公共選擇理論對預(yù)算執(zhí)行績效審計影響

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摘要：目前，深化預(yù)算執(zhí)行績效審計已成為社會公眾共同關(guān)注的話題，同時也會推動政府職能由合規(guī)審計向績效審計的改變。本文首先探討預(yù)算執(zhí)行績效審計的背景以及公共選擇理論的歷史背景；其次分析公共選擇理論在預(yù)算執(zhí)行績效審計的適用性，并提出我國政府預(yù)算績效審計存在的問題。最后提出改善建議，從而健全預(yù)算績效管理體系、更加有效地規(guī)范政府預(yù)算行為，本著取之于民，用之于民的態(tài)度，高度保障人民群眾真正的當(dāng)家作主。

關(guān)鍵詞：公共選擇理論；預(yù)算執(zhí)行績效審計；全面預(yù)算績效管理

一、第一章預(yù)算執(zhí)行績效審計的背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)改革體制的不斷提升，績效審計在預(yù)算執(zhí)行審計中順利地推展開來。現(xiàn)初步對預(yù)算執(zhí)行績效審計概括：在現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行審計的概念上和績效審計的有機(jī)融合，遵守預(yù)算執(zhí)行審計要求的同時把審計重點放在“績效”上，以國家審計作為高度指導(dǎo)，依照批準(zhǔn)的財政預(yù)算，對審計監(jiān)督的財政資金使用情況、是否合理分配財政資源以及資金的配置效率等所開展的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行績效審計，著重體現(xiàn)“3E”即經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性。在審計目標(biāo)方面：前者主要將重點放在國家財政資源的科學(xué)合理分配、增強財政資金的使用效率以及分析資金的高效利用，從而推進(jìn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；而后者則將重心放在核實國家財政收支情況、查處違紀(jì)同時揭露反映問題等為審計目標(biāo)；審計形式和內(nèi)容方面：前者將預(yù)算執(zhí)行審計作為中心，主要審查績效類的問題，同時還可獨立地結(jié)合預(yù)算執(zhí)行開展績效審計；而后者主要是全面掌握財政資金管理和使用情況，對財政收支進(jìn)行分析，以達(dá)到為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策服務(wù)的目的。因此，相比之下預(yù)算執(zhí)行績效審計更加順應(yīng)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。例如；江蘇省南京市審計局發(fā)文：《多平臺統(tǒng)籌助力預(yù)算執(zhí)行審計——多維度全覆蓋》。這其中三個維度之一：就是以績效為導(dǎo)向，統(tǒng)籌實施市本級預(yù)算執(zhí)行審計，推動有“高度”的全覆蓋。

二、第二章公共選擇理論之與預(yù)算執(zhí)行績效審計的適用性分析

（一）公共選擇理論的歷史背景

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末。它是由于特定社會歷史條件下理論和現(xiàn)實的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。以個人自由和效率為出發(fā)點促進(jìn)個人選擇的最大化。公共選擇理論在本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會領(lǐng)域中的應(yīng)用。其研究對象：選民、政治人物。以及政府官員們的行為。公共選擇理論代表人物有美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南。他當(dāng)稱為公共選擇理論的創(chuàng)始人，并于1958年至1969年逐步奠基公共選擇理論基礎(chǔ)?！渡鐣x擇、民主政治與自由市場》就是他研究公共選擇理論所發(fā)表的文章；著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·阿羅對公共選擇理論的建立和發(fā)展也做出了重要貢獻(xiàn)，提出“阿羅不可能性定理”。在我國，有很多學(xué)者對公共選擇理論進(jìn)行了研究。許百軍[1]（2004）認(rèn)為，可以借助公共選擇理論的特征來分析公共領(lǐng)域中產(chǎn)生與官僚主義相關(guān)的問題，及研究其存在的原因，最終提出政策主張抑制存在的官僚主義問題，這對經(jīng)濟(jì)效益審計的目標(biāo)模式起著決定性影響。陳少煉[2]（2017）從公共選擇理論視角出發(fā)，通過研究我國地方近十年財政支出相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)存在的問題并提出增進(jìn)財政預(yù)決算透明度等措施，從而優(yōu)化我國地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)。楊潤紅[3]（2015）從公共選擇理論的不同角度出發(fā)，對我國某地方生態(tài)環(huán)境績效評估進(jìn)行分析，研究其現(xiàn)狀以及存在的問題，最后從所需人才，機(jī)構(gòu)等不同方面提出了合理的措施方法。

（二）政府預(yù)算執(zhí)行績效審計的主體符合理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)

公共選擇理論三要素之一“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中提到，自然人是理性的行為者，努力實現(xiàn)自身利益最大化。其中選民希望的的是投票后結(jié)果利益最大化；而有決策權(quán)的政府人員則追求部門預(yù)算或收益達(dá)到最大程度。自然也包括在政治領(lǐng)域中的人；即政治官員或者代表其他國家利益的官員，他們同經(jīng)濟(jì)市場中經(jīng)濟(jì)人一樣追求最大利益收入。除此之外每一個參與主體都會有個人偏好，從而達(dá)到個人效用最大化。但由于會受到自身能力或其他條件的約束，不會使這種效用達(dá)到最大，這就是西蒙（Simon）所稱的“有限理性”。在政府預(yù)算執(zhí)行審計中的審計主體是本級財政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等。從本質(zhì)上講，這些部門或機(jī)構(gòu)都是由人組成的。公共選擇理論認(rèn)為：政府決策等的提出及實現(xiàn)是受相關(guān)人員主觀動機(jī)操控的。政治行為不會因為他們所處的政治環(huán)境而改變其“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。這種假設(shè)驅(qū)動著他們受到名利、社會地位及相關(guān)利益的誘惑，最終有可能偏離公共目標(biāo)和公共選擇的結(jié)果。為了避免這種利己主義行為的發(fā)生，就需要建立一種機(jī)制對政府決策及行為進(jìn)行監(jiān)督、報告及評價。讓財政資源受制于人民的最大利益，使政府服務(wù)和社會公眾利益“帕累托最優(yōu)”。綜上，運用公共選擇理論理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)分析政府預(yù)算執(zhí)行績效審計具有可行性，且從這個角度出發(fā)為預(yù)算執(zhí)行績效審計的工作提供了參考基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算執(zhí)行績效審計審核的內(nèi)容存在著“交易的政治市場”

公共選擇理論認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不僅可以來分析經(jīng)濟(jì)市場中人們的行為，而且可以分析政治市場中人員的行為。在某種程度上來講，政治行為實際上是在自利動機(jī)的驅(qū)使下單人或者多人組織發(fā)生的一系列交易過程。與經(jīng)濟(jì)市場不同的是，經(jīng)濟(jì)市場中交易對象是私人產(chǎn)品，而在政治市場中，將公共產(chǎn)品作為交易過程的對象。從本質(zhì)上看，政治交易過程又與經(jīng)濟(jì)市場的交易過程是有著共同目標(biāo)的，因為這兩者的本質(zhì)都是各自利益的交換。公共選擇理論認(rèn)為，其中可能會導(dǎo)致政府的變異，如滋生尋租和腐敗現(xiàn)象等。在預(yù)算執(zhí)行績效審計的價值取向中需要關(guān)注專項資金的使用效益、加強財政轉(zhuǎn)移支付的資金審計等。其中財政轉(zhuǎn)移支付的交易過程就符合政治市場的交易特征。公共選擇理論認(rèn)為，在通常的情況下，政客或者官僚們都會選擇給自己帶來最大效益的決定，即使此決定不符合公共的利益。從這點可以看出，他們會看重自身的利益。與人民的利益就會產(chǎn)生矛盾。為了解決這種矛盾，除了提高官員們的自身品德，還可借助第三方的干涉，努力做到私利與公眾利益共贏局面。

三、第三章當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行績效審計存在的問題

（一）預(yù)算執(zhí)行績效審計的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

從《2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告》整理發(fā)現(xiàn)：在關(guān)于財政支出效率還不夠高的問題中存在是預(yù)算編制不夠細(xì)化和精準(zhǔn)問題，對中央本級支出預(yù)算年初未落實到單位問題。，有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步明確了編制要求，完善績效評價管理體系，嚴(yán)把自評標(biāo)準(zhǔn)、提高自評質(zhì)量。這些諸多問題都體現(xiàn)出對健全預(yù)算執(zhí)行績效審計的標(biāo)準(zhǔn)體系的迫切需要。

（二）部分部門執(zhí)行財政制度不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量不高

從管理制度角度看：直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量不夠高的直接原因是部分部門執(zhí)行力度不夠強，執(zhí)行管理不夠嚴(yán)格。將其落實到生活中看，這其中存在著以下問題：項目支出存在“花舊補新”不良現(xiàn)象，而往來賬款也存在長期堆積未清理的漏習(xí)；在資產(chǎn)支配與管理環(huán)節(jié)，可以看出管理力度不足，角度不全面等薄弱點；在部門信息系統(tǒng)建設(shè)方面、成果不明顯、績效有待進(jìn)一步提升。因此看來，如果各地方有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)能夠嚴(yán)格按照國家財政制度履行自身職責(zé)，全面落實國家前沿政策，從而就會推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計的運用，提高預(yù)算執(zhí)行審計的效率。

（三）大數(shù)據(jù)審計功能發(fā)揮力度不足，未深入全面覆蓋運用

為了讓預(yù)算執(zhí)行績效審計在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和時代進(jìn)一步發(fā)揮作用，就需要加強技術(shù)的創(chuàng)新及運用，充分結(jié)合大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢。目前某些行業(yè)或單位已經(jīng)做出了積極的探索：如通過分析財政指標(biāo)、預(yù)算部門的會計核算等，來提高審計效率以及正確性；如：在地方審計署太原特派辦：采取“一二三四”工作法，扎實推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計等。這些都是值得學(xué)習(xí)的成功經(jīng)驗，但依舊存在某些數(shù)據(jù)信息庫不夠完善、某些財政部門的財政管理系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)碎片化、提取的數(shù)據(jù)信息質(zhì)量不高等問題。要實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)全面覆蓋仍需較大的努力。

四、第四章改善預(yù)算執(zhí)行績效審計的建議

（一）促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績效審計與全面預(yù)算績效管理相融合

以上兩者決策的融合可以說是國家及人民眾望所趨。但如何將決策落實，如何將預(yù)算績效管理應(yīng)用到預(yù)算執(zhí)行審計工作中去，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績效審計的長遠(yuǎn)發(fā)展。此時就要考慮預(yù)算執(zhí)行績效審計與全面預(yù)算績效管理相融合的具體辦法。如：各地區(qū)部門圍繞全面實施預(yù)算績效管理意見去貫徹實施預(yù)算方法及實施條例，在工作中要遵循過“緊日子”的要求，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，監(jiān)管專項資金的下達(dá)與合理使用，除此，從制度角度出發(fā)，要加快健全完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系、項目支出標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)績效評價制度。以上改進(jìn)措施，為全面預(yù)算編制、審計項目管理、相關(guān)財政支出政策提供了有力的依據(jù)。爭取全面做到邊審邊改、以審促改。

（二）完善財政管理制度機(jī)制，提高預(yù)算績效

為充分發(fā)揮財政職能，加強健全完善相關(guān)財政管理政策與制度，以便有效發(fā)揮財政所起的作用。以建設(shè)現(xiàn)代財政制度為中心出發(fā)，加強預(yù)算收支管理、硬化預(yù)算約束、建立健全一套科學(xué)性規(guī)范性的政府公共支出預(yù)算體制。同時合理地提高預(yù)算績效管理的審計力度，從而逐漸提高預(yù)算績效。如：對項目連年結(jié)轉(zhuǎn)、連年申請預(yù)算問題，控制結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模等；在項目建設(shè)上，有關(guān)部門進(jìn)一步加強項目前期論證、提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，加大力度推進(jìn)項目建設(shè)。著力構(gòu)建相關(guān)長效機(jī)制。做到堅持“治已病、防未病”。

（三）深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋

發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計功能，需要貫徹落實“科技強審，加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計”的要求。從這個角度出發(fā)，預(yù)算執(zhí)行績效審計也需要加強審計信息化建設(shè)。如：針對國家層面的專項資金相關(guān)績效的內(nèi)外部數(shù)據(jù)展開全方位、多角度對比，并利用數(shù)據(jù)建模進(jìn)行分析，建立人工疑點追蹤并落實臺賬，統(tǒng)籌“集中分析對比、分類歸集整理、明晰責(zé)任分配、定期反饋信息”等優(yōu)化方案，進(jìn)而提升審計工作效率；對本級預(yù)算單位情況進(jìn)行了全面梳理，精心謀劃推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計和績效審計全覆蓋工作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋，對資金量大、關(guān)注度高的重點單位開展現(xiàn)場審計，切實做到應(yīng)審盡審，消除審計監(jiān)督盲區(qū)。努力在已有的審計數(shù)據(jù)建設(shè)上，探索出一套屬于預(yù)算執(zhí)行績效審計的操作系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]許百軍.公共選擇理論與對我國經(jīng)濟(jì)效益審計目標(biāo)取向的啟示[J].審計研究,2004(04):81-84+80.

[2]陳少煉.地方財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究——基于公共選擇視角[J].現(xiàn)代營銷(下旬刊),2020(07):196-197.

[3]楊潤紅.公共選擇理論視域下的地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估研究[J].新西部,2019(24):20-21+7.

[4]姚藝惠,葉小燕.公共選擇理論視域下的PPP模式政府政策研究[J].江蘇科技信息,2018,35(22):5-7.

[5]王芳,彭超然.公眾集聚度與政府審計質(zhì)量——基于公共選擇理論的分析[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2015(02):72-79+160.

作者:鄒紅 唐靜宇 單位:西京學(xué)院