機動車道路交通管理中的限制性政策探究
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摘要:
近年來，國內(nèi)一些大中城市政府為解決城市交通擁堵以及城市霧霾污染等問題，相繼出臺了一系列的限制性政策。但從實施的效果來看，這種政策并未從根本上解決交通擁堵及污染問題，因此必須采用一攬子治理方案。
關(guān)鍵詞:交通限制性政策;依據(jù)分析;治理方案
2010年，北京首先出臺了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，成為國內(nèi)首個汽車限購令的城市。在接下來的三年里，四大直轄市中除去重慶以外的三個直轄市，以及成都、廣州、貴陽、哈爾濱、杭州、蘭州、石家莊、武漢等省會城市均了機動車限行、限購政策。各地的交通限制性政策已成燎原之勢，在各大中型城市蔓延，并不斷推陳出新。每個公民都有責任有義務為減少汽車污染、創(chuàng)造美好環(huán)境做出應有貢獻。但這并不能成為城市管理者推行禁行、限行、限購政策的根據(jù)。倘若缺乏一攬子治理方案，單純采取限制性措施，能否收到預期效果仍有待觀察。因此，以限行、限購為主要手段治理大氣污染的政策應當謹慎采用。
一、當前我國機動車主要限制性政策
目前各地的交通限制性政策各有所異，但主要以限行、限購為主。近些年來，國內(nèi)多個城市在治堵方面進行了積極探索，舉措大致可分為如下幾種:
(一)摩托車禁行
2005年1月15日，廣州召開了市區(qū)摩托車限行方案聽證會，規(guī)定從2007年1月1日起，全天候24小時在市區(qū)中心城區(qū)摩托車禁行。2009年8月底安徽省審議通過了《合肥市道路交通安全條例》。根據(jù)《條例》規(guī)定，合肥市區(qū)將停止辦理摩托車登記(因公需要的除外);外地注冊的摩托車(含三縣)也不得遷入市區(qū)登記，外地(含三縣)摩托車不得進入合肥市區(qū)二環(huán)路以內(nèi)(不含二環(huán)路)道路行駛。
(二)尾號限行
2007年8月17日至20日，北京市首次實行機動車尾號限行，成為國內(nèi)第一個采取尾號限行辦法治理交通擁堵的城市。而尾號限行的“前身”則是奧運會期間，由北京開始的單雙號限行。此后杭州、成都、石家莊等城市，也先后實施了尾號限行措施。(三)限制外地車輛非北京市載客汽車在辦理進京證后進入五環(huán)路行駛，不僅要遵守尾號限行規(guī)定，而且工作日7時至9時、17時至20時，禁止在五環(huán)路以內(nèi)道路行駛。［1］上海、天津也出臺了類似的限行措施。(四)限制購買汽車2010年12月23日，北京正式公布《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》實施細則，俗稱“限購令”。其主要是通過搖號的方式作為實施手段，達到控制北京汽車保有量的目的。而上海則采用車牌指標拍賣來控制機動車總量。天津市結(jié)合兩地的經(jīng)驗出臺了有償競拍和無償搖號相結(jié)合的模式，購車指標中一部分通過搖號方式放出，另一部分則依照拍賣方式下放到新車主手中。(五)輔助性措施作為限行、限購政策的補充，各地方政府還采取了一些輔助性措施，比如，提高停車費、錯時上下班、免費公交、征收汽車排污費等。其中，北京、深圳等城市采取了提高停車費的措施，借價格杠桿來緩解城市擁堵。北京于2010年4月12日、重慶于2009年12月21日起實行錯時上下班政策。
二、機動車限制性政策的實施依據(jù)
(一)法律依據(jù)
從限行政策的起源來看，北京市在奧運會期間采取的全市范圍內(nèi)的單雙號限行措施是依據(jù)《道路交通安全法》第39條而采取的臨時性措施，并由官方在媒體上正式宣布了起止期限。奧運會后北京繼續(xù)的關(guān)于實施交通管理措施的通告，便只具有行政規(guī)章的“準法”性質(zhì)了。從各地政策實施的過程來看，全國多數(shù)地區(qū)交通限制措施的實施細則均以政府規(guī)章的形式并執(zhí)行。當然，也有一些地方人大制定了一些地方性法規(guī)來指導政策的制定，如《合肥市道路交通安全條例》。［2］(P191－192)除此之外，地方政府還依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第8條第2款的規(guī)定，撤回已取得上道路行駛資格的摩托車的行駛資格，甚至在今后也絕對禁止摩托車登記上牌。［3］(P59－63)地方政府作為一級行政機關(guān)其依法享有的行政權(quán)力是實施交通治理措施的基本依據(jù)。
(二)現(xiàn)實依據(jù)
機動車限制性政策的實施，首先是維護道路正常通行秩序的需要。隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，大中型城市的機動車保有量不斷增長，而交通基礎(chǔ)設施建設和交通管理經(jīng)驗仍然比較落后，以致經(jīng)常出現(xiàn)嚴重擁堵的現(xiàn)象。為了緩解城市交通壓力，各地相繼推出了限行措施，疏導交通，緩解擁堵狀況。而摩托車數(shù)量的不斷增加又增加了城市道路交通壓力，且在車流中行駛的隨意性大，容易擾亂正常的行車秩序，引發(fā)交通事故。其次是治理城市大氣污染的需要。隨著機動車保用量和工業(yè)企業(yè)的不斷增加，近幾年中東部地區(qū)許多地方接連出現(xiàn)嚴重霧霾天氣，空氣質(zhì)量嚴重下降，已經(jīng)影響到了居民的身體健康。因此，各地政府順應廣大市民的愿望與要求，實施了一系列機動車限制性措施。實施該項措施的目的在于維持公共秩序，維護公共利益，廣大市民既是被行使人也是最終受益人。
三、機動車限制性政策制定與實施過程中的問題
根據(jù)《道路交通安全法》第39條之規(guī)定，采取交通管制措施，從條文上看并沒有規(guī)定時間的長短。行政機關(guān)要長期實施交通管理措施，還必須要有進一步的法律依據(jù)。地方人大要依據(jù)上位法，結(jié)合本地實際，制定出支持限行、限購措施長效實施的地方性法規(guī)。［4］(P170－172)針對摩托車的限制性措施則并不完全具備《道路交通安全法》規(guī)定的正當性。《道路交通安全法》賦予行政機關(guān)進行管制的對象是“機動車”而并非只針對某種特定車種或特定車型。城市道路交通屬于稀缺性資源，政府運用管制手段對其進行再分配時仍然要受到憲法上平等權(quán)的約束。
(二)機動車限制性政策本身的合法性與合理性問題
機動車限行、限購措施直接影響到公民的財產(chǎn)權(quán)利和機動車持有人合法駕車通行的權(quán)利，須論證其是否符合憲法和法律依法保護私人財產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定。限行、限購政策的實施在某種程度上限制了公民對私有財產(chǎn)的合理自由使用。同時，由于當前各項政策實施辦法還不夠完善，操作中的一些不公平現(xiàn)象，也日益凸顯出來。［5］首先，在政策制定過程中，各地方政府沒有征求公眾的意見，公眾只是被動的接受這些強制的措施。其次，政策內(nèi)容本身也帶有濃厚的不公平色彩。例如，北京的限制性政策帶有明顯的戶籍歧視，排除了非北京戶籍的并且沒有正式工作以及無法交納社保和個人所得稅的群體的購車可能性。
(三)實施機動車限制性措施的政策變遷成本問題
如果我們不認為政策實施必須要以犧牲公民的合法利益為代價，那么就必須承認政策變遷成本的存在。如果制度的變更致使公民或行業(yè)遭受不必要的損失，那么作為公共管理者的政府就應對其予以必要補償，這既是政府合法性所在，又是制度得以順利推行的前提。因為在現(xiàn)代社會，公民與政府具有平等的契約身份。任何基于良善的公共政策都不會導致不可調(diào)和的矛盾。一些地方取締摩托車的政策在實施過程中備受爭議，根本原因在于地方政府更熱衷于通過強制的、不由分說的手段來達到其行政意志，有意或無意地忽略了利益相關(guān)人的損失。同樣，政府對于小型汽車實施的交通限制性措施，也應當通過公共交通的乘車優(yōu)惠彌補機動車所有者帶來的潛在財產(chǎn)損失，通過提高公共交通的運行頻率，來彌補其時間成本。
(四)機動車限制性政策施行的實際效果問題
實際上，施行單雙號限行措施并未從根本上緩解交通壓力，卻實實在在給居民生活帶來了不便。一些經(jīng)濟條件好的市民會添置新車，以免受到單雙號限行的影響，反而使北京機動車數(shù)量增加，增大了道路與環(huán)境負擔。大城市的許多居民由于上班與住地距離太遠，并且沒有直達的地鐵與公交，寧愿繳納罰款，也愿意選擇駕車出行上班。某些特大城市雖然地鐵交通發(fā)展迅速，但由于城區(qū)規(guī)模太大，目前的地鐵交通并不能滿足人們出行需求。機動車限制性政策被指責是政府的“懶政”行為，是在逃避管理責任。當前某些機動車交通亂象的由來其實是政府職能部門管理的缺位和城市道路規(guī)劃不合理造成的。因而加強對機動車的規(guī)范管理，加快城市道路基礎(chǔ)設施建設，大力發(fā)展公共交通才是改善交通秩序和空氣質(zhì)量的根本之策，不能僅為了職能部門便于管理就任意實施交通限制性政策。政府職能部門應該多站在老百姓的利益上認真考慮問題。交通擁堵的問題是多方面的，倘若僅僅以限行、限購等措施為手段，可能無法達到理想效果。
四、實施和完善機動車限制性政策的建議
(一)完善公共交通基礎(chǔ)設施建設
目前買車、養(yǎng)車花費很大，但汽車市場依然紅火，其原因與公共交通還不夠完善密切相關(guān)。城市交通規(guī)劃部門應該更加合理地設計城市交通，建設更適合行車的環(huán)形放射狀城市交通網(wǎng)。同時為跟進汽車的增長，應加大停車場建設。通過建立“上天入地”的立體式交通網(wǎng)，加快城市立交、隧道、公交、地鐵和停車場建設，擴大城市道路覆蓋比率和建設面積才能從根本上解決城市交通擁堵問題。擁堵時間進一步縮短，也有利于城市大氣質(zhì)量的改善。
(二)加強地方交通治理方面的立法建設
目前，各地的交通限制性政策多是地方政府及其有關(guān)部門制定的規(guī)范性文件。而作為制定交通管理一系列限制性政策的法律總依據(jù)的《道路交通安全法》第39條之規(guī)定，一般只適用于臨時性管制措施。要使地方政府制定的機動車限制性政策得以長效化、合法化，地方人大應當結(jié)合本地實際，適時出臺相應的地方性法規(guī)，對當?shù)卣慕煌ㄒ?guī)制行為加以明確規(guī)定。
(三)擴大政策制定過程中的公眾參與
從限號、限行的政策制定與實施過程我們發(fā)現(xiàn)，地方政府在制定、實施政策中忽視了公眾的利益，公眾只能被動服從和履行政策中的責任、義務，而不能親身參與政策的制定過程?？茖W民主的政策制定應充分考慮政策對象的情況，召開真正意義上的聽證會，讓各方利益充分博弈，達到利益均衡，達成共識。因此，各級政府應當廣泛征求公眾意見，提高行政決策的民主化和科學化水平，爭取公眾的理解和接受，這是一切公共政策落實到執(zhí)行過程中最根本的因素。
(四)綜合運用多種管理手段推行政策
政府在推行機動車限制性政策時，可以綜合運用多種輔助措施來提高政策執(zhí)行效果。例如，在推行限行政策時，政府應當采取分區(qū)域限行，若采取禁行措施應當逐步推行，預留一定的緩沖期。對那些接近報廢年限的機動車實施有補貼的回收政策，還可以采取贖買的方法對號牌進行回收。上下班時間往往是交通流量的高峰期，為避免道路上車輛的急劇增加，限行的同時應該實行錯時上下班政策。如果遇有大型群眾性活動，大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，應當提前向社會公告。在實行臨時交通管制期間應當提供免費乘坐公交服務。如果長期實施機動車限制性政策則應當對公交、地鐵等公共交通票價給予七折及以下的優(yōu)惠。隨著乘坐公共交通工具的市民不斷增加，政府還應當采取增加公交車班次，縮短等待時間，采取新增公交車運行路線，提高公交車通行覆蓋面積等措施方便市民出行。此外，政府也應當增加城市地鐵的運行班次，并提高地鐵通行速度，以節(jié)省時間，提高運行效率。通過多種措施的配合運用，限制性政策才能實現(xiàn)預期效應。
五、結(jié)語
面對城市汽車保有量的不斷增加與道路資源相對不足的矛盾，大量的城市機動車造成市區(qū)空氣質(zhì)量不斷下降的現(xiàn)實狀況，道路交通實施某些限制性政策或許是不得不做出的一種選擇。但是這種政策并不是長久之計，也不能從根本上解決交通擁堵、環(huán)境污染等問題。要想徹底解決大中型城市的“城市病”難題，必須大力發(fā)展公共交通，對城市進行合理的布局，解決公眾換乘難，交通網(wǎng)覆蓋不全的問題。當前各地政府在制定相關(guān)交通限制性政策，尤其是禁行、限行、限購政策時，必須采取審慎的態(tài)度。政府應當進一步完善相關(guān)政策制定的法律依據(jù)，提高政策制定過程的科學性和民主性，更加注重政策內(nèi)容的公平性，在公共利益與公眾的自由駕駛權(quán)之間達到某種平衡。在實施禁止性政策時，應當采取漸進性的步驟，行政人員在執(zhí)法過程中要提高執(zhí)法人性化和規(guī)范化意識，切實保障公眾的合法權(quán)利。
參考文獻
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作者：高杰 單位：安徽大學管理學院