我國農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理的思考

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摘要隨著我國財(cái)政收支管理改革的持續(xù)深入，農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算績效管理模式發(fā)生了翻天覆地變化。作為提升農(nóng)業(yè)科研單位核心能力的創(chuàng)新投入，進(jìn)行預(yù)算績效管理研究具有重要意義。本文首先理論分析了國內(nèi)外關(guān)于預(yù)算績效管理研究，總結(jié)預(yù)算績效管理中存在的問題，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)科研單位的實(shí)際情況，提出農(nóng)業(yè)科研單位進(jìn)行預(yù)算績效管理的一些建議，以期為農(nóng)業(yè)科研單位提升預(yù)算效率及效益提供幫助。

關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)科研單位；預(yù)算；績效管理

1引言

財(cái)政部于2009年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見》，該意見認(rèn)為隨著我國財(cái)政收支的規(guī)模越來越大，財(cái)政管理體制已經(jīng)逐漸阻礙我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端日益顯現(xiàn);意見認(rèn)為財(cái)政管理應(yīng)朝著精細(xì)化的方向發(fā)展，在合法和合規(guī)的前提下，更加注重預(yù)算績效的管理，提高預(yù)算資金的使用效益。2013年召開的黨的十八大會議也提出財(cái)稅改革的目標(biāo)是提高預(yù)算資金的“效率”。2014年的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》和2015年的國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》則提出實(shí)行全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，更有效地發(fā)揮財(cái)政政策對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的積極作用。農(nóng)業(yè)科研單位作為農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的生力軍，已經(jīng)為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn);同時農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活動投入比例顯著增加，創(chuàng)新驅(qū)動將引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新常態(tài)。但是，隨著創(chuàng)新投入的增加，社會公眾也增強(qiáng)了對創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行效益的關(guān)注。因此研究我國農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2預(yù)算績效管理的理解

預(yù)算績效管理是二十世紀(jì)中期興起的一種較為先進(jìn)的預(yù)算管理制度。先后在歐美等發(fā)達(dá)國家得到普遍應(yīng)用，并取得良好的效應(yīng)。預(yù)算績效管理就是把績效管理的思想融入到預(yù)算管理當(dāng)中，它應(yīng)和預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)管和反饋等一起組成完整的預(yù)算管理［1］。它是一種全過程的預(yù)算管理，其把績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價及反饋應(yīng)用等有機(jī)結(jié)合起來的管理模式。財(cái)政部認(rèn)為預(yù)算績效管理是將目前的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效融入一體，是政府績效管理的主要組成部分。要具有預(yù)算績效管理理念，加深對其理解，需要進(jìn)一步明確與預(yù)算績效管理相關(guān)的一些概念［2］。預(yù)算績效管理與績效評價。預(yù)算績效管理是把績效理念貫穿于預(yù)算管理的全過程，而績效評價側(cè)重點(diǎn)是評價，是預(yù)算執(zhí)行情況的評估;兩者范圍不一樣;但是，兩者之間具有緊密的聯(lián)系。預(yù)算績效管理是隨著財(cái)政體制改革逐漸被提出的，但其核心就是績效評價?？冃гu價就是對預(yù)算的執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行評估，主要體現(xiàn)在事后;而預(yù)算績效管理則是預(yù)算的全過程包括事前、事中和事后［3］。預(yù)算績效管理與預(yù)算管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，預(yù)算管理逐漸暴露出一些不足之處，如傳統(tǒng)的預(yù)算管理注重資金的分配，而對預(yù)算資金的具體使用缺乏相應(yīng)的管理措施［4］;而預(yù)算績效管理則是在借鑒傳統(tǒng)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)科學(xué)化，精細(xì)化的管理方法，更加注重預(yù)算績效評價的導(dǎo)向作用，并以評價結(jié)果作為后續(xù)預(yù)算的依據(jù)［5］。預(yù)算績效管理屬于預(yù)算管理的范疇，它是預(yù)算管理的深化，根植于預(yù)算管理，隨預(yù)算管理環(huán)境的變化而改變;而預(yù)算管理是其基礎(chǔ)，預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)性的提高為預(yù)算績效管理奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算績效管理與績效審計(jì)。預(yù)算績效管理與績效審計(jì)都屬于政府績效管理范疇，最終目的都是提高預(yù)算資金的使用效益。績效審計(jì)是由獨(dú)立的第三方人員，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對經(jīng)濟(jì)活動的有效性進(jìn)行評價，以此判斷資金運(yùn)用的合法性、合規(guī)性;它是一種事后的監(jiān)督外部行為［6］。預(yù)算績效管理是一種內(nèi)部的全過程管理。

3預(yù)算績效管理在我國的發(fā)展

為了適應(yīng)我國財(cái)政體制改革的需要，在借鑒國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國預(yù)算績效管理也在不斷地進(jìn)行改革，并逐步得到完善。預(yù)算管理的發(fā)展主要經(jīng)歷以下幾個階段:

3.1改革開放到分稅制改革

在此階段政府為了盤活國有企業(yè)，提高企業(yè)效益，提出了“放權(quán)讓利”的預(yù)算制度。在分配關(guān)系上出臺“減稅讓利”政策。這一時期的預(yù)算制度初步呈現(xiàn)出向公共財(cái)政演進(jìn)的序幕，為預(yù)算績效管理奠定了初步基礎(chǔ)。

3.2確立到公共財(cái)政預(yù)算

這一時期，我國預(yù)算管理制度進(jìn)行了較大改革，開始走向機(jī)制和制度創(chuàng)新之路［7］。在一些競爭性行業(yè)，財(cái)政預(yù)算支出逐步退出，轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，開始加大對公共產(chǎn)品和領(lǐng)域的預(yù)算投入，這些改革使預(yù)算支出效應(yīng)的評價成為可能，預(yù)算績效管理開始顯現(xiàn)。

3.3公共財(cái)政預(yù)算至今

隨著公共財(cái)政框架的完善，預(yù)算管理也進(jìn)行了深入改革，預(yù)算管理由收入管理逐漸轉(zhuǎn)向支出管理，預(yù)算績效管理成為未來預(yù)算管理改革的必經(jīng)之路［8］。2003年的中央工作會議明確提出要進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，建立現(xiàn)代預(yù)算管理機(jī)制;隨后預(yù)算管理改革逐漸加快，改革要求更加注重產(chǎn)出結(jié)果和效益，通過績效評價來促進(jìn)預(yù)算管理，以此建立高效、規(guī)范、透明的財(cái)政體系。經(jīng)過幾十年的改革開放，預(yù)算績效管理在我國實(shí)踐中不斷發(fā)展，逐漸形成了具有中國特色的預(yù)算管理制度。

4我國預(yù)算績效管理改革

4.1部門預(yù)算改革

傳統(tǒng)預(yù)算形式下，經(jīng)費(fèi)按照不同資金性質(zhì)進(jìn)行切塊管理，資金使用可能出現(xiàn)交叉和重復(fù)現(xiàn)象。財(cái)政部于2000年推出了部門預(yù)算改革，形式上是綜合預(yù)算，以部門為單位將所有支出編制到一本賬中，統(tǒng)一上報;同時，改變以往做法，實(shí)行項(xiàng)目支出管理;程序上實(shí)行“二上二下”;在項(xiàng)目管理上，實(shí)行預(yù)算績效評價，以提高預(yù)算資金的使用效益。

4.2國庫集中收付改革

針對預(yù)算執(zhí)行方面財(cái)政部提出了國庫集中收支改革，并從2002年開始在中央38個部門推行該改革。將原來的預(yù)算資金撥付給各單位，由各單位自主決定使用范圍，轉(zhuǎn)變成直接撥付給用款單位，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金使用到付效率;加強(qiáng)對預(yù)算資金執(zhí)行的監(jiān)管，資金使用情況被財(cái)政部門實(shí)時掌握，財(cái)政部門對資金使用中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象能及時給予糾正，對于公務(wù)員，實(shí)行了公務(wù)卡結(jié)算制度，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算資金使用的合理合法［9］。目前，我國省、市、縣基本實(shí)行了國庫收付制度。

4.3政府采購制度改革

預(yù)算管理改革另一方面就是政府采購制度改革。我國采購制度改革從1996年開始，其中2003年的《中華人民共和國政府采購法》的實(shí)施，標(biāo)志著政府采購法治化進(jìn)程的開始。采購法實(shí)施后，我國政府采購規(guī)模增長迅速，資金節(jié)約明顯。政府集中采購可以充分利用規(guī)模效應(yīng)，使采購過程更加透明，減少腐敗的發(fā)生，提高采購的效益。部門預(yù)算、國庫直接收支和政府采購三者在實(shí)踐中相得益彰［10］。

4.4收支兩條線改革

1990年，黨中央、國務(wù)院首次提出“收支兩條線”財(cái)政管理制度［11］。收支兩條線有利于減少坐收坐支現(xiàn)象的發(fā)生，由執(zhí)收方根據(jù)法律法規(guī)公平行使其職能，所收資金上繳財(cái)政，由國庫統(tǒng)一根據(jù)各單位需要開支;執(zhí)收單位的支出和收入不再掛鉤。

5預(yù)算績效管理中存在的問題

我國農(nóng)業(yè)科研單位是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主要載體，隨著國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重視以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，其財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入大幅增加。各農(nóng)業(yè)科研單位基本上都對預(yù)算績效管理進(jìn)行了有益探索;但是仍然處于初始階段，依然存在著預(yù)算管理意思不強(qiáng)，管理手段有限，執(zhí)行力度不夠等問題，這些問題嚴(yán)重阻礙預(yù)算績效管理制度的實(shí)施。目前，我國農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理存在以下問題:

5.1對預(yù)算績效管理的重視程度不夠

雖然政府對農(nóng)業(yè)科研單位創(chuàng)新的投入持續(xù)增加，但是各單位爭取預(yù)算資金卻是競爭性的，一旦某一單位或者課題負(fù)責(zé)人獲得立項(xiàng)，在后續(xù)的資金運(yùn)用上則較為隨意［12］。預(yù)算績效管理將流于形式，單位負(fù)責(zé)人及課題組成員認(rèn)為預(yù)算績效管理屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，自身的預(yù)算績效管理意識不強(qiáng);普遍重視項(xiàng)目的申請，忽視后期預(yù)算的執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算資金不能夠產(chǎn)生應(yīng)有效益。且在不同地區(qū)，政府和科研單位對預(yù)算績效管理的重視程度迥異。單位內(nèi)部各部門對預(yù)算的執(zhí)行情況缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，認(rèn)為執(zhí)行是項(xiàng)目組和財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與自己沒有多大關(guān)系［13］。

5.2預(yù)算編制不夠科學(xué)化和精細(xì)化

預(yù)算績效管理要求預(yù)算編制科學(xué)化和精細(xì)化，編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，良好的編制才能得以有效執(zhí)行。而目前農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算編制工作較為守舊，基本依據(jù)前期編制情況，而對出現(xiàn)的新問題卻沒有考慮到［14］。在項(xiàng)目執(zhí)行時，由于編制工作的不夠精細(xì)，往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算相差較大，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的執(zhí)行。

5.3預(yù)算沒有得到有效執(zhí)行

執(zhí)行不力的原因主要有以下幾個:(1)單位負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不夠重視，認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)申請下來，資金已到賬，至于后續(xù)項(xiàng)目的執(zhí)行卻關(guān)心甚少，一般都會出現(xiàn)開始時項(xiàng)目執(zhí)行較為隨意緩慢，到后期項(xiàng)目執(zhí)行才提上日程。(2)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目一般周期較長，跨年度、區(qū)域，如果編制不夠科學(xué)和詳細(xì)，前期準(zhǔn)備工作沒有做好，就會導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展滯后。(3)項(xiàng)目執(zhí)行時由于沒有嚴(yán)格行為準(zhǔn)則，可能存在某一階段超額開支，追加預(yù)算的現(xiàn)象時有發(fā)生，短期內(nèi)無預(yù)算狀態(tài)。

5.4農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理輔助機(jī)制不完善

預(yù)算績效管理的有效實(shí)施需要眾多配套設(shè)施支撐，但是目前農(nóng)業(yè)科研單位配套措施不完善，存在諸多問題［15］。(1)農(nóng)業(yè)科研單位作為事業(yè)單位沒有建立權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)，核算基礎(chǔ)還是收付實(shí)現(xiàn)制，而收付實(shí)現(xiàn)制存在不足之處。(2)農(nóng)業(yè)科研單位的財(cái)務(wù)報表和績效報告沒有普遍實(shí)施，因此難以準(zhǔn)確評估預(yù)算績效的情況。(3)激勵機(jī)制不完善，預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出結(jié)果，對那些能夠資金使用效率，產(chǎn)生社會效益的責(zé)任人應(yīng)給予相應(yīng)的激勵，而目前激勵機(jī)制不夠完善項(xiàng)目一旦立項(xiàng)，資金一旦到達(dá)，對項(xiàng)目結(jié)果的重視程度就不夠［16］。

6預(yù)算績效管理的實(shí)施

6.1農(nóng)業(yè)科研單位要全員提高預(yù)算績效管理意識

作為農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的主要載體，農(nóng)業(yè)科研單位負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識。領(lǐng)導(dǎo)班子要充分研究本單位預(yù)算編制問題，統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算編制的各項(xiàng)工作，制定規(guī)章制度嚴(yán)格要求預(yù)算按照規(guī)定得以執(zhí)行。業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算編制主體，擯棄預(yù)算屬于財(cái)務(wù)部門的思想，財(cái)務(wù)部門只是協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)信息咨詢和各種數(shù)據(jù)匯總上報工作;業(yè)務(wù)部門要根據(jù)本部門的情況，做好前期調(diào)研，評估經(jīng)費(fèi)預(yù)算。單位全體員工也要強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)度。

6.2做好項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)備工作

在預(yù)算編制時，要根據(jù)各項(xiàng)目的具體特征，提前做好項(xiàng)目執(zhí)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備，以免影響整體項(xiàng)目執(zhí)行的進(jìn)度。在項(xiàng)目“一下”后，要立即整合各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員開展項(xiàng)目執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，及時確定項(xiàng)目細(xì)節(jié)，科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制，特別是在編制預(yù)算時要做到科學(xué)化和精細(xì)化。

6.3強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

預(yù)算編制的再完美，如果得不到良好的執(zhí)行，也達(dá)不到預(yù)算目標(biāo)。農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理存在的一大問題就是“重申請、輕管理”，預(yù)算一旦獲得批準(zhǔn)，后期的執(zhí)行沒有一套嚴(yán)格的程序和評價系統(tǒng)確保預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行較為隨意。所以，在編制預(yù)算時，一定要責(zé)任到人;同時，政府部門或者各單位要制定預(yù)算績效管理法律法規(guī)，如:預(yù)算法、績效評價制度、審計(jì)法、薪酬激勵制度等，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性，對沒有完成預(yù)算的單位或者個人要有一定的懲罰措施。良好的執(zhí)行離不開監(jiān)督，要使預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)督融為一體，發(fā)揮監(jiān)督的獨(dú)特作用。

6.4完善績效結(jié)果反饋

績效結(jié)果是預(yù)算執(zhí)行情況的進(jìn)行評價后，所形成的反映實(shí)際績效情況的結(jié)論。預(yù)算績效評價的結(jié)果是為了使用;所以，(1)要提高績效評價結(jié)果的質(zhì)量，評價對象要認(rèn)可此結(jié)果，才能保證其可行性;完善評價指標(biāo)設(shè)置和評價方法，對評價結(jié)果進(jìn)行分析，形成合理可行的評價報告。(2)強(qiáng)化評價結(jié)果的應(yīng)用，評和用要結(jié)合，以此來明確責(zé)任，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行獎懲。(3)評價結(jié)果要公開透明，讓社會或者單位人員了解預(yù)算績效情況，擴(kuò)大預(yù)算績效管理的積極影響，贏得社會公眾的支持。(4)預(yù)算績效評價結(jié)果要納入到單位考核體系中，使之制度化，以此保證其權(quán)威性;這對于完善預(yù)算績效管理，推動評價結(jié)果運(yùn)用提供了保障。農(nóng)業(yè)科研單位今年的預(yù)算資金逐年增加，預(yù)算績效管理作為一種新型的全過程管理對于科研單位來說是一種全新的實(shí)踐。由于沒有完整程序可以借鑒，各科研單位需要強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，積極借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中探索，在探索中發(fā)展。

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作者：劉平華 安碩琳 楊昆 史麗穎 王京京 李麗霞 馬雄風(fēng) 單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院棉花研究所