新時(shí)代公共管理促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

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摘要:文章基于政府生態(tài)管理的內(nèi)涵，闡述了我國(guó)生態(tài)管理存在的現(xiàn)實(shí)困境，主要表現(xiàn)在部分政府管理者生態(tài)環(huán)保意識(shí)相對(duì)落后，生態(tài)職能轉(zhuǎn)變緩慢;政府生態(tài)管理制度不嚴(yán)謹(jǐn)，生態(tài)法律法規(guī)不完善;政府生態(tài)管理技術(shù)滯后等方面。針對(duì)上述不足之處，提出了新時(shí)代西藏生態(tài)文明建設(shè)中的政府公共管理對(duì)策建議，即提高政府生態(tài)管理者的生態(tài)環(huán)保理念，轉(zhuǎn)變生態(tài)職能;完善政府生態(tài)管理制度，健全法律法規(guī);掌握生態(tài)環(huán)保技術(shù)，提高節(jié)能降耗的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:新時(shí)代；西藏；生態(tài)文明；一帶一路；生態(tài)管理；生態(tài)職能

2005年，習(xí)提出“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷［1］;2012年，十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“四位一體”提出了“五位一體”總體布局［2］;2015年9月，西藏自治區(qū)成立五十周年之際，題詞“加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，建設(shè)美麗西藏”;2016年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第28次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》［3］;中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出了推進(jìn)綠色發(fā)展，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等重要論述［4］。不難看出，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)。西藏地處我國(guó)西南邊陲，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，在“一帶一路”經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)廊發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。文章在分析生態(tài)文明建設(shè)中政府公共管理存在不足的基礎(chǔ)上，探索和尋求新時(shí)代西藏自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)公共管理領(lǐng)域有待完善的對(duì)策建議。

1生態(tài)文明建設(shè)中的政府公共管理內(nèi)涵

回顧人類發(fā)展史，生產(chǎn)力低下時(shí)期人類主要以采集狩獵為生，對(duì)自然認(rèn)識(shí)還不清，有一種本能的依附和崇拜心理;到了以耕田、放牧為主時(shí)期，對(duì)自然進(jìn)行了初步開發(fā)和利用，物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)逐漸頻繁，人與自然處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài);隨著科學(xué)技術(shù)的出現(xiàn)，人類開始肆無(wú)忌憚地對(duì)自然進(jìn)行開發(fā)和掠奪，大自然也毫不留情的懲罰了人類，致使人類遭到了慘痛的報(bào)復(fù)，如工業(yè)廢氣的肆意排放致使大氣污染嚴(yán)重，城市霧霾增加;人類無(wú)節(jié)制開采和亂砍濫伐樹木，造成土地沙化和水土流失;廢水的不合理排放使的水體受污，水生物種大量滅絕打破了生態(tài)食物鏈。至此，人類開始反思自己的“所作所為”，探尋人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。21世紀(jì)，中國(guó)推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境的全球化治理。黨的十八大會(huì)議以來(lái)，從實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，人民幸福安康，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的全局出發(fā)，創(chuàng)造性的提出了尊重自然、順應(yīng)自然、呵護(hù)自然、綠色環(huán)保、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處為宗旨的生態(tài)環(huán)保理念［5］，以及“綠水青山就是金山銀山”的重要論述，深刻闡述了既要經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要生態(tài)環(huán)境，發(fā)展和保護(hù)相輔相成的新路徑［6］。隨著生態(tài)文明概念的出現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)也相應(yīng)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，從而由政府公共管理引出了生態(tài)管理。有學(xué)者將政府生態(tài)管理的定義為生態(tài)型政府基于公眾生態(tài)服務(wù)需要通過(guò)政府生態(tài)職能的轉(zhuǎn)變達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提供公共物品，滿足公眾需求目的［7，8］。筆者認(rèn)為政府生態(tài)管理內(nèi)涵蓋以下幾個(gè)方面:(1)管理主體為生態(tài)型政府;(2)管理客體為生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì);(3)管理方式為政府生態(tài)職能的轉(zhuǎn)化并強(qiáng)化;(4)管理目的及效果為穩(wěn)定的政治局面、健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)、悠久的文化精髓、和諧美麗的社會(huì)環(huán)境和團(tuán)結(jié)幸福的人民群眾。此外，政府生態(tài)管理是順應(yīng)時(shí)代潮流且接地氣的管理模式，是歷經(jīng)幾十年理論探討與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出的管理方式，其不僅涉及生態(tài)環(huán)境管理，而且關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和政府部門管理。政府生態(tài)管理既是多元治理的管理模式，也是以政府為主導(dǎo)，協(xié)同社會(huì)組織、支援團(tuán)體和公眾參與的多維模式。因此，政府生態(tài)管理思想的提出是理論聯(lián)系實(shí)際的成功表現(xiàn)。

2我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的政府公共管理存在的不足

對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)中政府公共管理存在的缺陷，部分國(guó)外學(xué)者認(rèn)為是傳統(tǒng)公共行政和現(xiàn)代公共行政追求利益最大化，崇尚功利主義和物質(zhì)主義，并試圖征服大自然的管理模式所致。與國(guó)外不同的是，我國(guó)政府反思國(guó)外政府公共生態(tài)管理思維及做法，提出了一系列倡導(dǎo)保護(hù)生態(tài)的發(fā)展理念［9］，但是，生態(tài)管理仍面臨以下困境:

2．1部分政府管理者生態(tài)環(huán)保意識(shí)相對(duì)落后，生態(tài)職能轉(zhuǎn)變緩慢

由于部分生態(tài)管理者管理思維的局限，只明確部門內(nèi)部職責(zé)與分工，缺乏部門間的溝通與協(xié)調(diào)，存在不同部門、不同級(jí)和不同地區(qū)生態(tài)管理政策不一致的現(xiàn)象，其一定程度上延誤了行政執(zhí)法，降低了執(zhí)法效率，阻礙了政府生態(tài)管理職能的有效發(fā)揮。另外，政府管理工作中依然存在重結(jié)果、輕過(guò)程的現(xiàn)象，缺乏提前預(yù)防和干擾意識(shí)。一些學(xué)者認(rèn)為，滋生該類現(xiàn)象，主要是由于部分政府生態(tài)管理人員淡薄生態(tài)優(yōu)先理念，視經(jīng)濟(jì)效益為重點(diǎn)，為追求GDP增長(zhǎng)不惜破壞生態(tài)環(huán)境［10］。

2．2政府生態(tài)管理制度不嚴(yán)謹(jǐn)，生態(tài)法律法規(guī)不完善

政府生態(tài)管理者對(duì)于環(huán)境污染制度不完善，表現(xiàn)為事前生態(tài)環(huán)保宣傳教育力度不夠、生態(tài)環(huán)保觀念薄弱;事中監(jiān)管不力，有意包庇企業(yè)，以環(huán)境為代價(jià)一味追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng);事后處罰成本較低，沒(méi)有起到震懾作用，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不合理?？傊?，政府生態(tài)管理制度和生態(tài)法律法規(guī)有待完善完善。如我國(guó)環(huán)境法頒布到目前已有三十多年，法律法規(guī)體系不完備，內(nèi)容更新速度慢，程序制定不嚴(yán)謹(jǐn)，部分法律法規(guī)之間互相沖突，給執(zhí)法人員帶來(lái)極大的不便。加之，部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高，執(zhí)法效率低，極大影響工作效率。此外，先排污后治理制度也不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)［11］。

2．3政府生態(tài)管理技術(shù)滯后

由于受到技術(shù)水平限制，大量天然不可再生能源在開采和使用中得不到環(huán)保技術(shù)支撐，導(dǎo)致生態(tài)破壞。如一些企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)不達(dá)標(biāo)，且單純追求經(jīng)濟(jì)利益，采用粗放型生產(chǎn)模式，對(duì)薄煤層或結(jié)構(gòu)復(fù)雜的煤礦直接露天丟棄，不僅浪費(fèi)資源，而且破壞生態(tài)環(huán)境;石油開采也不盡如人意，因技術(shù)不達(dá)標(biāo)而時(shí)常出現(xiàn)漏油事件，同樣破壞海洋生態(tài)環(huán)境;對(duì)于用水排污量大的企業(yè)，如果沒(méi)有先進(jìn)的治污設(shè)備，其生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)將對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞不可避免［12］。綜上所述，技術(shù)受約束主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是企業(yè)生產(chǎn)本身存在一定的負(fù)面影響;另一方面，人們的生活方式難免會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成或多或少的破壞［13］。總之，生態(tài)管理技術(shù)的落后嚴(yán)重影響生態(tài)型政府的構(gòu)建和生態(tài)職能的發(fā)揮，其勢(shì)必對(duì)政府生態(tài)環(huán)保工程造成很大阻力。

3新時(shí)代西藏生態(tài)文明建設(shè)中的政府公共管理對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)生態(tài)管理面臨的困境，結(jié)合西藏自治區(qū)特殊的區(qū)情，現(xiàn)給出以下三點(diǎn)值得借鑒的對(duì)策建議:

3．1提高政府生態(tài)管理者的生態(tài)環(huán)保理念，轉(zhuǎn)變生態(tài)職能

生態(tài)管理者要擯棄老舊的生態(tài)管理模式，面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境，不能只局限于環(huán)境管理，要打破原先單一的管理方式，拓寬管理視野。有時(shí)，政府生態(tài)管理者還需要跨部門、跨領(lǐng)域的思維方式去協(xié)調(diào)各方關(guān)系，即要重視生態(tài)環(huán)境，也要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要兼顧其他，在多種效益中取得平衡。另外，通過(guò)宣傳等手段改正治理生態(tài)環(huán)境是政府部門的事，與群眾無(wú)關(guān)的片面思想，正確樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境，人人有責(zé)的正確觀念。同時(shí)還應(yīng)通過(guò)線上媒體線下走訪的渠道大力宣傳生態(tài)環(huán)保知識(shí)，深刻領(lǐng)悟生態(tài)文明思想，增強(qiáng)國(guó)民環(huán)保理念，提高其生態(tài)環(huán)保素質(zhì)，加強(qiáng)政府部門與社會(huì)環(huán)保組織間的合作，鼓勵(lì)公眾積極參與生態(tài)環(huán)保活動(dòng)。

3．2完善政府生態(tài)管理制度，健全法律法規(guī)

加快生態(tài)文明建設(shè)，法律制度既是基礎(chǔ)也是重點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要完善和制定出相應(yīng)的制度體系，如問(wèn)責(zé)制度、政績(jī)?cè)u(píng)估制度、終身追究制度等。其中問(wèn)責(zé)制度是誰(shuí)管理出現(xiàn)問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)的體制機(jī)制，避免了消極應(yīng)付，互相推諉扯破的情況;政績(jī)?cè)u(píng)估制度通過(guò)規(guī)范評(píng)估程序，改進(jìn)評(píng)估指標(biāo)，參與評(píng)估主體多元化，顯現(xiàn)管理程序化、規(guī)范化、嚴(yán)格化、制度化，有效防止一味追求經(jīng)濟(jì)而無(wú)視環(huán)境破壞;建立責(zé)任終身追究制度，對(duì)于環(huán)境造成的損害進(jìn)行追究終生責(zé)任，有利于提高政府管理者的責(zé)任意識(shí)，做到治理提質(zhì)，行動(dòng)提速，實(shí)踐提效［14］。將問(wèn)責(zé)制度、評(píng)估制度和責(zé)任終身追究制度結(jié)合起來(lái)使用，更有利于生態(tài)管理工作的順利進(jìn)行。此外，管理人員還應(yīng)提高自身管理意識(shí)和執(zhí)法水平，改正理論與實(shí)際不相符的地方，頒布因地制宜的法律法規(guī)，制定誰(shuí)破壞誰(shuí)支付，誰(shuí)受害誰(shuí)受償?shù)闹贫?，保證法規(guī)與制度的有效銜接，落實(shí)“依法治藏，富民興藏”的戰(zhàn)略思想。

3．3掌握生態(tài)環(huán)保技術(shù)，提高節(jié)能降耗

生態(tài)環(huán)境設(shè)備及技術(shù)落后而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染與破壞不僅是一個(gè)管理問(wèn)題，更是一項(xiàng)技術(shù)難題，其主要包括兩層含義。一方面，因生產(chǎn)技術(shù)未達(dá)標(biāo)而造成生態(tài)環(huán)境破壞，即人類活動(dòng)造成的破壞，如西藏區(qū)內(nèi)開礦、修路等造成的不可避免的生態(tài)破壞，其屬于生態(tài)主動(dòng)破壞，主要通過(guò)優(yōu)化生產(chǎn)工藝、加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新等手段盡可能減少生態(tài)破壞;另一方面，因自然環(huán)境客觀改造而非人類活動(dòng)影響造成生態(tài)環(huán)境破壞，如2018年10月西藏金沙江滑坡、泥石流、堵江等造成的生態(tài)破壞。對(duì)該類生態(tài)破壞問(wèn)題，主要通過(guò)高新生態(tài)技術(shù)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，其屬于生態(tài)被動(dòng)破壞。總之，不論生態(tài)主動(dòng)破壞還是自然破壞，均涉及高新技術(shù)。且西藏高海拔區(qū)生態(tài)脆弱，易破壞難修復(fù)，對(duì)生態(tài)治理技術(shù)提出了更高的要求。因此，掌握生態(tài)環(huán)保技術(shù)，提高節(jié)能降耗是新時(shí)代西藏生態(tài)文明建設(shè)中政府公共管理需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)策建議。

4認(rèn)識(shí)與結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代，西藏生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，針對(duì)生態(tài)環(huán)保觀念相對(duì)滯后、生態(tài)職能相對(duì)落后、生態(tài)制度不完善、生態(tài)環(huán)保法規(guī)不健全、環(huán)保技術(shù)水平相對(duì)落后等問(wèn)題，建議西藏生態(tài)管理中應(yīng)做好三點(diǎn)，即(1)提高政府生態(tài)管理者的生態(tài)環(huán)保理念，轉(zhuǎn)變生態(tài)職能;(2)完善政府生態(tài)管理制度，健全法律法規(guī);(3)掌握生態(tài)環(huán)保技術(shù)，提高節(jié)能降耗。簡(jiǎn)言之，新時(shí)代，西藏生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)以綠色發(fā)展為主線，只有這樣，西藏生態(tài)文明建設(shè)才能助力中華民族偉大復(fù)興。

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作者：趙永華 單位：西藏大學(xué)