集體土地所有權(quán)主體的法人化研究
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三農(nóng)問題一直是黨和政府重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域，而解決三農(nóng)問題的核心在于土地問題。《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確了集體土地流轉(zhuǎn)政策。集體建設(shè)用地順暢流轉(zhuǎn)的前提是具備完善的集體土地所有權(quán)制度，然而我國(guó)集體土地所有權(quán)制度存在一些缺陷，特別是主體虛位的問題比較突出。筆者在分析集體土地所有權(quán)主體缺位的基礎(chǔ)上，通過對(duì)農(nóng)民集體法人化改造的必要性、可行性的論證以及對(duì)于具體路徑的思路闡述，探討集體土地所有權(quán)主體法人化改造的模式，以便為推行集體土地制度改革提供一些有益的思路。
一、集體土地所有權(quán)主體法人化的概念
我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，集體土地所有權(quán)主體的法人化是指在法律上賦予“農(nóng)民集體”以法人資格并健全適格的權(quán)利行使主體。
二、集體土地所有權(quán)主體法人化的必要性
目前，我國(guó)的集體土地所有權(quán)主體虛位。我國(guó)《土地管理法》第10條規(guī)定“:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！蓖恋毓芾矸m然規(guī)定了農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，但集體所有的法律性質(zhì)不明，我國(guó)民事法律也缺乏對(duì)該類民事主體的規(guī)定。首先，農(nóng)民集體并非一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，在民事法律中，并不存在與農(nóng)民集體直接對(duì)應(yīng)的一類民事主體，農(nóng)民集體是否能夠享有民事權(quán)利并承擔(dān)法律責(zé)任，法律并無(wú)相關(guān)的明確表述，是否具有民事主體資格直接關(guān)系到集體土地所有權(quán)的行使。①其次，農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體，缺乏法律主體所要求的明晰的內(nèi)部法律關(guān)系，包括集體內(nèi)部不同個(gè)體之間的關(guān)系以及個(gè)體與集體之間的關(guān)系。要保證集體成員能夠順暢地行使權(quán)利需要完善主體內(nèi)部的治理制度。最后，農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體，缺乏適格的權(quán)利行使主體。國(guó)家作為國(guó)有土地的所有者，具有實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理能力，而負(fù)責(zé)集體土地經(jīng)營(yíng)管理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組等組織或者已經(jīng)解散或者屬于村民自治組織，都無(wú)法切實(shí)履行經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)。
三、集體土地所有權(quán)主體法人化改造模式的可行
性按照我國(guó)法律，農(nóng)民集體分為村組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三級(jí)，應(yīng)在尊重客觀歷史和既定事實(shí)的基礎(chǔ)上，將村農(nóng)民集體所有確認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸屬的基本形態(tài)，筆者對(duì)于農(nóng)民集體的法人化改造也是以對(duì)村農(nóng)民集體的改造作為論述對(duì)象的。法人的法律要件包括四個(gè)方面：具有獨(dú)立的意思，具有獨(dú)立的名義，具有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)以及能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于村農(nóng)民集體，完全可以依照法人的法律要件對(duì)其進(jìn)行改造。
（一）獨(dú)立的名稱
以農(nóng)村農(nóng)民集體為例，某某省某某縣某某鎮(zhèn)某某村的名稱已經(jīng)具有了唯一指向性，能夠?qū)⒉煌拇遛r(nóng)民集體所區(qū)分開。各村農(nóng)民集體都有這樣獨(dú)立的名稱，但對(duì)外卻不以該名義從事民事行為，而以“某某村村委會(huì)”的名義進(jìn)行民事活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說村委會(huì)只是農(nóng)村集體的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并非適格的民事主體，另外，以村委會(huì)的名義從事民事活動(dòng)，也導(dǎo)致少數(shù)村干部憑借其權(quán)力任意處分集體土地，謀取私利現(xiàn)象的發(fā)生。因此，農(nóng)民集體必須以獨(dú)立的名義對(duì)外從事民事活動(dòng)，農(nóng)民集體應(yīng)刻制并備案其對(duì)外活動(dòng)的公章以保證獨(dú)立名義。
（二）獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)
村農(nóng)民集體在事實(shí)上擁有獨(dú)立的集體財(cái)產(chǎn)，主要包括土地和其它一些生產(chǎn)性資料，一些公益性的公共設(shè)施也屬于村集體財(cái)產(chǎn)。很顯然，作為集體的財(cái)產(chǎn)與作為農(nóng)民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)是相互區(qū)別，并能憑借常識(shí)區(qū)分開的，從具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的角度說，村農(nóng)民集體天然的符合法人具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)這一要件。
（三）獨(dú)立的意思
農(nóng)民集體應(yīng)具有獨(dú)立的意思，借鑒法人的治理結(jié)構(gòu)，形成具有意思形成機(jī)關(guān)、意思執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān)等。目前，村農(nóng)民集體在對(duì)外從事民事活動(dòng)時(shí)，多以村委會(huì)形成意思并執(zhí)行該意思，如在土地征收過程中，常見的是由村委會(huì)代表集體對(duì)外簽訂補(bǔ)償協(xié)議。但村委會(huì)的意思顯然不能等同于農(nóng)民集體的意思，且在缺乏監(jiān)督的情況下，村委會(huì)不僅無(wú)法反映農(nóng)民集體的意思，反而有可能損害集體成員的利益，③以村農(nóng)民集體為例，可以由村民大會(huì)作為村農(nóng)民集體的意思形成機(jī)關(guān)，村集體農(nóng)民人數(shù)較多的，可以考慮以全體村民代表組成的村民代表大會(huì)作為法人的意思形成機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)。為了節(jié)約成本并提高效率，由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的村委會(huì)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)的決議，村委會(huì)對(duì)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村委會(huì)主任是該村農(nóng)民集體的法定代表人。為了監(jiān)督村委會(huì)的執(zhí)行工作，有必要仿照公司監(jiān)事會(huì)的設(shè)置，設(shè)立一個(gè)專門的村民監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督工作。公司治理中，公司法賦予股東以代表訴訟的權(quán)利，那么，當(dāng)村委會(huì)的工作損害集體法人的利益時(shí)，集體成員在一定條件下可以代表集體進(jìn)行訴訟。當(dāng)村民大會(huì)或者村委會(huì)的有關(guān)決定侵害到村民個(gè)人的合法利益時(shí)，受侵害的成員可以向法院請(qǐng)求撤銷等。
（四）獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任
農(nóng)民集體法人在具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)并能以獨(dú)立名義從事民事活動(dòng)的同時(shí)就已經(jīng)具備了獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，然而應(yīng)當(dāng)防止農(nóng)民集體法人濫用這種責(zé)任能力。因此，有必要按照公司法的相關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體法人的對(duì)外擔(dān)保和對(duì)外負(fù)債進(jìn)行規(guī)制。公司法人的對(duì)外擔(dān)保由公司章程規(guī)定，決定由董事會(huì)或者股東大會(huì)決議，鑒于集體土地對(duì)于農(nóng)民生計(jì)的保障性特點(diǎn)，村農(nóng)民集體法人在涉及利用集體土地對(duì)外擔(dān)保時(shí)必須經(jīng)由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)的決議，而不能由村委會(huì)決定做出。公司法還規(guī)定了公司為股東或者實(shí)際控制人進(jìn)行對(duì)外擔(dān)保時(shí)，相關(guān)涉及的股東不得參加表決。借鑒該項(xiàng)內(nèi)容，同樣的，在村集體法人為集體成員或者村委會(huì)相關(guān)組成人員對(duì)外擔(dān)保時(shí)，作出決議相關(guān)人員必須回避。綜上，可照法人的四個(gè)要件對(duì)村農(nóng)民集體進(jìn)行改造，其中應(yīng)改造的重點(diǎn)在于形成法人意思機(jī)關(guān)，因?yàn)檗r(nóng)民集體法人化成功的前提是法人具備獨(dú)立意思。
四、股份法人制改造模式并不可取
值得注意的是，有學(xué)者提出對(duì)集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行股份法人制改造，實(shí)踐中也被一些地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)所接受、推行。按照股權(quán)的定義，股權(quán)是投資人以投資形式將其自有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)讓渡于法人，轉(zhuǎn)換為對(duì)法人的股權(quán)，因此，該學(xué)說的前提是投資人對(duì)投資到法人的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，也即必須承認(rèn)單個(gè)的農(nóng)民享有土地的所有權(quán)，并以其私人所有權(quán)出資以形成股權(quán)。而這種推論與我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)民個(gè)人不享有農(nóng)村土地的所有權(quán)相背，而假如認(rèn)為農(nóng)民是以土地使用權(quán)出資，那么，作為法人，就只應(yīng)該享有土地使用權(quán)，如此，集體土地所有權(quán)的歸屬仍然不明。因此，對(duì)集體土地所有權(quán)的主體進(jìn)行法人化改造，股份制并非適合的形式。五、法人化改造的具體路徑
（一）維護(hù)農(nóng)民集體法人的財(cái)產(chǎn)
農(nóng)民集體法人必須具有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，對(duì)于該財(cái)產(chǎn)的日常養(yǎng)護(hù)由村委會(huì)負(fù)責(zé)，但村委會(huì)無(wú)權(quán)決定對(duì)該財(cái)產(chǎn)的行使。農(nóng)民集體法人的財(cái)產(chǎn)必須由代表法人意志的農(nóng)民大會(huì)或者農(nóng)民代表大會(huì)決定行使，決定由村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，并由村民監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督，村委會(huì)和村民監(jiān)督委員各自向村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，土地資源的特殊性決定了農(nóng)民集體法人對(duì)法人財(cái)產(chǎn)的處置將受到更多的限制，譬如對(duì)農(nóng)民集體法人就不能適用破產(chǎn)。
（二）確立農(nóng)民集體成員資格
農(nóng)民集體法人的成員身份是農(nóng)民基于戶籍身份取得，而非基于投資。集體成員享有同等的表決權(quán)，一人一權(quán)，平等行使。戶籍標(biāo)準(zhǔn)顯然是農(nóng)民集體法人成員身份確認(rèn)所須遵循的一項(xiàng)主要標(biāo)準(zhǔn)，但不應(yīng)該是唯一標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)考慮成員與集體組織的關(guān)系。對(duì)于空掛戶、寄掛戶等，其雖然具有集體戶籍，但其與集體組織沒有經(jīng)濟(jì)生活上的聯(lián)系，不以集體土地為生存保障，因此，不宜認(rèn)定他們具有成員身份。對(duì)于戶籍不在村集體，但實(shí)際居住地在集體組織的，此類情形多由婚嫁，承包、擇業(yè)所引起。譬如具有城鎮(zhèn)戶籍的一方因婚嫁到村集體生活居住，如果其戶籍并未遷入村集體，則由于其仍然享有城鎮(zhèn)戶籍所保障的福利，因此，也不宜簡(jiǎn)單的認(rèn)定為集體成員。當(dāng)然，如果根據(jù)村規(guī)民約，集體組織通過民主決議接納該人為集體成員，也應(yīng)當(dāng)尊重集體組織的這種自治權(quán)。對(duì)于長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)發(fā)展不在農(nóng)村生活，但尚未獲得城鎮(zhèn)戶籍的，比如農(nóng)民工、在讀大學(xué)生、現(xiàn)役軍人等，由于其尚未獲得城鎮(zhèn)戶籍，不能享受城鎮(zhèn)戶籍的保障福利，此時(shí)，其仍需以集體組織的土地作為生存保障，因而，宜繼續(xù)認(rèn)定他們的成員身份。
（三）理順法人化治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有農(nóng)村管理組織的關(guān)系
將農(nóng)民集體改造成法人，需要解決法人治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有農(nóng)村管理組織之間的關(guān)系問題。我國(guó)法律規(guī)定，在農(nóng)村，由村干部以及村委會(huì)作為村民自治組織負(fù)責(zé)村集體的自治管理，由村支書或者村黨委負(fù)責(zé)黨的政策在村一級(jí)基層的宣傳和落實(shí)。黨組織的存在對(duì)于監(jiān)督集體財(cái)產(chǎn)的管理是必要的，因此，村支書、村黨委作為黨組織在村一級(jí)的代表可以與村農(nóng)民集體法人并存。突出的問題是怎樣協(xié)調(diào)作為村民自治組織的村委會(huì)和農(nóng)民集體法人的關(guān)系。村委會(huì)具有行政屬性，也擔(dān)負(fù)著提供基層公共服務(wù)的職能，具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性。雙重職能易使村委會(huì)取代農(nóng)民集體法人成為真正意義上的集體土地所有權(quán)主體。為此，可以弱化作為農(nóng)民集體法人執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村委會(huì)所承擔(dān)的政治職能，突出其經(jīng)濟(jì)職能?？梢詫F(xiàn)有農(nóng)村管理組織的政治職能納入改造后的法人治理結(jié)構(gòu)之中：在村委會(huì)中設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)行政管理事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，接受村委會(huì)目前所承擔(dān)的政治職能，村委會(huì)作為村農(nóng)民集體法人意思執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民集體法人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理的經(jīng)濟(jì)性職能。村委會(huì)主任作為農(nóng)民集體法人的法定代表人，對(duì)外代表法人從事民事活動(dòng)。
作者：彭愛新