(guān)的規(guī)范性文件未明確規(guī)定礦產(chǎn)資源儲量壓覆報告需經(jīng)評審，一定程度上影響到礦產(chǎn)資源儲量評審備案制度的合法性、銜接性和完整性，因此，需要明確壓覆儲量評審備案管理的法律依據(jù)。鑒于部門規(guī)章的效力位階高于規(guī)范性文件，應(yīng)該至少在部門規(guī)章層面明確規(guī)定儲量壓覆報告需經(jīng)評審備案，以為礦產(chǎn)資源儲量壓覆評審備案提供充足的法律依據(jù)。

3．2增強(qiáng)制度的可操作性

3．2．1明確壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍

從本質(zhì)上來說，壓覆礦產(chǎn)資源這一行為應(yīng)屬于平等民事主體之間的侵權(quán)行為，賠償范圍自然應(yīng)當(dāng)受《侵權(quán)責(zé)任法》的調(diào)整。該法第19條規(guī)定:“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”可見，《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的是僅就財產(chǎn)損失進(jìn)行賠償，法定賠償項目不包括“經(jīng)營性損失”。因此，對壓覆礦產(chǎn)資源的法定補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)限于直接損失，“經(jīng)營性損失”可屬于協(xié)定補(bǔ)償范圍。

3．2．2制定界定壓覆礦產(chǎn)資源的技術(shù)規(guī)程

壓覆礦產(chǎn)資源的界定涉及到地質(zhì)勘查規(guī)范中規(guī)定的有關(guān)工業(yè)指標(biāo)、移動角值、保護(hù)礦柱邊界、壓覆深度和采空區(qū)邊界等的確定，是一項技術(shù)性非常強(qiáng)的工作。因此，應(yīng)該由相關(guān)部門牽頭組織技術(shù)專家制定界定壓覆礦產(chǎn)資源的具體技術(shù)規(guī)程，從而為認(rèn)定建設(shè)項目壓覆區(qū)是否影響礦產(chǎn)資源政策勘查開采提供明確指導(dǎo)。

3．3增強(qiáng)制度的銜接性

一方面要對壓覆重要礦產(chǎn)資源審批是否為建設(shè)項目用地審批前置環(huán)節(jié)的問題形成認(rèn)識，增強(qiáng)國土資源部規(guī)范性文件間的銜接性，增強(qiáng)與土地管理規(guī)定的銜接性。從管理工作的實際需要和邏輯順序來看，理應(yīng)將壓覆重要礦產(chǎn)資源審批設(shè)置建設(shè)項目用地審批前置的環(huán)節(jié)，這樣既能保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的利益，又能保證建設(shè)項目后期施工的正常進(jìn)行。另一方面進(jìn)一步明確重要礦產(chǎn)資源的范圍，增強(qiáng)地方規(guī)范性文件與國土資源部規(guī)范性文件之間的銜接性。重要礦產(chǎn)資源的范圍應(yīng)以國土資源部規(guī)范性文件的規(guī)定為準(zhǔn)，地方規(guī)范性文件要主動符合上級規(guī)范性文件的規(guī)定。

作者：李海婷 單位： 中國地質(zhì)大學(xué)( 北京) 地球科學(xué)與資源學(xué)院 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院