集體土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利屬性分析

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一、集體土地發(fā)展權(quán)實質(zhì)與內(nèi)涵

1.1該權(quán)是一項可與土地所有權(quán)相分離的權(quán)利。

既然權(quán)利本身是對集體土地以改變土地用途、增強土地作用強度為目的的二次土地開發(fā)與利用，那么，無論直接占有還是間接占有來取得集體土地支配權(quán)，都可獲得開發(fā)收益，集體土地的所有者完全可以在保留土地所有權(quán)的前提下，通過出租等方式讓渡集體土地發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)集體土地重新配置。

1.2該權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)。

這不僅體現(xiàn)在土地本身被開發(fā)利用能夠滿足基本物質(zhì)生活保障目的，還體現(xiàn)在集體土地所有者能夠在不喪失土地所有權(quán)的前提下，獲得額外的土地收益。

1.3該權(quán)的行使具有增值性。

無論是集體土地所有者讓渡該權(quán)利的行使資格，還是使用者取得該權(quán)利，都是以集體土地的二次開發(fā)、利用過程中能獲得土地增值性收益為目的的。

二、域外權(quán)利屬性規(guī)制模式：比較與借鑒公權(quán)模式

1942年英國提出，土地發(fā)展權(quán)其實就是國家享有對本國任何形式下土地用途轉(zhuǎn)換、作用強度改變的支配控制權(quán)。為有效應(yīng)對城市化過程中，土地區(qū)位差別引致土地增值利益差異，及所造成的不同土地權(quán)利所有者間的窮富不公現(xiàn)象，英國將土地發(fā)展權(quán)賦予代表公權(quán)力的國家，遂形成以英國為代表的集體土地發(fā)展權(quán)權(quán)利的公權(quán)屬性。也就是說，在土地利用總體規(guī)劃與用途管制的前提下，任何單位、個人對土地的開發(fā)與利用須先向國家購買土地發(fā)展權(quán)。但英國的公權(quán)模式使該國房地產(chǎn)市場處于停滯狀態(tài)，后來英國保守黨輔之以開發(fā)稅的廢止，房地產(chǎn)市場才有所恢復(fù)。盡管如此，英國土地發(fā)展權(quán)的公權(quán)屬性定位也實現(xiàn)了權(quán)利設(shè)計的初衷、消除了其城市化進程中土地運行與配置的困境。私權(quán)模式。美國于上世紀60年代，創(chuàng)建了具有其本國特色的、以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地發(fā)展權(quán)征購為主要內(nèi)容的土地發(fā)展權(quán)制度。前者通過受限開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)的劃分由政府在據(jù)土地用途配置資源的基礎(chǔ)上引導(dǎo)土地增值利益的分配，后者在保證優(yōu)質(zhì)耕地有效配置與利用的前提下，由政府以市價標準回購形式征得土地發(fā)展權(quán)。既避免了優(yōu)質(zhì)土地資源濫用，又防止了強制力的土地征收所致土地補償?shù)牟还?。私?quán)兼公權(quán)模式。法國在1975年創(chuàng)設(shè)的以法定密度極限、土地干預(yù)區(qū)為主要內(nèi)容的土地發(fā)展權(quán)制度。規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的所有以確立的法定密度極限為界，未超過該界限部分歸屬土地所有人，超過部分由國家享有。另外賦予國家享有對生態(tài)弱化區(qū)、具有歷史文化價值的產(chǎn)物聚集區(qū)等需要加大保護力度的土地，干預(yù)區(qū)轄域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)的優(yōu)先購買權(quán)，以監(jiān)管市場引導(dǎo)下的土地公共利益，實現(xiàn)土地資源合理配置。由此，確立了以法國為代表的公權(quán)兼私權(quán)二元論模式。

三、我國集體土地地發(fā)展權(quán)屬性的路徑選擇：二元論抑或公權(quán)一元說

就我國集體土地現(xiàn)狀而言，集體土地發(fā)展權(quán)在不違背公共利益與私人利益的前提下，理當由集體享有。筆者擬從公權(quán)兼私權(quán)二元論、公權(quán)與私權(quán)一元論模式兩個方面進行深入分析：二元論模式。法國二元權(quán)利模式下土地資源的配置，既實現(xiàn)了土地資源的預(yù)防救濟，又保障了最大范圍內(nèi)所有權(quán)人的土地權(quán)利實現(xiàn)。筆者認為：在這個模式下，集體土地發(fā)展權(quán)首先充分體現(xiàn)出其私權(quán)屬性，而公權(quán)只是必要的用途管制與行政權(quán)干預(yù)，因此，法國公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的模式，土地發(fā)展權(quán)并不因為行使受限而影響其私權(quán)性質(zhì)。但在我國，集體土地開發(fā)與利用卻是由土地所有權(quán)人與國家共同支配控制，兩種“公權(quán)”的交錯，引發(fā)的是更深層次的矛盾，就這一層面而言，我國二元模式的局限性主要體現(xiàn)在以下兩方面：

3.1權(quán)屬性質(zhì)的二重性模糊了集體土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)。

以至于集體土地發(fā)展權(quán)益分配過程中，難以保證利益分配的主體資格。這并不是說筆者不支持國家參與集體土地發(fā)展權(quán)增值收益分配，而是不贊同國家以權(quán)利屬性定位參與集體土地收益的直接分配。

3.2集體土地發(fā)展權(quán)的二重屬性不利于我

國集體土地現(xiàn)實問題的解決。如土地征收補償不到位、征收依據(jù)之“公共利益”過于模糊、農(nóng)民土地權(quán)利受損缺乏救濟等等。雖然這些問題產(chǎn)生的原因和制約因素很多，但關(guān)鍵之一就在于集體土地相關(guān)權(quán)利屬性定位不準確。究其實質(zhì)，集體土地發(fā)展權(quán)的雙重屬性會陷入公權(quán)力介入過多和私權(quán)救濟匱乏的困境。

3.3一元論模式—公權(quán)屬性

有人主張將集體土地發(fā)展權(quán)歸于國家享有，這值得商榷。盡管因土地具有不可再生性與稀缺性等特點，公權(quán)力參與管理與配置具有強烈的必要性。但受利益的驅(qū)使，相應(yīng)也會出現(xiàn)諸如假公共利益之名、借新農(nóng)村建設(shè)之機進行較大規(guī)模的集體土地征收、征用現(xiàn)象。顯然，將集體土地發(fā)展權(quán)定位于國家公權(quán)模式，是集體土地發(fā)展權(quán)權(quán)質(zhì)的異化。其權(quán)屬性定位與其價值取向上弊端明顯。

3.3.1集體土地發(fā)展權(quán)由國家享有并支配

背離了集體土地價值實現(xiàn)由集體土地所有者享有的所有權(quán)保護理論，有失社會公平。尤其在市場導(dǎo)向下，集體土地發(fā)展權(quán)賦予國家享有，勢必會忽視市場配置功能的發(fā)揮。

3.3.2集體土地發(fā)展權(quán)的公權(quán)屬性

極易導(dǎo)致權(quán)力尋租灰色空間無形擴展，造成行政機關(guān)的腐敗。

3.3.3集體土地發(fā)展權(quán)的公權(quán)屬性，忽略了農(nóng)民土地增值利益保護。

隨著土地多元、動態(tài)模式的開發(fā)、利用，集體土地所體現(xiàn)出的增值利益就越來越明顯。集體土地發(fā)展權(quán)公權(quán)屬性，意味著基于集體土地動態(tài)化、多元化的利用方式所產(chǎn)生的增值利益由國家享有。農(nóng)民的土地增值利益難以得到應(yīng)有的保護。

四、應(yīng)將集體土地發(fā)展權(quán)屬性確立為私權(quán)

構(gòu)建并確立集體土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性，不僅有助于平衡政府、農(nóng)民間的土地增值收益分配、調(diào)整不同區(qū)域間土地資源的有效配置，而且還可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地增值利益機會均等的實現(xiàn)。

4.1集體土地發(fā)展權(quán)作為私權(quán)

設(shè)立后，在不損害公共利益的條件下就能保證土地發(fā)展權(quán)所有人對土地在占有、使用、收益、處分權(quán)能的完全支配與實現(xiàn)。譬如：美國式土地發(fā)展權(quán)征購制度就極具優(yōu)越性，政府和土地所有者在市價標準上的協(xié)商制度，解決了土地征用補償不到位的制度障礙。這也可以解決我國土地補償中引發(fā)的矛盾，甚至與十八屆三中全會中所列的“以流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、出租等市場化方式實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)”的部署相契合。

4.2私權(quán)模式下的集體土地發(fā)展權(quán)更適應(yīng)我國農(nóng)村土地法制變革的長遠需要。

當前我國實行的市場經(jīng)濟，不僅是為了促進城市化和工業(yè)進程，更涉及農(nóng)村經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展，即以市場為主導(dǎo)，通過集體土地的自由流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)民土地資本的利益增值，帶動集體土地資源最大強度的利用，最終實現(xiàn)優(yōu)化配置。這就有必要在現(xiàn)有土地相關(guān)權(quán)利基礎(chǔ)上設(shè)立集體土地發(fā)展權(quán)，并將其確立為私權(quán)。從而解除該土地制度束縛、消解現(xiàn)有土地利用實踐中一系列問題的困境。

4.3私權(quán)模式能夠在可持續(xù)利用集體土地空

間范圍內(nèi)最大限度地農(nóng)民土地權(quán)利保障。集體土地發(fā)展權(quán)私權(quán)模式實質(zhì)是集體土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人享有的增值利益分配資格。相應(yīng)的，農(nóng)民也就獲得了相應(yīng)的土地用途改變、集約度增強的權(quán)利。當然，此私權(quán)的有效實現(xiàn)，須在土地行政管理的適度部門監(jiān)督、管理下完成。

作者：于海琴 單位：甘肅政法學(xué)院