我國濕地保護現(xiàn)況及策略
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本文作者：王英偉、扈 靜、史長東 單位：東北林業(yè)大學(xué) 林學(xué)院
濕地、森林、海洋并列稱為三大生態(tài)系統(tǒng)，其中濕地是最具有豐富生態(tài)功能的生態(tài)系統(tǒng),其具有蓄洪防旱、調(diào)節(jié)小氣候、保持水土平衡、控制水體污染、維護生物多樣性、保持區(qū)域生物多樣性平衡等多種生態(tài)功能，被譽為“地球之腎”、“生物基因?qū)殠臁焙汀吧飺u籃”，在人類的生存、繁衍和生產(chǎn)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和環(huán)保效益。然而，隨著人類活動范圍的不斷擴張對濕地的影響也隨之增加。目前，我國占用濕地面積較大，萎縮現(xiàn)象嚴(yán)重、退化加劇及生態(tài)功能受到嚴(yán)重損毀。例如，東北地區(qū)沼澤濕地面積已由20世紀(jì)50年代的11.4萬km2減少到目前的6.57萬km2，在50年內(nèi)減少了42.4%。目前，濕地所遭受的損壞已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國生態(tài)系統(tǒng)平衡。
1三江平原濕地的現(xiàn)狀
三江平原處于我國黑龍江省的東北部，面積1080萬hm2，是由松花江、黑龍江、烏蘇里江共同匯流沖積而成，是我國面積最大的淡水沼澤分布區(qū)。這里以森林、草甸、沼澤和水面為主，沼澤與沼澤化草甸大面積連續(xù)分布，水系交織成網(wǎng)，小型湖泊星羅棋布，是我國最大的淡水濕地，也是世界最重要的濕地之一[1]。三江平原濕地同時也是中國黑龍江東北地區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)。這里的生態(tài)系統(tǒng)類型紛繁復(fù)雜，有1700多個物種，其中國家級珍稀瀕危物種100多種左右。濕生和沼生植物主要有小葉章（Gramineae）、苔草、蘆葦、沼柳等。苔草沼澤分布最廣泛的一種，約占沼澤總面積的85%。到2002年，國際重要濕地名錄已經(jīng)把三江平原已有的三個國家級濕地自然保護區(qū)加入到名錄之中，三江平原濕地成為國際濕地生物多樣性的重要地區(qū)之一。但隨著人口和經(jīng)濟增長，大規(guī)模的開發(fā)、過度利用現(xiàn)象嚴(yán)重，自1994—2000年三江平原耕地面積由82萬hm2增加到370萬hm2，濕地面積由443萬hm2減少到151.8萬hm2。三江平原濕地功能退化，所造成的水土流失及沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)的大規(guī)模開發(fā)，廢水排放、農(nóng)藥和化肥的大量施用，引起點源和非點源污染的不斷加劇，濕地水質(zhì)受到不同程度的污染，主要表現(xiàn)在河流、水庫、沼澤的不同反應(yīng)上[2]?？偠灾?，三江平原濕地正面臨著水土持續(xù)損失及功能退化的現(xiàn)象與日俱增。與此同時，與濕地密切相關(guān)的一系列生態(tài)環(huán)境也隨著濕地環(huán)境的惡化而受到不同程度的威脅。隨著我國經(jīng)濟水平的日益提高，對三江平原濕地的開發(fā)和利用程度已達到歷史最高峰。三江平原濕地面臨著嚴(yán)重的損害，天然濕地的面積也在急劇的萎縮，濕地生物多樣性受到前所未有的破壞，污染現(xiàn)象有愈演愈烈的趨勢。其中，最根本的因素在于人們僅認識到了濕地資源的簡單層面，而缺乏對濕地整體生態(tài)功能和生態(tài)價值的綜合方面、深層次的了解。濕地的生態(tài)價值在于能夠提供優(yōu)質(zhì)的水資源和富庶的物種資源，兼?zhèn)渌鷳B(tài)系統(tǒng)和陸生生態(tài)系統(tǒng)特點，具有調(diào)節(jié)小氣候變化、積蓄水源、防洪旱能力強等獨特生態(tài)價值。從整體的發(fā)展中看，只單一開發(fā)利用濕地資源，疏忽了對濕地整體生態(tài)功能的利用和保護。例如，在法律上，大多都是對濕地資源的開荒、攝取、管理活動加以規(guī)范，很少對濕地生態(tài)功能及生態(tài)價值進行深層次保護。這是造成三江平原濕地資源形勢惡化的重要關(guān)鍵點。針對此原因,堅持以可持續(xù)發(fā)展為最終原則，綜合分析濕地保護的法律現(xiàn)狀及不足,重新制訂并完善濕地保護法。
2國際濕地的法律保護
據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)以來，由于農(nóng)業(yè)開發(fā)、城市化發(fā)展及經(jīng)濟開發(fā)因素影響，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)濕地面積銳減，對環(huán)境造成了難以估量的影響。因此，國際社會和濕地保護發(fā)達國家運用立法和制定規(guī)劃的方式加以保護。這種用法律手段規(guī)范和保護濕地是有效的方式，也是對我國有益的啟示。
3我國濕地保護立法中存在的問題
3.1缺失濕地專門立法，整體系統(tǒng)保護不足從我國的自然資源立法傳統(tǒng)角度來看主要的特點是以部門法為主導(dǎo)中心，例如土地有《土地管理法》、草原有《草原法》、森林有《森林法》、海洋有《海洋保護法》等，而對于濕地卻沒有一部專門針對濕地調(diào)整、資源開發(fā)利用和保護管理的法律。我國在現(xiàn)行的環(huán)境資源法律中，對于“濕地”內(nèi)涵的理解和外延的理解存在著不確定性及不全面性，并且這些法律法規(guī)的制定均有著不同的調(diào)整范圍和用途，原有的法律法規(guī)局限性較大，所以對于整個“濕地生態(tài)系統(tǒng)”的維護和發(fā)展不能起到有效的作用。濕地是一種較特殊的生態(tài)系統(tǒng)，涉及多個部門和領(lǐng)域，同時不同部門和領(lǐng)域?qū)竦氐恼J識和作用均有較大的差異，以及不同的利用群體對濕地的資源需求也存在著差異，如果沒有一部針對濕地資源保護專門的立法，對濕地資源進行合理的統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)劃，那么在多項法規(guī)中具體規(guī)定之間必然存在著不可避免的沖突。
3.2立法體系分散，缺少有效協(xié)調(diào)立法可以有效地協(xié)調(diào)社會及人與自然關(guān)系。在法律法規(guī)不相同的情況下，也應(yīng)相互協(xié)調(diào)達到統(tǒng)一的原則，否則就會存在規(guī)定性沖突。因此，各項法律法規(guī)之間的內(nèi)容有效協(xié)調(diào)與合理配合是完善法律體系的重要前提。針對我國濕地而言，并沒有一部完整的法規(guī)對其進行合理統(tǒng)籌，使得現(xiàn)行的環(huán)境資源法律法規(guī)對濕地的保護、開發(fā)利用等法律章程和規(guī)定過于零亂并且沒有形成一套完整的濕地法律保護體系，所以導(dǎo)致在濕地保護和利用方面不協(xié)調(diào)因素較多。如現(xiàn)行的法律法規(guī)在鼓勵開墾荒地時，并沒有給予保護原則，缺少保護規(guī)定；在某些法律法規(guī)中雖然規(guī)定了對工程受損的濕地應(yīng)及時采取恢復(fù)措施，但沒有考慮到工程受損濕地的功能恢復(fù)。正是由于立法上不能夠有效協(xié)調(diào)，使得濕地資源保護和開發(fā)利用在依照法律的管理、執(zhí)行法律監(jiān)督上采用的法律依據(jù)不能夠形成統(tǒng)一，導(dǎo)致濕地資源出現(xiàn)諸多相互矛盾的問題，使?jié)竦厣鷳B(tài)功效不能得到合理地發(fā)揮和利用。
3.3缺乏相應(yīng)的公眾參與機制，濕地資源利用過度濕地保護的主要力量來源于群眾及政府。目前對于群眾及非政府人員缺乏有效的法律途徑參與到濕地保護的決策中去，這造成了濕地利益的直接利害關(guān)系者沒有機會和條件參與到濕地保護的工程中來，導(dǎo)致兩者產(chǎn)生矛盾。從而，過度利用濕地資源，忽視對濕地資源的保護。導(dǎo)致相關(guān)者只為了謀求當(dāng)下的經(jīng)濟價值而盲目開發(fā)。目前黑龍江省并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)采取制約。
4我國濕地保護立法體系的完善
濕地的環(huán)境價值和生態(tài)利益是制定濕地保護的法律前提，濕地立法刻不容緩。在建立濕地保護法律法規(guī)時，應(yīng)借鑒發(fā)達國家的相關(guān)立法經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際現(xiàn)狀，確定立法目的，明確保護對象、相關(guān)管理部門職責(zé)，遵守管理制度。要盡快建立一套合理、完整、相互協(xié)調(diào)的濕地法律法規(guī)，使得我國濕地得到全面有效的開發(fā)與保護。
4.1明確濕地的概念和適用范圍首先就是要明確“濕地”的概念。這主要是為了避免專門法律與其他法律法規(guī)的適用范圍發(fā)生沖突，以及法律保護的對象不明確等問題。我國是《濕地公約》締約成員國，在我國完善濕地相關(guān)法律法規(guī)的同時可以借鑒濕地公約中的規(guī)定，確定應(yīng)采取保護的濕地對象，保護濕地的含義、類型。確保不是被利用的荒地。結(jié)合政府各部門依據(jù)濕地定義對土地類型進行劃分，對被確定受保護對象地區(qū)進行合理的規(guī)劃開發(fā)和實施保護。
4.2盡快推進濕地保護的專門立法工作首先要整合國內(nèi)的相關(guān)法律，將與濕地相關(guān)的一些法律進行整理，統(tǒng)一立法，借鑒先進國家的立法經(jīng)驗，根據(jù)我國的具體國情，制定有針對性的濕地法律。要盡快推進濕地相關(guān)的立法措施，對我國濕地保護法律法規(guī)更加完善。
4.3建立濕地保護基本法律制度體系①濕地生態(tài)環(huán)境影響和評價體系。針對濕地保護，我國在2003年9月1日施行了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，立法中針對我國環(huán)境影響評價的現(xiàn)狀進行了較詳細規(guī)定。濕地保護法的確立，對濕地的利用和開發(fā)進行了科學(xué)的環(huán)境影響評價。對濕地開發(fā)項目進行時，著重對濕地生態(tài)環(huán)境評價理論框架的建立，增強生態(tài)環(huán)境影響評價的科學(xué)性和實踐性[3]。②濕地規(guī)劃制度。濕地規(guī)劃是指濕地主管機關(guān)根據(jù)濕地資源及環(huán)境特征、存量和濕地社會、經(jīng)濟、生態(tài)學(xué)意義，以及社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境不同階段的發(fā)展需求，通過制定濕地利用或保護規(guī)劃的方式，限定濕地資源的利用方向和對濕地環(huán)境提供保護的制度。濕地位于環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)中的核心地位，對于生態(tài)的調(diào)節(jié)，氣候的影響都有著非常重要的作用，而濕地的保護需要顧全大局、合理安排，所以需要相關(guān)部門對于濕地進行合理有效規(guī)劃。《中國濕地保護行動計劃》、《全國濕地保護工程規(guī)劃（2002—2030年）》和《全國濕地保護工程實施規(guī)劃》等政策文件，都對濕地規(guī)劃提出了明確的要求。因此，應(yīng)該盡快建立濕地保護法，切實做到濕地的合理開發(fā)及保護利用。③建立濕地合理開發(fā)與利用。濕地合理利用制度有用途管制、環(huán)境影響評價許可、濕地用途變更許可及許可證制度這些方面的內(nèi)容。濕地的合理使用主要體現(xiàn)在濕地的利用，應(yīng)當(dāng)通過立法的形式，明確濕地的主要利用方式，不經(jīng)許可，未經(jīng)行政管理部門的審批，單位、個人以及其他組織不能隨意改變濕地的用途。對于取得濕地使用權(quán)和管理權(quán)的單位、個人和其他組織，應(yīng)該按照法定程序取得環(huán)境影響評價許可，對于改變濕地用途的，應(yīng)該取得用途變更許可，并且繳納相應(yīng)的生態(tài)補償費用。④建立還原生態(tài)制度。濕地資源是人類與自然相互影響的重要條件之一。濕地還具有相應(yīng)的社會功能、經(jīng)濟功能。濕地保護應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}，用生態(tài)補償制度來合理調(diào)整濕地的開發(fā)利用，開發(fā)者給付一定的使用費來換取對濕地的利用，而相應(yīng)的使用費又可以作為濕地利用后的對當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補償費用和濕地的維護基金。所以，此種制度有力于濕地的保護，應(yīng)該通過制定濕地保護法，運用濕地有償使用制度和生態(tài)補償制度保護合理的保護濕地資源。⑤建立濕地生物多樣性保障制度。濕地為多種生物提供了天然的棲息地，但是由于大規(guī)模的開墾造田，使野生動植物的天然生境遭到嚴(yán)重破壞，生物多樣性受到破壞。因此，在新的濕地立法中要特別突出對生物多樣性的保護。如鳥類種群數(shù)量的減少，為掌握濕地生境變遷和濕地鳥類的變化規(guī)律，應(yīng)建立鳥類監(jiān)測站，定期監(jiān)測匯總，并分析變化規(guī)律，以便制定相應(yīng)的保護措施。開展珍稀水禽的生態(tài)學(xué)研究、人工馴養(yǎng)繁殖工作，深入開展種群數(shù)量和環(huán)境容納量的研究，以便制定合理的動物資源利用計劃。同時對于濕地豐富的野生植物資源要充分利用，要有組織有計劃的進行收割，充分發(fā)揮經(jīng)濟效益的同時，要保護好環(huán)境，以便持續(xù)利用現(xiàn)存的豐富多樣的生物資源。⑥確立公眾參與制度。濕地的合理開發(fā)與保護利用是我國民族的文明、社會的責(zé)任。因此必須在合理保護濕地中進行科學(xué)的研究發(fā)展的前提下，加大對濕地功能及保護的宣傳教育，特別是加強群眾參與的濕地保護活動和科普活動，提高全社會的濕地保護意識，從社會角度上真正認識到濕地保護對于人類生存和經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義。濕地的自然環(huán)境的合理開發(fā)、保護利用與人類的生存有著不可分割的重要關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境中，濕地環(huán)境是富有生物多樣性的，濕地生態(tài)環(huán)境同時也是人類與自然最依賴的生存環(huán)境之一；它不僅具有豐富的資源，而且還有環(huán)境調(diào)節(jié)功能和生態(tài)效益。目前，我國濕地資源的現(xiàn)狀以及諸多人為因素的破壞不容樂觀，應(yīng)立即制定濕地保護，建立一系列完善的濕地保護法律法規(guī)體系。從而樹立人們對濕地保護意識的責(zé)任感和使命感。