人民銀行預(yù)算績(jī)效管理框架構(gòu)建
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2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列深化預(yù)算管理制度改革、推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大措施，新修訂的《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》從法律基礎(chǔ)和頂層設(shè)計(jì)的角度指明了構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明預(yù)算制度的戰(zhàn)略目標(biāo)，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了完善預(yù)算管理制度，提高管理績(jī)效的改革浪潮，改革力度之大，范圍之廣，進(jìn)程之快，前所未有。人民銀行作為政府部門(mén)，肩負(fù)著執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)和經(jīng)理國(guó)庫(kù)的重要職責(zé)，組織機(jī)構(gòu)層級(jí)復(fù)雜、預(yù)算資金量巨大，改變當(dāng)前傳統(tǒng)粗放式的預(yù)算管理模式，將績(jī)效觀念融入預(yù)算管理的全過(guò)程，不僅是適應(yīng)國(guó)家預(yù)算體制改革的迫切要求，也是提升人民銀行預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，對(duì)有效緩解預(yù)算資金緊張的矛盾，提升預(yù)算分配的科學(xué)性、公平性，提高預(yù)算資金使用效益具有重要意義。為此，應(yīng)該借鑒國(guó)內(nèi)外預(yù)算績(jī)效管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合預(yù)算管理的現(xiàn)狀，在財(cái)政部確立的改革框架下，從制度創(chuàng)新的角度，制定人民銀行預(yù)算績(jī)效管理框架，完善相關(guān)配套措施，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。
二、人民銀行預(yù)算績(jī)效管理框架
(一)預(yù)算績(jī)效管理的總體目標(biāo)
預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和前提。人民銀行預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)應(yīng)包括以下三個(gè)方面:從服務(wù)于央行戰(zhàn)略的角度，要為人民銀行各項(xiàng)職能和業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供最基礎(chǔ)的物質(zhì)保障，促進(jìn)人民銀行有效履職；從注重資金成本效益的角度，要能夠全面、準(zhǔn)確地反映履職業(yè)務(wù)的成本效益，并適應(yīng)預(yù)算公開(kāi)的要求，能以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式向政府和公眾提供預(yù)算管理信息；從適應(yīng)央行財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的角度，要維護(hù)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表的健康和穩(wěn)定，不斷提升資產(chǎn)負(fù)債管理能力和水平，將管理和服務(wù)的效能發(fā)揮至最大化。
(二)預(yù)算績(jī)效管理的具體對(duì)象
根據(jù)財(cái)政部制定的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，人民銀行預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全部預(yù)算資金，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象包括基本支出(包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi))、項(xiàng)目支出(包括基建類(lèi)支出和行政事業(yè)類(lèi)支出)和部門(mén)整體支出，其中，項(xiàng)目支出是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，財(cái)政部鼓勵(lì)有條件的機(jī)構(gòu)開(kāi)展部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。但是受當(dāng)前體制和機(jī)制等限制因素的影響，人民銀行基本支出預(yù)算存在供給不足和結(jié)構(gòu)不合理等一系列問(wèn)題，推行預(yù)算績(jī)效管理難度較大，而項(xiàng)目支出預(yù)算相對(duì)而言具有較為明確的支出目的、標(biāo)準(zhǔn)和要求，是推行預(yù)算績(jī)效管理起步階段的最佳對(duì)象。
(三)預(yù)算績(jī)效管理的組織結(jié)構(gòu)
人民銀行預(yù)算績(jī)效管理的主體是人民銀行總行及各級(jí)分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)美、英等國(guó)家央行預(yù)算管理組織架構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，人民銀行應(yīng)自上而下建立“縱向一致、橫向協(xié)同”的三級(jí)預(yù)算績(jī)效管理組織體系。一是在人民銀行各級(jí)行內(nèi)部設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)，并直接向上級(jí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)，主任由各級(jí)行行長(zhǎng)擔(dān)任，副行長(zhǎng)、財(cái)務(wù)、人事、貨幣發(fā)行、安全防衛(wèi)、反洗錢(qián)、科技、后勤、內(nèi)審等具有財(cái)權(quán)、重大預(yù)算項(xiàng)目事權(quán)和監(jiān)督權(quán)的部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)制定和管理決策，以及組織協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)部門(mén)、事權(quán)部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。二是在各級(jí)行的財(cái)務(wù)部門(mén)設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)辦公室，辦公室主任由各級(jí)行的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)各業(yè)務(wù)部門(mén)及所屬各行年度預(yù)算審核、匯總、調(diào)整、上報(bào)、下達(dá)及考核評(píng)價(jià)等日常具體工作。三是各級(jí)行的業(yè)務(wù)部門(mén)為預(yù)算責(zé)任中心，負(fù)責(zé)部門(mén)業(yè)務(wù)量的測(cè)算、預(yù)算需求的編報(bào)以及預(yù)算的執(zhí)行等工作。
(四)預(yù)算績(jī)效管理的基本依據(jù)
戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃是部門(mén)預(yù)算體制下實(shí)行績(jī)效管理的基本依據(jù)。為了細(xì)化和分解的預(yù)算管理目標(biāo)，以有效指導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)步驟和程序，借鑒美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)，人民銀行各級(jí)行應(yīng)結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并充分考慮自身履職特點(diǎn)，按照上級(jí)行的任務(wù)規(guī)劃和工作部署，圍繞預(yù)算管理目標(biāo)制定四年期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，該規(guī)劃一方面要涵蓋今后幾年在制定貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面的工作計(jì)劃和預(yù)算安排的總體框架，以便于人民銀行各級(jí)責(zé)任中心以此為依據(jù)編制各年度預(yù)算規(guī)劃，進(jìn)而量化和細(xì)化業(yè)務(wù)預(yù)算資金需求；另一方面要?jiǎng)澐謶?zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展規(guī)劃，設(shè)定對(duì)應(yīng)的子任務(wù)，使長(zhǎng)期預(yù)算與短期預(yù)算編制相結(jié)合，在明確長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，減少央行行為盲目性的同時(shí)，兼顧短期預(yù)算年度指標(biāo)同央行長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的有效匹配，保證各期預(yù)算的一致性和銜接性，也為后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作設(shè)置可行的目標(biāo)體系和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。
三、完善人民銀行預(yù)算績(jī)效管理框架的配套措施
(一)健全預(yù)算績(jī)效管理賬戶(hù)體系
預(yù)算賬戶(hù)體系的合理設(shè)置是預(yù)算績(jī)效管理精細(xì)化、規(guī)范化和科學(xué)化的基礎(chǔ)，人民銀行應(yīng)按照“突出重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、確保唯一、內(nèi)容全面”的原則全面補(bǔ)充、調(diào)整現(xiàn)有的預(yù)算賬戶(hù)體系，理順各項(xiàng)預(yù)算支出的列支渠道和標(biāo)準(zhǔn)。一方面根據(jù)人民銀行職能特點(diǎn)及實(shí)際需要，從有利于成本核算的角度考慮，充實(shí)完善部分費(fèi)用賬戶(hù)的核算要求和具體規(guī)定，進(jìn)一步明確、規(guī)范科目賬戶(hù)的具體核算內(nèi)容，以增加財(cái)務(wù)信息的可比性和有用性。如將貨幣調(diào)款、押運(yùn)等發(fā)行業(yè)務(wù)產(chǎn)生的車(chē)輛運(yùn)行費(fèi)用納入“貨幣發(fā)行費(fèi)”中核算；另一方面根據(jù)人民銀行近年來(lái)職能拓展的要求，將征信管理、金融穩(wěn)定管理、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)支出在項(xiàng)目支出中予以明確體現(xiàn)，增強(qiáng)職能部門(mén)與項(xiàng)目支出使用責(zé)任的對(duì)應(yīng)性，為實(shí)施分部門(mén)、分業(yè)務(wù)的預(yù)算支出績(jī)效管理提供了前提條件。
(二)建立央行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系
長(zhǎng)期以來(lái)，人民銀行各級(jí)行由于缺乏科學(xué)合理的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)資源在配置上存在地域差異和分配不均的現(xiàn)象，亟需建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的規(guī)范化，提高資源配置效率和透明度，同時(shí)為預(yù)算編制、分配、監(jiān)督、評(píng)價(jià)提供了量化依據(jù)。因此，在預(yù)算績(jī)效管理框架中，應(yīng)根據(jù)人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在不影響履職效果、滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，針對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出的明細(xì)內(nèi)容，按照科學(xué)合理和平均先進(jìn)的原則，編制和測(cè)定簡(jiǎn)便易行的限額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立定額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，依據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化情況，對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，以體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性和前瞻性的要求，發(fā)揮激勵(lì)各級(jí)行有效配置財(cái)務(wù)資源的作用。
(三)健全預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制
績(jī)效評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇和確定是預(yù)算績(jī)效管理是否科學(xué)合理的重要基礎(chǔ)，是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的核心環(huán)節(jié)。人民銀行一方面要結(jié)合各項(xiàng)目特點(diǎn)、管理要求和費(fèi)用支出影響因素，遵循短期和長(zhǎng)期效益相結(jié)合、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則，針對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出建立一套科學(xué)完整的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，并在績(jī)效管理實(shí)踐中逐步完善健全。另一方面要選擇合適的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法，在借鑒國(guó)內(nèi)外平衡計(jì)分卡、項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具等方法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮人民銀行預(yù)算項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和不確定因素，根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)及評(píng)價(jià)目的，選擇合適的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。如公用經(jīng)費(fèi)可采用平衡計(jì)分卡，基建項(xiàng)目支出可采用項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具，貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等人民銀行特有行政事業(yè)類(lèi)支出可采用層次分析法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
作者：昌麗穎 單位：中國(guó)人民銀行合肥中心支行
