公路工程咨詢審查管理探討

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關(guān)鍵詞：公路工程；可行性研究；交通量預(yù)測；經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；咨詢審查；對(duì)策研究

中交第二公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司（以下簡稱“中交二公院”）是代交通運(yùn)輸部進(jìn)行工程可行性研究報(bào)告審查的單位之一，致力于完善工程可行性研究報(bào)告的編制成果，提升前期工作質(zhì)量，為相關(guān)政府部門的決策提供智力支持和參考依據(jù)。同時(shí)，中交二公院作為擁有公路和市政公用工程專業(yè)工程咨詢甲級(jí)資信的大型國有咨詢顧問公司，每年參與編制和咨詢審查的公路工程可行性研究達(dá)數(shù)十項(xiàng)，在公路工程可行性研究交通經(jīng)濟(jì)相關(guān)內(nèi)容的編制、審核和咨詢審查等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。筆者通過對(duì)公路工程可行性研究交通經(jīng)濟(jì)咨詢審查中存在的常見問題進(jìn)行梳理，找出其中的原因并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

一、咨詢審查的內(nèi)容及重點(diǎn)

公路工程前期工作交通經(jīng)濟(jì)咨詢審查的主要內(nèi)容包括有：①交通量預(yù)測基礎(chǔ)資料收集的完備性，主要包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)和交通運(yùn)輸現(xiàn)狀及規(guī)劃資料。②交通調(diào)查方案的合理性，包括調(diào)查時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容的合理性。③交通量預(yù)測方法選取的合理性，根據(jù)《公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制辦法》，公路建設(shè)項(xiàng)目交通量的預(yù)測一般采用“四階段法”，對(duì)于二級(jí)及以下和具有重大軍事、政治意義的公路可以適當(dāng)簡化或采用其它預(yù)測技術(shù)。④交通量預(yù)測思路的準(zhǔn)確性，趨勢交通量、誘增交通量和其他運(yùn)輸方式轉(zhuǎn)移交通量預(yù)測的合理性和完整性。⑤交通量預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性，審查預(yù)測結(jié)果是否與各特征年客貨車增長率相匹配，與平行通道中承擔(dān)的功能和作用相適應(yīng)，與項(xiàng)目的定位相符合等。⑥經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法的準(zhǔn)確性，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）的規(guī)定，對(duì)于新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)采用“有無對(duì)比法”，對(duì)于改擴(kuò)建項(xiàng)目應(yīng)采用“增量法”。⑦經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)選取的合理性，包括國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)參數(shù)選取的準(zhǔn)確性和有效性。⑧相關(guān)稅費(fèi)計(jì)算的合理性，包括增值稅、營業(yè)稅及附加、企業(yè)所得稅等。⑨經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)計(jì)算過程的準(zhǔn)確性和完整性，包括收費(fèi)收入、運(yùn)營成本、折舊及攤銷、還本付息計(jì)算過程的準(zhǔn)確性，相關(guān)附表的完整性，相關(guān)表格計(jì)算結(jié)果的一致性，表格計(jì)算過程與文字表述一致性等。

二、常見問題分析

1.交通量咨詢審查中的常見問題

（1）交通基礎(chǔ)資料收集不充分，交通量預(yù)測結(jié)果不可靠。交通量預(yù)測結(jié)果對(duì)基礎(chǔ)資料的依賴性較強(qiáng)，一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測與交通量增長率密切相關(guān)，當(dāng)交通基礎(chǔ)資料收集不充分，缺乏直接影響區(qū)相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃資料時(shí)，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測結(jié)論不可靠，從而造成交通量增長率預(yù)測結(jié)果不可靠，影響各個(gè)特征年交通量預(yù)測結(jié)果。另一方面，基礎(chǔ)資料中對(duì)平行競爭性道路資料收集不夠，對(duì)走廊內(nèi)各條道路的分析不充分，導(dǎo)致走廊內(nèi)各條道路承擔(dān)的功能和作用缺乏論證依據(jù)，也會(huì)嚴(yán)重影響交通量預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（2）交通調(diào)查不規(guī)范，調(diào)查結(jié)果可信度不高。交通調(diào)查是公路工程可行性研究的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是采集所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的最基本手段，其目的是了解項(xiàng)目影響區(qū)內(nèi)的公路交通運(yùn)輸?shù)奶匦浴?gòu)成等情況。交通調(diào)查一般包括OD調(diào)查和交通量觀測。在咨詢審查工程中，部分編制單位對(duì)交通調(diào)視程度不夠，為節(jié)約成本和降低工作量，交通調(diào)查點(diǎn)設(shè)置偏少，交通量觀測時(shí)間不足，或直接采用多年以前的相關(guān)公路工程可行性研究中的交通調(diào)查數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)陳舊且實(shí)用性不強(qiáng)，導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果可信度不高。

（3）多種運(yùn)輸方式考慮不足，轉(zhuǎn)移交通量預(yù)測流于形式。公路作為綜合交通運(yùn)輸方式的組成部分之一，與其它運(yùn)輸方式如鐵路、城市軌道交通、航空、水運(yùn)等相互影響，相互作用。在咨詢審查過程中，部分工程可行性研究對(duì)鐵路、城市軌道交通、航空、水運(yùn)等運(yùn)輸方式分析不足，對(duì)其它運(yùn)輸方式的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的起終點(diǎn)、建設(shè)時(shí)間、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、路線走向和分流影響分析不夠充分和全面，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移交通量預(yù)測結(jié)果不可靠。

（4）對(duì)特色產(chǎn)業(yè)分析不充分，交通量預(yù)測結(jié)論偏差較大。交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的派生性需求，與項(xiàng)目影響區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)息息相關(guān)，在交通量預(yù)測過程中，部分工程可行性研究缺乏對(duì)重點(diǎn)旅游景區(qū)、大型運(yùn)輸港口、工業(yè)原材料（如煤炭、鋼材、石油等）基地等重要交通發(fā)生源和吸引源的內(nèi)容分析，往往只是在趨勢交通量中一筆帶過，對(duì)項(xiàng)目影響區(qū)內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)分析論證不足，導(dǎo)致交通量預(yù)測結(jié)論偏差較大。

2.經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)咨詢審查中的常見問題

（1）收費(fèi)收入計(jì)算過程含糊不清，現(xiàn)金流入計(jì)算結(jié)果有誤。部分公路工程可行性研究對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（如貨車采用計(jì)重收費(fèi)，超載貨車比例和平均噸位的確定方式）、收費(fèi)里程（如特大橋隧是否單獨(dú)收費(fèi)或疊加里程收費(fèi)）、一類小汽車免費(fèi)和免費(fèi)車的比例計(jì)算過程含糊不清，無法核驗(yàn)現(xiàn)金流入計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（2）未考慮營改增影響，評(píng)價(jià)結(jié)果失真。自2016年5月1日起，我國已針對(duì)部分行業(yè)全面開展?fàn)I改增試點(diǎn)，交通運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)確定為營業(yè)稅改增值稅主要涉及范圍之一，對(duì)于現(xiàn)行的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)全面考慮營改增影響。在咨詢審查過程中，部分工程可行性研究依舊采用營業(yè)稅的計(jì)算辦法進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，未考慮收費(fèi)收入銷項(xiàng)稅和建設(shè)期進(jìn)項(xiàng)稅以及運(yùn)營期進(jìn)項(xiàng)稅的影響，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果難以反映真實(shí)情況。

（3）所得稅理解上存在偏差，計(jì)算過程有誤。工程可行性研究中所得稅的計(jì)算主要在于項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表、項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表和利潤與利潤分配表，項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表中的所得稅是對(duì)融資前進(jìn)行分析。該所得稅的計(jì)算與融資方案無關(guān)，計(jì)算結(jié)果應(yīng)區(qū)別于其它財(cái)務(wù)報(bào)表中的所得稅。該所得稅應(yīng)根據(jù)息稅前利潤乘以所得稅稅率計(jì)算，即調(diào)整所得稅。項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表和利潤與利潤分配表中的所得稅是對(duì)融資后進(jìn)行分析，其所得稅應(yīng)該考慮凈利潤乘以所得稅稅率計(jì)算。在咨詢審查中，此類問題出現(xiàn)較多，未引起編制單位的足夠重視。

（4）忽略對(duì)敏感性問題的分析，無法找出敏感性因素。部分工程可行性研究報(bào)告對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)的敏感性分析不足，無法找出敏感性因素，只做經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)“可行”的結(jié)論，不做經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)“不可行”論證，據(jù)此作出的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)無法分析出影響評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要因素。

（5）附表數(shù)據(jù)不全或缺失，計(jì)算結(jié)果前后沖突時(shí)有發(fā)生。根據(jù)相關(guān)編制辦法，工程可行性研究經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)章節(jié)內(nèi)容中的相關(guān)附表包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益流量表、項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表、項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表、利潤與利潤分配表、財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表和借款還本付息計(jì)劃表等。各個(gè)表中數(shù)據(jù)都緊密關(guān)聯(lián)，部分工程可行性研究報(bào)告存在附表缺失、附表中的數(shù)據(jù)前后不一致等問題，導(dǎo)致財(cái)務(wù)指標(biāo)計(jì)算有誤。

三、原因分析及對(duì)策研究

1.相關(guān)內(nèi)容編制時(shí)間安排不合理，準(zhǔn)備工作不足

工程可行性研究報(bào)告的交通經(jīng)濟(jì)章節(jié)內(nèi)容編制需要一定的研究周期，相關(guān)基礎(chǔ)資料收集與整理、交通調(diào)查計(jì)劃的制定和實(shí)施、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)的選擇都需要一定時(shí)間，但部分項(xiàng)目受制于委托方要求、工作成本、相關(guān)專題批復(fù)等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目組沒有足夠的時(shí)間完成以上相關(guān)工作。此外，由于部分項(xiàng)目涉及到收費(fèi)收入、運(yùn)營成本等財(cái)務(wù)敏感信息，委托方?jīng)]有提供真實(shí)、客觀和全面的資料，使得交通調(diào)查流于形式。

采取的對(duì)策措施有：應(yīng)加強(qiáng)與委托方聯(lián)系溝通，明確工作內(nèi)容、深度和工期要求，完善交通經(jīng)濟(jì)相關(guān)內(nèi)容的編制流程，制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的資料收集方案和交通調(diào)查方案，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)和交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)資料和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完備性，保障前期工作依據(jù)充分，數(shù)據(jù)詳實(shí)，內(nèi)容全面。

2.編制人員綜合素質(zhì)不足，交通經(jīng)濟(jì)章節(jié)內(nèi)容編制水平有待提高

公路工程可行性研究中交通經(jīng)濟(jì)相關(guān)內(nèi)容涉及學(xué)科及內(nèi)容較多，包括道路工程、交通經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、投融資、財(cái)稅、會(huì)計(jì)和法律等多學(xué)科知識(shí)，對(duì)從業(yè)人員綜合素質(zhì)有較高的要求。目前從事公路工程可行性研究交通經(jīng)濟(jì)章節(jié)內(nèi)容編制的人員多為工程技術(shù)專業(yè)人員，投融資、財(cái)稅、會(huì)計(jì)和法律等專業(yè)人員所占比例較少，人員專業(yè)結(jié)構(gòu)單一，既懂工程技術(shù)又掌握一定經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)稅、會(huì)計(jì)知識(shí)的復(fù)合型人才相對(duì)匾乏，導(dǎo)致交通經(jīng)濟(jì)內(nèi)容質(zhì)量偏低，涉及營改增、所得稅等財(cái)稅方面出現(xiàn)問題的情況時(shí)有發(fā)生。

采取的對(duì)策措施有：①應(yīng)加強(qiáng)道路工程、交通經(jīng)濟(jì)學(xué)、投融資、財(cái)稅、會(huì)計(jì)人員等人才隊(duì)伍建設(shè)。緊緊抓住人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)、人才使用3個(gè)環(huán)節(jié)，采取“走出去、引進(jìn)來”的戰(zhàn)略，鼓勵(lì)員工到國際相關(guān)組織、兄弟單位或科研院校去學(xué)習(xí)交流，聘請(qǐng)專家到單位內(nèi)部來進(jìn)行培訓(xùn)，提高員工的綜合素質(zhì)，逐步形成以專業(yè)執(zhí)業(yè)人才為主體、以經(jīng)驗(yàn)豐富的專家隊(duì)伍為支撐的人才梯隊(duì)，為提升報(bào)告質(zhì)量提供強(qiáng)有力的人才支撐。②加強(qiáng)員工的專業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)員工參加咨詢工程師考試，重點(diǎn)培養(yǎng)員工收集和處理信息的能力、準(zhǔn)確分析問題的能力、提出創(chuàng)新性解決問題方法的能力和人際交往能力等，使其成為既能掌握和熟悉工程技術(shù)又精通投融資、財(cái)稅和會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才，熟悉市場調(diào)查和預(yù)測分析的人才，善于經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分析的人才，全面提升相關(guān)章節(jié)內(nèi)容編制質(zhì)量。

3.工作模式固化，創(chuàng)新性工作重視不夠

公路工程可行性研究中的交通經(jīng)濟(jì)相關(guān)信息涵蓋內(nèi)容較多，部分編制單位為提高工作效率、節(jié)省工作時(shí)間，在交通量分析與預(yù)測章節(jié)內(nèi)容中采用固定模板，沒有考慮到某些項(xiàng)目的特殊功能和作用，如疏港公路、旅游公路、省界出口公路等，因此無法得到較為準(zhǔn)確的交通量預(yù)測結(jié)果。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中套用類似的計(jì)算表格和軟件，未能根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況對(duì)相關(guān)參數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整和更新，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算無法反映真實(shí)情況。

采取的對(duì)策措施有：①應(yīng)創(chuàng)新工作模式，加強(qiáng)對(duì)不同類別功能作用的工程可行性研究交通經(jīng)濟(jì)相關(guān)內(nèi)容的工作思路和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建立交通經(jīng)濟(jì)專業(yè)知識(shí)庫，加大編制單位人力、物力投入，拓展知識(shí)獲取的途徑，廣開信息收集渠道，積極參加相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的交通經(jīng)濟(jì)最新相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范培訓(xùn)，加大對(duì)國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國家財(cái)政部等部委的最新文件精神貫徹落實(shí)。②應(yīng)用方便、高效的信息化技術(shù)手段，使得獲取的知識(shí)能夠隨時(shí)隨地、方便地記錄到知識(shí)庫中，實(shí)時(shí)更新相關(guān)規(guī)范和參數(shù)取值，加強(qiáng)員工對(duì)知識(shí)庫的學(xué)習(xí)，使其及時(shí)了解、掌握新技術(shù)、新理論、新經(jīng)驗(yàn)，更新其知識(shí)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大其知識(shí)面，提升其業(yè)務(wù)水平。

4.工作流程不合理，質(zhì)量管理體系不健全

編制交通經(jīng)濟(jì)章節(jié)內(nèi)容需要事先確定一個(gè)科學(xué)、合理的工作流程，制定切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的資料收集計(jì)劃和調(diào)查計(jì)劃，按照既定的步驟，一步一步扎實(shí)地推進(jìn)。但部分編制單位事先沒有確定工作流程和工作計(jì)劃，或確定了工作流程和工作計(jì)劃，卻沒有照此執(zhí)行，導(dǎo)致編制過程中顧此失彼，程序混亂。同時(shí)，單位內(nèi)部缺乏完善的質(zhì)量管理體系，或質(zhì)量管理體系未執(zhí)行到位，導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)容編制質(zhì)量無法得到保障。

采取的對(duì)策措施有：①對(duì)內(nèi)建立健全質(zhì)量管理體系，以標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、體系化、持續(xù)改進(jìn)理念為指導(dǎo)，狠抓質(zhì)量管理。建立健全總經(jīng)理（院長）或總工程師（總經(jīng)濟(jì)師）領(lǐng)導(dǎo)下的質(zhì)量管理組織，根據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，制定適合本部門特點(diǎn)的多級(jí)評(píng)審制度，對(duì)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行內(nèi)部評(píng)審，明確各級(jí)人員的質(zhì)量責(zé)任，建立以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任為基礎(chǔ)，集體質(zhì)量審核為補(bǔ)充的質(zhì)量責(zé)任制，強(qiáng)化質(zhì)量責(zé)任的約束機(jī)制，健全提高質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制。②對(duì)外高度重視外部專家對(duì)政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的評(píng)審和評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)工作過程的制度化、規(guī)范化。交通經(jīng)濟(jì)編制團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)認(rèn)真采納專家提出的意見和建議，對(duì)評(píng)審中提出的問題積極響應(yīng)，認(rèn)真完善報(bào)告內(nèi)容，提升相關(guān)章節(jié)內(nèi)容質(zhì)量。

四、結(jié)語

交通經(jīng)濟(jì)相關(guān)章節(jié)是公路工程前期工作的重要內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)模和定方案及投資決策具有重要意義。筆者通過對(duì)常見問題進(jìn)行梳理，提出相應(yīng)對(duì)策措施，通過提高從業(yè)人員綜合素質(zhì)，創(chuàng)新工作模式，完善工作流程，健全質(zhì)量管理體系，力求達(dá)到依據(jù)充分、數(shù)據(jù)可靠、分析全面、方法正確、內(nèi)容完善、結(jié)論可信等編制要求，為相關(guān)政府部門決策提供科學(xué)、客觀、可信賴的參考依據(jù)。

作者：蔡志雄 崔凱 單位：中交第二公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司