加強(qiáng)基層人民銀行外包合同管理

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[摘要]本文基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則，剖析了基層人民銀行外包合同管理中存在的問題及潛在風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)一步加強(qiáng)合同管理、完善內(nèi)控治理、促進(jìn)廉政建設(shè)提出可行性建議。

[關(guān)鍵詞]人民銀行；外包合同；審計(jì)；風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制

由于外包合同管理呈現(xiàn)出數(shù)量逐年遞增、主辦部門較為分散、管理風(fēng)險(xiǎn)未受重視的特點(diǎn)，而實(shí)際工作中，一些人員對合同管理的重要性認(rèn)識不足，合同管理制度體系還需要進(jìn)一步完善，外包合同管理仍存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟需引起重點(diǎn)關(guān)注。開展外包合同專項(xiàng)審計(jì)，可以幫助人民銀行規(guī)避外部風(fēng)險(xiǎn)，完善內(nèi)控管理，促進(jìn)廉政建設(shè)。

一、業(yè)務(wù)外包的范疇

外包是指從外部供應(yīng)商購買的一種可創(chuàng)造價(jià)值的服務(wù)。有效的外包可以使組織提高靈活性，降低風(fēng)險(xiǎn)，并減少資本投資量。通過將組織自身缺少核心競爭力的業(yè)務(wù)活動外包出去，可以專注于那些能夠創(chuàng)造價(jià)值的核心競爭力。從概念上看，“業(yè)務(wù)外包”與“買賣服務(wù)”容易混淆，區(qū)分兩者的關(guān)鍵在于三點(diǎn)：是否為非核心業(yè)務(wù)，是否為周期合作，是否為經(jīng)常項(xiàng)目。對人民銀行地市中支而言，外包業(yè)務(wù)主要分為勞務(wù)外包、科技外包和后勤外包。勞務(wù)外包主要是人事科將綜合服務(wù)大廳的部分業(yè)務(wù)崗位外包給具備相關(guān)資質(zhì)的金融配套公司；科技外包主要是機(jī)房精密空調(diào)維保、UPS維保和辦公自動化OA系統(tǒng)維保外包；后勤外包主要是食堂、物業(yè)、電梯維保、消防維保外包等。此外，辦公室主辦的招標(biāo)委托也屬于業(yè)務(wù)外包的范疇。

二、外包合同管理存在的問題

（一）合同制度方面

1.未嚴(yán)格執(zhí)行合同歸口管理制度。目前，人民銀行的合同散落在各個主辦部門，保管在各經(jīng)辦人手中，一旦合同經(jīng)辦人員離職或調(diào)崗，合同泄露或丟失等現(xiàn)象發(fā)生的幾率較高。究竟有哪些合同，合同保管在哪些人手中，這些都很難追溯，歸檔的完整性將無法保證。2.外包合同的相關(guān)制度有待完善。一是合同簽訂期限有待統(tǒng)一。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，外包合同的簽訂期限沒有統(tǒng)一規(guī)定。例如，物業(yè)外包合同期限是1年，部分維保合同期限是3年。合同期限越長，對合同對方的約束就越小，對人民銀行的利益維護(hù)力度就越小，人民銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。二是合同簽訂范圍有待明確。人民銀行外包合同范圍較廣，涉及辦公室、科技、人事等部門，主要為基礎(chǔ)性、非核心性業(yè)務(wù)，范圍廣、業(yè)務(wù)雜。一些部門可能為了避免合同監(jiān)管，存在合同漏簽的情況，極大增加了人民銀行的法律風(fēng)險(xiǎn)。三是合同實(shí)施效果評價(jià)工作有待確定。目前，人民銀行外包合同續(xù)簽時(shí)一般是合同經(jīng)辦人員或合同經(jīng)辦科室負(fù)責(zé)人自行評價(jià)確定，沒有紙質(zhì)資料留存，續(xù)簽合同缺少有力依據(jù)。

（二）合同內(nèi)容方面

1.支付方式、支付時(shí)間及違約責(zé)任未做約定。部分合同只約定了標(biāo)的金額，但是對支付方式和支付時(shí)間未做具體約定。未約定違約責(zé)任，缺失了合同簽訂的關(guān)鍵要素，極易引發(fā)法律糾紛。2.合同條款不嚴(yán)密。一是保密條款不夠嚴(yán)密，如缺少保守甲方秘密的條款或只約定保守商業(yè)秘密，對工作秘密等其他秘密未做約定。二是招標(biāo)合同中關(guān)于費(fèi)用的約定不夠嚴(yán)密，對于招標(biāo)次數(shù)超過一次情況下的費(fèi)用未做約定，容易引發(fā)法律糾紛。3.存在“假外包、真派遣”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。勞務(wù)外包合同主要表現(xiàn)在兩個方面：一是管理方面。合同服務(wù)收費(fèi)表的說明條款中約定“人員招聘由甲方負(fù)責(zé)”，將合同履行風(fēng)險(xiǎn)極大地轉(zhuǎn)嫁給人民銀行，存在勞務(wù)派遣的用工風(fēng)險(xiǎn)。二是費(fèi)用結(jié)算方面。人民銀行按照每人每月X元的標(biāo)準(zhǔn)向乙方支付勞務(wù)費(fèi)，符合派遣關(guān)系費(fèi)用結(jié)算特征，不符合勞務(wù)外包合同中按照工作量支付費(fèi)用的特征。

（三）合同審核方面

部分合同存在法律審核不嚴(yán)的情況，如法律部門未審核出合同內(nèi)容與招標(biāo)文件不一致的情況。招標(biāo)委托外包合同中約定招標(biāo)服務(wù)費(fèi)由中標(biāo)人支付，而招標(biāo)文件中卻標(biāo)明由招標(biāo)人支付服務(wù)費(fèi)，費(fèi)用支付的約定出現(xiàn)前后矛盾。對于招標(biāo)控制價(jià)編制服務(wù)費(fèi)也未做約定，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）合同授權(quán)方面

一是法定代表人的書面授權(quán)形式為《合同審批表》，無單獨(dú)的紙質(zhì)授權(quán)書。二是個別合同的簽訂人員為經(jīng)辦人員，不是科室負(fù)責(zé)人，超出了授權(quán)范圍。

三、加強(qiáng)外包合同管理的建議

（一）優(yōu)化組織層面合同管理控制

1.明確合同歸口管理機(jī)制。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第五十四條明確規(guī)定了“單位應(yīng)當(dāng)對合同實(shí)施歸口管理”。目前,人民銀行基層分支行合同管理工作執(zhí)行的是分行級別的合同管理辦法，中心支行沒有進(jìn)一步細(xì)化和及時(shí)更新合同管理方面的制度。建議進(jìn)一步完善合同管理制度，對合同歸口管理做出明確規(guī)定。例如，由某一部門負(fù)責(zé)合同的登記、分類、統(tǒng)計(jì)、編號、歸檔等相關(guān)工作，所有的合同進(jìn)行臺賬登記并連續(xù)編號。同時(shí)，建立電子檔案，逐步實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)合同的信息化動態(tài)管理，提高合同管理工作水平。2.完善外包合同有關(guān)規(guī)定。一是完善合同簽訂期限。針對不同類別的合同規(guī)定不同的簽訂期限，如對于靈活性較強(qiáng)的合同乙方，后勤外包合同簽訂期限為1年；對于技術(shù)成熟的合同乙方，科技外包合同為3年，進(jìn)一步降低低效履行合同的風(fēng)險(xiǎn)，保障人民銀行權(quán)益最大化。二是完善合同簽訂范圍。進(jìn)一步明確勞務(wù)外包合同、科技外包合同和后勤外包合同的具體類型，避免出現(xiàn)合同簽訂的空白區(qū)域，造成管理漏洞。三是完善合同實(shí)施監(jiān)控工作的規(guī)定。建議成立由主辦科室負(fù)責(zé)人和法律部門負(fù)責(zé)人等組成的合同監(jiān)控工作小組，建立合同履行效果評價(jià)工作機(jī)制，為合同續(xù)簽及維權(quán)提供有力依據(jù)。3.嚴(yán)格委托授權(quán)工作。目前，基層人民銀行法定代表人授權(quán)的形式為《合同審批表》，實(shí)際操作中，容易誤將《合同審批表》僅做合同審批流程的書面載體，而忽視書面授權(quán)的作用。建議建立書面授權(quán)委托工作機(jī)制，制作單獨(dú)的書面授權(quán)書，對授權(quán)委托書建立登記、使用、歸檔手續(xù)。受委托人在授權(quán)范圍和期限內(nèi)簽訂合同，使各項(xiàng)工作按照預(yù)定目標(biāo)和規(guī)定程序運(yùn)行，不允許越權(quán)或未經(jīng)授權(quán)從事合同簽訂工作。4.提高管理人員素質(zhì)。合同管理工作極具綜合性，人民銀行應(yīng)進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度，注重提高合同管理人員的專業(yè)技術(shù)水平。建議外聘合同管理專家，不定期進(jìn)行合同管理業(yè)務(wù)授課。同時(shí)，邀請公職律師或法律顧問進(jìn)行法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高合同管理人員的職業(yè)道德及業(yè)務(wù)水平，切實(shí)提高合同管理的工作水平。

（二）重視流程層面合同管理控制

合同管理是全程性、動態(tài)性的管理，從前期準(zhǔn)備、資質(zhì)考察到合同履行及歸檔，都要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。建議設(shè)置合同監(jiān)控崗位，明確責(zé)任人，對于重點(diǎn)環(huán)節(jié)要加大監(jiān)控力度。建立合同管理跟蹤提醒機(jī)制，設(shè)置合同監(jiān)控登記簿，覆蓋從簽訂到履行完畢的各個環(huán)節(jié)，確保能夠隨時(shí)查看合同進(jìn)度和執(zhí)行情況。當(dāng)合同變更或終止的觸發(fā)條件發(fā)生時(shí)，及時(shí)與對方協(xié)商，充分行使合同權(quán)利。對于服務(wù)商發(fā)生的違約情形，視情況采取解除合同、追究違約責(zé)任等相應(yīng)的方式處理，最大限度維護(hù)人民銀行的權(quán)益。

（三）加強(qiáng)操作層面合同管理控制

人民銀行法律部門承擔(dān)著合同審核工作，人民銀行地市中支的合同審核人員為辦公室法律崗位人員，實(shí)際工作中由一名法律崗位人員進(jìn)行合同審核，容易存在疏漏。建議增加合同復(fù)核環(huán)節(jié)，由法律顧問對合同的條款進(jìn)行復(fù)核把關(guān)。例如，保密條款應(yīng)確定為“不得泄露依法應(yīng)當(dāng)保密的任何信息”，標(biāo)的金額的支付方式及時(shí)間應(yīng)明確約定等。將合同條款逐字逐句進(jìn)行推敲審核，確保條款內(nèi)容完整、準(zhǔn)確、嚴(yán)密，將外部風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

作者:陳穎 單位:中國人民銀行濰坊市中心支行