集體土地入市保障性住房建設(shè)研究

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摘要：《土地管理法》的修改為集體土地入市消除了法律上的障礙，使2017年開(kāi)始的在集體土地上建造保障性住房的試點(diǎn)有了推向全國(guó)的可能。在這一背景下，文章以土地管理法修改為背景，借鑒北京市昌平區(qū)海鶄落村建造租賃性公共住房的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合石家莊市的城中村改造，提出了在城中村改造中在集體土地上建造保障性住房的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：集體土地；保障性住房；租售同權(quán)；城中村改造

2019年8月27日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)十二次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法的決定，新修訂的《土地管理法》將于2020年1月1日起施行，此次修訂在法律上為集體土地入市掃清了障礙。此前，國(guó)家已經(jīng)陸續(xù)允許北京等18個(gè)城市試點(diǎn)，允許這些城市在符合土地規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，可以在存量集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃性保障住房?！锻恋胤ā返男薷氖蛊渌鞘杏辛烁M(jìn)的可能。黨的報(bào)告指出了今后房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展方向，即“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”。而集體土地的入市，在集體土地上興建租賃性保障住房，正好符合這一方向，因此有必要對(duì)集體土地入市背景下的租賃性保障住房建設(shè)進(jìn)行充分研究。

1城鄉(xiāng)土地二元所有制背景下的保障性住房建設(shè)的困境

目前關(guān)于保障性住房的研究，其路徑嚴(yán)重依賴(lài)對(duì)國(guó)外制度的借鑒，并且大多集中于所謂的新加坡模式、美國(guó)模式和英國(guó)模式以及德國(guó)模式上，這種研究的缺陷就在于忽略了我國(guó)土地制度與資本主義國(guó)家的巨大不同，導(dǎo)致很難在實(shí)際中發(fā)生作用。在“房住不炒”“租售同權(quán)”的背景下，保障住房應(yīng)該如何建設(shè)？中國(guó)政法大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任符啟林教授指出，“擴(kuò)大財(cái)政投入，著力打造年輕人租得起的廉租房”，而這個(gè)廉租房，民間并不能提供，是政府擁有產(chǎn)權(quán)的“廉租房”。但是，我國(guó)受到當(dāng)前正在實(shí)行的土地制度影響，政府并無(wú)法提供足夠的城市土地和資金用以興建廉租房。中國(guó)住房的租賃市場(chǎng)的基礎(chǔ)或者說(shuō)是其初始條件，是建立在中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的特別性上的，在這一獨(dú)特的土地制度下，農(nóng)村集體土地目前不可自由交易，需要由地方政府征收并變更為國(guó)有土地之后再通過(guò)“招拍掛”等一系列法定程序才可以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，土地的溢價(jià)主要由地方政府享有，使地方政府有了強(qiáng)大的動(dòng)力擴(kuò)張土地交易規(guī)模并拉動(dòng)房?jī)r(jià)上漲并進(jìn)一步推高土地價(jià)格。由于中國(guó)的財(cái)政稅收制度的設(shè)計(jì)，地方政府的財(cái)政支出壓力很大，對(duì)土地出讓的收益依賴(lài)極高，地方政府既沒(méi)有動(dòng)力又沒(méi)有能力拿出大量土地和資金建設(shè)自有產(chǎn)權(quán)的租賃性住房以提供給有需要的群體。因此，農(nóng)村集體土地的入市，也成為我國(guó)租賃性保障住房建設(shè)的一個(gè)內(nèi)在需要，農(nóng)村集體土地的可自由入市，將有利于補(bǔ)足目前租賃性保障住房建設(shè)的短板。建立租賃性保障住房，還需厘清這樣一個(gè)基礎(chǔ)事實(shí)，即租賃性保障住房的受眾是哪些人群。我國(guó)的租賃性保障住房是建立在城市中的，是為了保障在城市就業(yè)和生活的家庭居者有其屋。我國(guó)目前，居民住房擁有率極高，全國(guó)平均水平達(dá)到89.68%，即使是北、上、廣、深4個(gè)一線(xiàn)城市也達(dá)到了70%以上，所以保障性住房保障的對(duì)象是城市中極低收入的居民，這些居民是城市中具有戶(hù)口的常住人口，是需要保障住房的一部分人口。除此之外，還包括一部分收入極低的進(jìn)城務(wù)工人員。這兩類(lèi)人構(gòu)成了住房保障的對(duì)象，這兩類(lèi)人的共同特點(diǎn)就是對(duì)購(gòu)買(mǎi)房屋的產(chǎn)權(quán)并不十分關(guān)心，而更關(guān)心能否解決居住問(wèn)題。在這種情況下，集體土地上興建租賃性保障住房就更有發(fā)展的前景和需要，因?yàn)榧w土地的特點(diǎn)，其土地使用成本較低，集體組織為了獲得利益也較有動(dòng)力建設(shè)租賃性住房，并且這種住房集體組織以外的成員不能合法獲得產(chǎn)權(quán)，但是可以合法的長(zhǎng)期租賃居住，可以說(shuō)是兩方利益的最大契合。目前國(guó)內(nèi)所謂小產(chǎn)權(quán)房，即建在集體土地上并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的住房據(jù)估計(jì)可能有四五十億平方米，這些小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題如何解決也一直是一個(gè)重大的社會(huì)與法律問(wèn)題。但是如果能通過(guò)政策引導(dǎo)將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期租賃性保障住房，也不失為一個(gè)解決小產(chǎn)權(quán)房的有效對(duì)策。但是，集體土地建設(shè)的廉租房與小產(chǎn)權(quán)房有何不同？如不科學(xué)引導(dǎo)、規(guī)范，可能造成一窩蜂行為，也可能會(huì)引來(lái)土地利用失范的問(wèn)題。

2集體土地入市對(duì)保障住房建設(shè)的影響

盡管《土地管理法》已經(jīng)修改，但是仍然尚未生效，如何利用此次修法帶來(lái)的契機(jī)更好地解決保障性住房建設(shè)問(wèn)題，尚需進(jìn)一步從各方面進(jìn)行分析研究。所以借鑒已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)城市現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，就顯得尤為重要。2017年8月，北京市允許在集體土地上建設(shè)租賃住房，實(shí)際上從2011年開(kāi)始，北京市因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要，就已經(jīng)開(kāi)始利用集體土地增加住房供給，完善住房保障體系。截至2016年底，北京市確立了5個(gè)集體土地建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目，并在其后的第二年提出要在2022年前批準(zhǔn)1000公頃集體土地進(jìn)入保障住房建設(shè)領(lǐng)域。參考北京市的經(jīng)驗(yàn)，可以為未來(lái)土地管理法生效后在集體土地上建設(shè)保障性住房提供寶貴參考。北京市昌平區(qū)的海鶄落村在集體土地上建設(shè)的租賃住房，有著典型意義。海鶄落村的集體租賃房項(xiàng)目始于2010年3月，是由村兩委決定在村屬建設(shè)用地上利用自有資金建設(shè)公共租賃住房，只用于出租，不用于對(duì)外出售。這一決定受到當(dāng)時(shí)北京市各級(jí)政府及政府部門(mén)的大力支持，至2014年底前，該項(xiàng)目的一期工程完工。這一工程的背后，反映出各方利用集體土地建設(shè)租賃性保障住房的共同需要。一方面，北京市對(duì)保障性住房，尤其是租賃性保障住房需求極大，盡管北京市各級(jí)政府已經(jīng)竭力加大公共租賃住房建設(shè)的力度，但是由于資金來(lái)源單一和建設(shè)成本過(guò)高以及收回成本極難等因素，保障住房建設(shè)效果并不明顯，所以也迫切需要通過(guò)利用集體土地和集體經(jīng)濟(jì)組織的資金建設(shè)公租房。而海鶄落村區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，并且在土地征收中積累了大量資金，迫切需要找到資產(chǎn)增值的新渠道，而建設(shè)公租房據(jù)測(cè)算可以每年獲得高達(dá)2700萬(wàn)元的收益。所以在各方合力之下，第一階段的建設(shè)順利完工。但是，完工之后的租賃住房卻開(kāi)始了長(zhǎng)期空置。直至2017年，建成住宅1800余套，總建筑規(guī)模約13萬(wàn)平方米，仍處于空置狀態(tài)。究其原因，就是政策隱患顯現(xiàn)，項(xiàng)目陷入停滯。除了該項(xiàng)目建設(shè)時(shí)占用了部分耕地，導(dǎo)致政策風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)相關(guān)部門(mén)審批外，需要注意的是建在集體土地上的租賃性住房缺乏相關(guān)規(guī)劃支持，導(dǎo)致水電天然氣等市政公用設(shè)施和項(xiàng)目無(wú)法對(duì)接，導(dǎo)致住房無(wú)法居住。這是集體土地入市后，在集體土地上建設(shè)租賃性保障住房應(yīng)該提前關(guān)注的問(wèn)題，這也說(shuō)明，租賃性保障住房的建設(shè)并不是集體組織自身能夠獨(dú)立完成的事情，需要確定一個(gè)部門(mén)牽頭做好此項(xiàng)工作，由多個(gè)部門(mén)共同配合，政府需要打組合拳，絕非單靠一項(xiàng)政策就能成功。2017年北京市開(kāi)始試點(diǎn)之后，海鶄落村的公租房被納入試點(diǎn)范圍，著力通過(guò)兩點(diǎn)解決這一項(xiàng)目存在的問(wèn)題，一是解決農(nóng)用土地轉(zhuǎn)用和耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。二是通過(guò)規(guī)劃調(diào)整，解決租賃住房設(shè)施配套。這兩項(xiàng)問(wèn)題的解決已經(jīng)開(kāi)始穩(wěn)步推進(jìn)，該項(xiàng)目預(yù)計(jì)將于今年年底投入運(yùn)營(yíng)。海鶄落村租賃住房建設(shè)從開(kāi)始到預(yù)計(jì)投入運(yùn)營(yíng)，歷時(shí)將近十年。帶來(lái)諸多啟示，首先就是在城鄉(xiāng)土地二元制下，集體土地的權(quán)能在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)受到了嚴(yán)格限制，既限制了集體經(jīng)濟(jì)組織分享土地增值的收益，又制約了對(duì)作為重要生產(chǎn)資料的土地的開(kāi)發(fā)利用，并進(jìn)而使城市在高速發(fā)展期不能通過(guò)對(duì)集體土地合理利用建設(shè)足夠的保障性住房以提供給城市中的有需要人群。其次，盡管土地法的修改為集體土地入市掃清了障礙，但是租賃性保障住房的建設(shè)從來(lái)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，而是一個(gè)涉及社會(huì)管理和服務(wù)方方面面的復(fù)雜問(wèn)題，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要晚上各項(xiàng)配套體系，否則就可能最后因?yàn)榕涮自O(shè)施的欠缺造成閑置浪費(fèi)，背離初衷。最后，需要政策的法律化，使保障政策具有連續(xù)性，規(guī)范性。同時(shí)，也需要法律的具體化，畢竟集體土地入市只是一項(xiàng)原則性規(guī)定，在具體實(shí)施過(guò)程中還需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。此外在“房住不炒”的原則下，還有“租售同權(quán)”，這就又涉及租戶(hù)的入學(xué)、就業(yè)和養(yǎng)老一系列問(wèn)題，不再是一個(gè)集體土地入市改革所能解決的了。

3集體土地建設(shè)租賃性保障住房的建議

首先，一定要堅(jiān)持“房住不炒”這個(gè)基本原則，在具體實(shí)踐中充分實(shí)現(xiàn)“租售同權(quán)”?！胺孔〔怀础痹瓌t，奠定了我國(guó)的保障性住房首先是滿(mǎn)足住的需求，而不是滿(mǎn)足居民對(duì)獲得房屋產(chǎn)權(quán)的需求，這種對(duì)獲得房屋產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)烈愿望很大程度是因?yàn)榉课莸臉O速增值所刺激的。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等以出讓產(chǎn)權(quán)的方式進(jìn)行保障的住房，本質(zhì)上都與“房住不炒”這個(gè)原則相背離，因此實(shí)踐中產(chǎn)生了大量的尋租與腐敗等問(wèn)題。而堅(jiān)持“房住不炒”，以解決“住”的需求為導(dǎo)向，建設(shè)長(zhǎng)期租賃性保障住房，可以大大減少意圖通過(guò)獲得房屋增值套利的行為，使保障住房建設(shè)中的尋租和腐敗行為最大限度受到制約。其次，“租售同權(quán)”在實(shí)踐中一定要得到全面貫徹，因?yàn)楸Ｕ闲宰》勘Ｕ系膶?duì)象是一個(gè)城市中的中低收入人群，包括擁有常住戶(hù)口的中低收入者和流動(dòng)人口中的中低收入者，這部分人群自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，但同時(shí)也面臨著諸多公共服務(wù)的需要，如基本的子女入學(xué)、自身就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保障，并不是簡(jiǎn)單解決完住房問(wèn)題就萬(wàn)事大吉了，這都是附加在保障性住房之上的基本生活需要。解決這些問(wèn)題，除需多個(gè)部門(mén)共同配合外，還需要法律的完善。從國(guó)家層面看，還沒(méi)有出臺(tái)一部有針對(duì)性的法律，有些城市在地方立法權(quán)限內(nèi)頒布了一些法規(guī)，總體仍是粗線(xiàn)條的。最后，就是此次《土地管理法》的修訂，允許集體土地入市，確實(shí)是為租賃性保障住房的建設(shè)提供了一個(gè)絕佳的機(jī)會(huì)，可以拓寬建設(shè)保障性住房的土地和資金來(lái)源；在集體土地建設(shè)房屋，可以大幅降低建設(shè)成本；能夠提供更多住房滿(mǎn)足受眾需要；可以使集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)升值并提供固定的租金回報(bào)；而政府在這一過(guò)程中只需提供基本的政務(wù)服務(wù)就可以了，極大地提高了住房保障的效率，是一個(gè)三方都可以獲利的行為。具體到石家莊市在城中村改造中的保障性住房建設(shè)，首先要充分認(rèn)識(shí)到石家莊市自身的優(yōu)勢(shì)。首先就是城中村數(shù)量眾多，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，石家莊市二環(huán)以?xún)?nèi)的城中村有45個(gè)，三環(huán)以?xún)?nèi)有173個(gè)。并且很多城中村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，擁有較充分的資金，因此可以依靠集體經(jīng)濟(jì)組織的土地和資金興建長(zhǎng)期租賃性保障住房。同時(shí)，石家莊市的城中村分布位置分散，從市中心到三環(huán)的城鄉(xiāng)接合處，均有分布，總體上地理位置較好，公共配套設(shè)施齊全，興建保障住房也可以順利解決水、電、天然氣和公共交通等公共服務(wù)。最后，因?yàn)槭仪f市在戶(hù)口遷入方面已經(jīng)取消了所有限制，按照規(guī)定不需要自有房產(chǎn)，只需有穩(wěn)定住所即可在石家莊市所屬區(qū)縣（市）和建制鎮(zhèn)落戶(hù)。所以，遷入人員即使居住在租賃性保障住房，也可以解決戶(hù)口問(wèn)題，并且能夠享受到附加在戶(hù)口上的各項(xiàng)政策，使“租售同權(quán)”在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。

作者:高峰 單位:石家莊學(xué)院