鐵路局更新改造工程的監(jiān)管

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本文作者：李勁松        單位：北京鐵路局工程管理所

在我國(guó)，工程建設(shè)項(xiàng)目主要包括基本建設(shè)項(xiàng)目和更新改造項(xiàng)目。更新改造項(xiàng)目是指對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位原有設(shè)施進(jìn)行技術(shù)改造或固定資產(chǎn)更新的輔助性生產(chǎn)項(xiàng)目和生活福利設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)于鐵路系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，更新改造項(xiàng)目對(duì)于既有鐵路挖潛增效，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，保障生產(chǎn)運(yùn)輸安全有著至關(guān)重要的意義和作用。在鐵路建設(shè)大發(fā)展的前提下，建設(shè)管理由粗放型向精細(xì)型過(guò)渡，由傳統(tǒng)管理向科學(xué)管理過(guò)渡，強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)和規(guī)范更新改造工程管理亦是必然。和基本建設(shè)工程不同，更新改造工程有其自身特點(diǎn)，在管理方面相對(duì)缺乏完備、具體的管理制度，致使在規(guī)范管理的過(guò)程中會(huì)遇到更多的問(wèn)題。更新改造工程一般投資規(guī)模較小，絕大部分以鐵路局作為管理的主體，局屬基層單位為負(fù)責(zé)實(shí)施的主體。本文對(duì)鐵路局在規(guī)范更新改造工程管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析和探討。

一、規(guī)范更新改造工程管理的意義

更新改造工程投資規(guī)模相對(duì)較小，工期短，見(jiàn)效快，對(duì)于鐵路系統(tǒng)技術(shù)改造或裝備更新有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)對(duì)于改善職工生產(chǎn)、生活條件也有很重要的社會(huì)意義。鐵路系統(tǒng)多年的機(jī)構(gòu)調(diào)整，尤其是撤銷分局以后，更新改造工程管理的有關(guān)辦法沒(méi)有及時(shí)得到完善，管理方式方法相對(duì)較為粗放，與當(dāng)前的要求已不相適應(yīng)，規(guī)范更新改造工程管理已勢(shì)在必行。在鐵路局更新改造工程管理的過(guò)程中，規(guī)范管理兩個(gè)重要的方面一是建設(shè)程序，即按程序?qū)嵤└赂脑祉?xiàng)目，二是加強(qiáng)資金的監(jiān)管，更新改造資金有限，工程投資規(guī)模較小，在資金使用的管理方面容易忽視。

二、鐵路局更新改造工程的特點(diǎn)

1．投資規(guī)模較小，且項(xiàng)目投資規(guī)模相差懸殊。納入路局更新改造計(jì)劃中的項(xiàng)目，十幾萬(wàn)至數(shù)千萬(wàn)不等。2．涉及工程類別多，不僅包括鐵路線上各專業(yè)設(shè)備改造、還涉及和運(yùn)輸生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)、生活各方面的內(nèi)容。3．建設(shè)工期短，因其投產(chǎn)后見(jiàn)效快，一般對(duì)工期要求比較高。4．工程項(xiàng)目數(shù)量多，由于鐵路局下屬單位較多，每年需完成的更新改造工程的數(shù)量較多，可達(dá)數(shù)百項(xiàng)。5．工程管理涉及部門多。建設(shè)單位眾多、工程參與配合單位較多。上述特點(diǎn)體現(xiàn)了鐵路局更新改造工程管理的復(fù)雜性和規(guī)范管理的難度。

三、更新改造工程管理的問(wèn)題及分析

鐵路局更新改造工程較多，多以基層站段作為建設(shè)單位，而基層站段的主要職能是運(yùn)輸、生產(chǎn)管理，在工程項(xiàng)目管理上缺乏培訓(xùn)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，也必然存在一些問(wèn)題。在更新改造工程的實(shí)施納入建設(shè)系統(tǒng)管理，推行建管分開(kāi)的前提下，如何做好更新改造工程的管理，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索。下面僅就工作中遇到的問(wèn)題總結(jié)分析如下:

(一)規(guī)范前期工作至關(guān)重要

鐵路局層面的管理一般是計(jì)劃部門負(fù)責(zé)更新改造的前期工作管理，即立項(xiàng)決策和勘察設(shè)計(jì)階段的管理，建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)工程實(shí)施和竣工驗(yàn)收階段的管理。如果前期階段的管理不到位、不規(guī)范或者滯后于實(shí)施，將給實(shí)施階段的管理帶來(lái)諸多問(wèn)題。前期工作的質(zhì)量對(duì)工程實(shí)施階段至關(guān)重要。前期工作不到位，如調(diào)研不充分、設(shè)計(jì)深度不足，設(shè)計(jì)審查不嚴(yán)等，將給工程建設(shè)實(shí)施帶來(lái)很多問(wèn)題和難度。要搞好更新改造工程管理計(jì)劃部門和建設(shè)管理部門應(yīng)統(tǒng)一思想、步調(diào)一致，方能達(dá)到良好的管理效果。

(二)不按程序?qū)嵤┑膯?wèn)題

程序是指工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各項(xiàng)工作必須遵循的先后順序，體現(xiàn)在立項(xiàng)決策、勘察設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、竣工驗(yàn)等各個(gè)階段，各個(gè)階段內(nèi)又有相應(yīng)的具體程序。程序是依法合規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是工程安全、質(zhì)量有力的保障。更新改造工程因投資小、工期短、需求迫切等特點(diǎn)，存在程序意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)工作中，存在可行性研究或設(shè)計(jì)概(預(yù))算尚未批復(fù)、未簽訂施工合同即行開(kāi)工的現(xiàn)象，存在變更設(shè)計(jì)先實(shí)施后審批的現(xiàn)象，這些都是違反程序的做法。一方面有工期緊、相關(guān)批復(fù)工作滯后的原因，一方面是程序意識(shí)不強(qiáng)的原因。另外，還存在由于應(yīng)急等特殊情況導(dǎo)致部分項(xiàng)目無(wú)法按程序?qū)嵤┑膯?wèn)題，可行性研究、設(shè)計(jì)審查等相關(guān)批復(fù)無(wú)法及時(shí)下達(dá)，致使項(xiàng)目的招投標(biāo)等建設(shè)管理程序難于實(shí)施，項(xiàng)目管理和過(guò)程控制難度加大。更新改造工程管理程序與工作實(shí)際不適應(yīng)也是程序執(zhí)行難的原因之一。基本建設(shè)的程序在更新改造工程方面并不完全適用，鑒于鐵路局管理的更新改造工程的特點(diǎn)，要制定與之相適應(yīng)的管理程序，可行才能做到可控。

(三)招投標(biāo)的法制意識(shí)須強(qiáng)化

各相關(guān)管理部門須共同強(qiáng)化招投標(biāo)的法制意識(shí)，更新改造項(xiàng)目涉及范圍廣、部門多，一些單位招投標(biāo)法制意識(shí)不強(qiáng)，易發(fā)生應(yīng)招標(biāo)的項(xiàng)目未履行招標(biāo)程序的情況。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路更新改造工程項(xiàng)目自建、自用、自管的情況較多，應(yīng)急性質(zhì)的工程較多，具體哪些項(xiàng)目必須履行公開(kāi)招標(biāo)程序，應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行確定。2012年2月1日起，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》開(kāi)始施行。在招投標(biāo)方面，鐵路局相關(guān)管理部門應(yīng)對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行深入研究，依法確定必須招標(biāo)項(xiàng)目的范圍。只有明確了招標(biāo)項(xiàng)目的范圍才能落實(shí)好招標(biāo)工作，同時(shí)應(yīng)制定工程采用非招標(biāo)方式的審批程序，嚴(yán)格落實(shí)審批制度。

(四)工程監(jiān)理制度落實(shí)不到位

更新改造工程如何落實(shí)監(jiān)理制度，這需要我們根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)結(jié)合鐵路更新改造項(xiàng)目實(shí)際情況制定具體辦法。基層單位對(duì)監(jiān)理制度重視不夠，聘請(qǐng)監(jiān)理的意識(shí)不強(qiáng)。概算內(nèi)有監(jiān)理費(fèi)用，往往挪作他用或不用。鐵路更新改造工程投資規(guī)模從十幾萬(wàn)元到數(shù)千萬(wàn)元不等，從實(shí)際執(zhí)行的效果看，如果要求所有的更新改造工程都實(shí)行監(jiān)理制落實(shí)難度很大，尤其是投資較少、相對(duì)簡(jiǎn)單的項(xiàng)目。項(xiàng)目投資少，按相關(guān)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)的監(jiān)理費(fèi)用低，達(dá)不到監(jiān)理公司的利潤(rùn)收益，監(jiān)理公司不予監(jiān)理的現(xiàn)象也較多。按照2001年1月建設(shè)部頒布的《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，項(xiàng)目總投資3000萬(wàn)元以上及學(xué)校、影劇院、體育場(chǎng)館項(xiàng)目屬必須實(shí)行監(jiān)理的項(xiàng)目之列。鐵路局更新改造工程可按照有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自身實(shí)際制定實(shí)行監(jiān)理制的有關(guān)規(guī)定。

(五)合同管理不規(guī)范

合同管理存在的主要問(wèn)題是:一，拆分合同，規(guī)避上級(jí)審批程序;二，合同相對(duì)方資質(zhì)審查不嚴(yán)，實(shí)施的項(xiàng)目超出相對(duì)方資質(zhì)范圍;三，先行實(shí)施后補(bǔ)合同;四，三是部分合同條款不完備，如施工合同無(wú)具體工程量，無(wú)質(zhì)保金約定等。發(fā)生上述問(wèn)題的主要原因是長(zhǎng)期以來(lái)的粗放管理導(dǎo)致對(duì)合同管理重視程度不夠，相關(guān)管理人員業(yè)務(wù)水平不高。在合同管理方面，應(yīng)推行合同范本，在很大程度上可以減少合同糾紛和風(fēng)險(xiǎn)。

(六)概預(yù)算管理不到位

更新改造項(xiàng)目管理方式一直較為粗放，在資金使用方面體現(xiàn)在一些基層單位缺乏按概(預(yù))算批復(fù)管理與使用資金的意識(shí)。尤其對(duì)于投資規(guī)模相對(duì)較小的項(xiàng)目，各章節(jié)費(fèi)用不清，往往存在通過(guò)一份施工合同支出全部投資的現(xiàn)象，如將建設(shè)單位管理費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等甲方費(fèi)用簽入施工合同。同時(shí)還存在不按合同約定扣留質(zhì)保金等問(wèn)題。要做到合理使用資金，必須樹(shù)立按概預(yù)算管理與使用資金的意識(shí)，專款專用，杜絕違規(guī)挪用、擠占資金。

四、規(guī)范更新改造工程管理的措施

鐵路局更新改造工程管理方面存在的問(wèn)題既有鐵路局層面的原因，也有基層站段的原因?；鶎诱径巫鳛楦赂脑旃こ痰慕ㄔO(shè)單位比較普遍，存在問(wèn)題也較多。如果由專門的工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)去實(shí)施鐵路局全部的更新改造工程，一是對(duì)既有設(shè)備管理單位的協(xié)調(diào)難度大，更主要的是會(huì)影響更新改造工程的年度完成效率，尤其是在每年更新改造工程較多的鐵路局。結(jié)合目前實(shí)際情況，要規(guī)范工程管理應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

(一)加快更新改造工程管理制度的健全和完善，做到有“法”可依

基本建設(shè)工程，投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，從國(guó)家到鐵道部有比較完善和全面的管理依據(jù)可循。更新改造工程在管理方面的法規(guī)、制度相對(duì)缺乏，而且各個(gè)行業(yè)各有其特點(diǎn)，完全按照基本建設(shè)的有關(guān)規(guī)定去管理更新改造項(xiàng)目在很多方面不適應(yīng)實(shí)際工作。這就需要鐵路局的管理部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行深入的專題研究，在依法合規(guī)的前提下，制定適合鐵路局工作實(shí)際的管理制定。更新改造工程管理有其自身特點(diǎn)，有別于基本建設(shè)工程，在制定更新改造工程有關(guān)管理辦法和制度時(shí)，應(yīng)充分考慮更新改造工程的特點(diǎn)，管理方面的規(guī)范要和實(shí)施效率統(tǒng)籌兼顧。在管理程序、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、竣工驗(yàn)收等方面應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定切實(shí)可行的管理辦法。

(二)規(guī)范更新改造工程建設(shè)程序，嚴(yán)格按程序?qū)嵤?/p>

程序也就是工程實(shí)施的順序、步驟，包括前期階段、實(shí)施階段和竣工驗(yàn)收階段。規(guī)范程序的前提是制定可行的程序，如果制定的程序不適應(yīng)實(shí)際工作，其執(zhí)行的效果也不會(huì)理想。鑒于鐵路局更新改造工程的特點(diǎn)，可按照工程規(guī)模和性質(zhì)分類制定管理程序。明確各個(gè)階段的步驟、審批程序，做到環(huán)環(huán)相扣，上一環(huán)節(jié)未結(jié)束不得進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，做到有序?qū)嵤?。?duì)于應(yīng)急性質(zhì)的工程應(yīng)有相關(guān)的管理程序。

(三)做好工程前期工作

一是規(guī)范前期工作管理程序，可行性研究、設(shè)計(jì)審查等環(huán)節(jié)不缺失，相關(guān)批復(fù)手續(xù)齊全;二是深入細(xì)致開(kāi)展前期工作，避免出現(xiàn)調(diào)研不充分，設(shè)計(jì)深度不足等問(wèn)題，為工程實(shí)施階段和驗(yàn)收階段創(chuàng)造良好的條件。建管分開(kāi)并不是簡(jiǎn)單意義上的前期階段和實(shí)施階段管理職能的分開(kāi)?！敖ā敝饕㈨?xiàng)決策、勘察設(shè)計(jì)、工程實(shí)施和竣工驗(yàn)收四個(gè)階段;“管”應(yīng)該是四個(gè)階段的全面管理，不僅僅是實(shí)施階段，包括立項(xiàng)決策和勘察設(shè)計(jì)，即前期階段的管理。前期工作不規(guī)范、不到位，將給工程實(shí)施帶來(lái)諸多問(wèn)題。另外，前期工作中應(yīng)研究工程后期運(yùn)營(yíng)管理模式等問(wèn)題，包括明確接管使用單位。實(shí)際工作中存在接管使用單位不明確、運(yùn)營(yíng)管理模式不明確就開(kāi)工建設(shè)的情況，給竣工驗(yàn)收和交接工作帶來(lái)很大難度。

(四)加強(qiáng)規(guī)范更新改造工程管理的宣傳，樹(shù)立依法合規(guī)建設(shè)的意識(shí)

鐵路部門的更新改造工程管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，從前期立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收，需要各個(gè)層面各個(gè)部門的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，各個(gè)管理部門和實(shí)施單位都必須樹(shù)立依法合規(guī)建設(shè)的意識(shí)，才能有效落實(shí)相關(guān)管理制度。

(五)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)管理人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)

多年粗放管理模式下形成的習(xí)慣做法，需要通過(guò)加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)來(lái)進(jìn)行規(guī)范。尤其是基層站段，以運(yùn)輸、生產(chǎn)管理職能為主，在更新改造工程建設(shè)方面缺乏專業(yè)管理知識(shí)，而且也需要其內(nèi)部計(jì)劃、合同、工程、財(cái)務(wù)等各管理部門之間形成良好的協(xié)作機(jī)制。