公共管理下開會睡覺問題分析
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開會睡覺是一種常見的現(xiàn)象，許多地方甚至專門制定若干會議準(zhǔn)則，對違者予以嚴(yán)厲懲戒。但是，懲戒并不能從根本上解決問題。一般而言，開會睡覺是因?yàn)槁牨娫跁h各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)、責(zé)、利都被會議主導(dǎo)者強(qiáng)勢了。權(quán)、責(zé)、利被，聽眾就不會和會議主導(dǎo)者達(dá)成一致的會議目標(biāo)；目標(biāo)不一致，就不會有合作的意愿；無合作意愿，則信息共享受阻；信息不共享，則導(dǎo)致群體惰性，最終導(dǎo)致會議低效甚至無效?！伴_會睡覺”現(xiàn)象揭示了普遍而不簡單的組織運(yùn)行績效問題。
一、“開會睡覺”現(xiàn)象剖析
與會聽眾之所以在會議期間睡覺，是因?yàn)闀h內(nèi)容、過程、預(yù)期后果等會議績效維度與他們的利益得失相關(guān)性不大。如果會議前期沒有就會議主題征求聽眾的意見，就可能造成會議內(nèi)容與聽眾相關(guān)性不大；會議過程如果缺少即時(shí)溝通，聽眾就感受不到會議程序績效和自己高度相關(guān)；從會議預(yù)期效果來看，聽眾認(rèn)真參與會議也不一定得到值得投入的回報(bào)，很難感受到明顯的正向利益相關(guān)。如此一來，聽眾很可能就是為了單純的會議形式績效而存在，并采取最本能的一種消極方式——睡覺以規(guī)避強(qiáng)勢管理下不參會可能遭遇的懲罰。會議主導(dǎo)者之所以不會在會議期間睡覺，是因?yàn)樗麄兊臅h績效相關(guān)度和利益相關(guān)度高度對稱。對會議主導(dǎo)者來說，會議成功與否直接關(guān)系到他們的權(quán)威和尊嚴(yán)，關(guān)系到中心議題的安排和實(shí)施是否到位，進(jìn)而影響他們的政績和升遷。因此，他們對會議績效的敏感性是建立在權(quán)威、尊嚴(yán)、政績和升遷等敏感利益基礎(chǔ)之上的。由此可見，與會者會議績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性程度決定著他們的會議績效敏感度?！伴_會睡覺”現(xiàn)象揭示了組織活動相關(guān)者的績效相關(guān)度與利益相關(guān)度配置不對稱可能會導(dǎo)致組織整體處于惰性運(yùn)行狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致組織績效不良。這類問題可稱為“開會睡覺”問題。在各種組織活動中，都不同程度存在著類似“開會睡覺”問題。公共管理領(lǐng)域，由于機(jī)制的廣泛存在，該問題表現(xiàn)得更為突出。因此，本文主要探討“開會睡覺問題”在公共管理領(lǐng)域的成因及解決思路。
二、公共管理領(lǐng)域“開會睡覺”問題的成因分析
（一）公共管理參與主體相關(guān)性不足
由于公共管理領(lǐng)域以機(jī)制為主，參與主體的相關(guān)性存在天然不足。在強(qiáng)勢理念下，者往往受個(gè)體利益驅(qū)動，強(qiáng)化自身權(quán)力，淡化甚至忽視其他主體參與公共管理的權(quán)力和責(zé)任，造成相關(guān)主體的績效相關(guān)度和利益相關(guān)度嚴(yán)重不對稱，利益主體、責(zé)任主體以及權(quán)力實(shí)施主體相分離，致使績效責(zé)任鏈條中斷，“開會睡覺”問題屢見不鮮。具體來說，公共管理參與主體相關(guān)性不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是績效相關(guān)性大，但利益相關(guān)度低，績效驅(qū)動力不足。例如，現(xiàn)行機(jī)制下，制度安排的關(guān)鍵相關(guān)者在實(shí)踐中可能對公共管理活動的績效狀況并不敏感。二是利益相關(guān)性大，但績效相關(guān)性低。也就是說，在公共管理活動實(shí)踐中，關(guān)鍵的利益相關(guān)者有可能被排斥在外。近年來，群體性事件的增加與“替群眾下決心”的強(qiáng)勢理念不無關(guān)聯(lián)，而世界范圍內(nèi)發(fā)生的“街頭政治”現(xiàn)象更是“開會睡覺”問題在公共管理領(lǐng)域的真實(shí)體現(xiàn)。三是績效相關(guān)性和利益相關(guān)性都不高。正如開會一樣，有些參與主體僅僅起“湊人頭”的作用，實(shí)為形式主義下的“形式主體”，績效敏感性更低。
（二）公共管理相關(guān)主體“績效共同體”意識較為薄弱
當(dāng)前，公共管理領(lǐng)域仍以控制導(dǎo)向的管理理念為主?？刂茖?dǎo)向的管理理念會排斥一些敏感相關(guān)者的參與，破壞天然的績效生態(tài)，導(dǎo)致公共管理碎片化。這種排斥主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共管理活動相關(guān)主體各自獨(dú)立。例如，在食品監(jiān)管領(lǐng)域，不少人認(rèn)為多頭管理是食品安全問題的根源所在。其實(shí)，只要沒有建立起食品監(jiān)管相關(guān)主體間的績效協(xié)同機(jī)制和利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，這些本源上工作績效高度相關(guān)的機(jī)構(gòu)即便合并到一個(gè)部門，工作中還是會各管一攤。二是一些敏感主體只能參與公共管理部分環(huán)節(jié)，不利于績效信息的傳遞，也難以形成“績效共同體”意識?？傮w上看，當(dāng)前公共管理領(lǐng)域尚處于傳統(tǒng)的行政管理時(shí)期，與控制有余，合作與共創(chuàng)不足，各參與主體的績效相關(guān)度和利益相關(guān)度還高度不一，共創(chuàng)、共享、共同發(fā)展的“績效共同體”意識有待進(jìn)一步培育。
（三）相關(guān)主體協(xié)同參與公共管理的保障機(jī)制乏力
當(dāng)前，不少政府部門內(nèi)部都存在著領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力配置過高而績效責(zé)任過低以及員工績效責(zé)任過高但權(quán)力過低的現(xiàn)象。這種不對稱必然導(dǎo)致員工的不滿，進(jìn)而可能產(chǎn)生隱性報(bào)復(fù)心理，任憑領(lǐng)導(dǎo)們“喊破嗓子”，我就是不“做出樣子”，正如開會睡覺一樣，處于“神游”的工作狀態(tài)。在政府外部，公眾特別是利益相關(guān)公眾被排斥在公共管理活動之外的現(xiàn)象更是不勝枚舉。要想從根本上解決這個(gè)問題，僅僅靠作風(fēng)整頓是不夠的，必須從績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性入手，建立起基于績效導(dǎo)向的激勵約束機(jī)制，逐步完善公共管理績效法規(guī)，為各主體的協(xié)同參與提供制度基礎(chǔ)和法律保障。
三、解決公共管理領(lǐng)域“開會睡覺”問題的基本思路
（一）增強(qiáng)公共管理參與主體的相關(guān)性
1.樹立開放合作的公共管理理念?，F(xiàn)階段，社會公眾素質(zhì)普遍提高，政治氛圍較為開放，社會各階層間信息傳播渠道較為暢通，所謂精英階層的神秘性正逐漸淡化或消失，只有開放式的社會治理體系才能強(qiáng)化公共管理參與主體的績效敏感性。作為公共管理活動的主導(dǎo)者，政府應(yīng)當(dāng)樹立開放合作的公共管理理念，盡量吸納相關(guān)主體特別是敏感主體直接參與各項(xiàng)公共管理活動。
2.強(qiáng)化政府內(nèi)部管理主體的績效敏感性程度?，F(xiàn)行制度設(shè)計(jì)下，政府內(nèi)部主體在公共管理活動中的績效相關(guān)度較高，應(yīng)從正向利益和負(fù)向利益兩個(gè)方面強(qiáng)化其利益相關(guān)度，細(xì)化各主體在績效生成機(jī)制中的責(zé)任，建立基于績效生成導(dǎo)向的利益分配機(jī)制，強(qiáng)化績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性，使得他們擁有高度參與權(quán)的同時(shí)，也具備高度的績效責(zé)任感。
3.強(qiáng)化公眾對公共管理活動的直接參與。社會公眾特別是公共管理活動的目標(biāo)群體，在具備較高利益相關(guān)度的同時(shí)，對涉及自身利益的公共管理活動也往往具有政府系統(tǒng)所難以具備的績效敏感性。應(yīng)強(qiáng)化他們對公共管理活動的直接參與，必要時(shí)，可以讓決策點(diǎn)（問題產(chǎn)生處）的敏感利益相關(guān)者到?jīng)Q策場所參與決策。這是政治開明的表現(xiàn)，也是績效生態(tài)的基本要求，更是人民政府存在的基本理由；是權(quán)力公開運(yùn)行的必然選擇，也是促進(jìn)權(quán)力人健康發(fā)展的最佳路徑?？傊?，應(yīng)回歸常態(tài)，切實(shí)解決“人民形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)”問題，讓人民參與“為人民服務(wù)”，重視人民在“為人民服務(wù)”中的主體地位，在實(shí)現(xiàn)機(jī)制優(yōu)化和公共管理健康運(yùn)行的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府自身的持續(xù)發(fā)展。
（二）培育公共管理參與主體的“績效共同體”意識
1.構(gòu)建相關(guān)主體間的績效協(xié)同機(jī)制。公共管理各主體實(shí)際上是一個(gè)有著共同使命的網(wǎng)絡(luò)型組織系統(tǒng)，只有協(xié)同參與才能實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。特別是領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)注重加強(qiáng)各主體間的績效溝通，保持績效溝通的多向性，切實(shí)承擔(dān)起績效發(fā)起人的角色，樹立“績效共同體”理念，構(gòu)建相關(guān)主體間的績效協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化敏感相關(guān)者的共同參與，促進(jìn)各主體間的積極互動，實(shí)現(xiàn)績效責(zé)任的延續(xù)，逐步培育“績效共同體”意識。
2.敏感主體應(yīng)全程參與公共管理?？冃墙Y(jié)果，也是過程，是結(jié)果和過程的統(tǒng)一。結(jié)果導(dǎo)向絕不能完全忽視過程，過程中斷會造成責(zé)任鏈條中斷，導(dǎo)致公共管理績效難以修復(fù)。單純強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，就會忽視績效生態(tài)，是公共管理簡單化的表現(xiàn)，是“什么都管”的另一個(gè)極端。應(yīng)根據(jù)相關(guān)主體在公共管理過程中各環(huán)節(jié)的敏感性程度，動態(tài)調(diào)整各主體的績效相關(guān)度和利益相關(guān)度，確保敏感主體全程參與，強(qiáng)化界面整合，消除公共管理運(yùn)行中的空白地帶，以實(shí)現(xiàn)公共管理績效信息在各主體間的生產(chǎn)、傳播與利用，進(jìn)而推動“績效共同體”意識的形成。
（三）完善相關(guān)主體參與公共管理的保障機(jī)制
首先，應(yīng)構(gòu)建績效相關(guān)、責(zé)任相連以及績效共創(chuàng)、利益共享的公共管理約束和激勵機(jī)制，激發(fā)公共管理主導(dǎo)者和參與者協(xié)同治理的主動性，使得公共權(quán)力能夠基于績效導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)必要的動態(tài)轉(zhuǎn)移，逐步形成和諧共生、權(quán)力開放的公共管理文化。其次，應(yīng)強(qiáng)化公共管理績效法規(guī)的制定和落實(shí)，確保政策制定和執(zhí)行在績效法規(guī)框架下進(jìn)行。尤為關(guān)鍵的是，“脫離群眾”要有明確的代價(jià)，而不是抽象的“禁止”或“嚴(yán)禁”，確保違法必究，為公眾直接參與和公眾委托提供根本的“依靠”?？傊嚓P(guān)者的績效相關(guān)度與利益相關(guān)度不對稱，會導(dǎo)致相關(guān)者責(zé)任落實(shí)不力；責(zé)任落實(shí)不力，則難以形成績效共創(chuàng)的良好生態(tài)；沒有績效共創(chuàng)的良好生態(tài)，也不可能實(shí)現(xiàn)利益共享；利益不能共享，則難以和諧共生；不能和諧共生，就會出現(xiàn)秩序混亂；秩序混亂則導(dǎo)致權(quán)力失控；權(quán)力失控則導(dǎo)致組織癱瘓。要想確保公共管理績效的實(shí)現(xiàn)和提升，就應(yīng)遵循“績效相關(guān)，責(zé)任相連；績效共創(chuàng)，利益共享；和諧共生，權(quán)力開放”的績效生成基本原理，強(qiáng)化公共管理參與主體績效相關(guān)度與利益相關(guān)度的對稱性，提高他們的績效敏感性。
四、解決“開會睡覺”問題的現(xiàn)實(shí)意義
解決參與主體績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性問題，可以提升公共管理各主體的績效敏感性，促進(jìn)公共管理“績效共同體”的形成，進(jìn)而推動國家治理體系的完善和治理能力的提升。在“績效共同體”理念下，社會公眾參與公共管理不再是簡單的監(jiān)督與指責(zé)，而是具有績效責(zé)任與使命的公共事務(wù)管理者；政府內(nèi)部上級和下級之間不再是單方的訓(xùn)斥與控制，也不是權(quán)力與發(fā)展機(jī)會等各種利益資源的高度集中及相對剝奪，而是共創(chuàng)、共享、共同發(fā)展。只有這樣，政府與社會公眾之間才不會因誤解而產(chǎn)生“街頭政治”，上下級政府之間才可能不會有令人恐懼的“一票否決”以及由此而產(chǎn)生的“上有政策、下有對策”，各相關(guān)部門之間才不會出現(xiàn)“鴿籠式”隔離，員工與領(lǐng)導(dǎo)之間才不會曲意逢迎?；蛟S，這就是公共管理的理想境界。
作者：李耀奎 單位：泰山學(xué)院管理學(xué)院
