國外廣播電視法比較分析

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摘要：2018年國家廣電總局重新啟動對《廣播電視法》的制定工作，廣播電視法作為社會法的一部分，對于規(guī)范傳媒關(guān)系具有重要的作用。隨著網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒介的深度融合，但我國廣播電視基本法的缺位，使得廣播電視行業(yè)缺乏監(jiān)管。在國外，尤其是發(fā)達(dá)國家的廣播電視法律相對比較成熟，基于此本文圍繞著廣播電視法，選取德國、日本、英國和美國與國內(nèi)廣播電視相關(guān)立法相比較，分析我國廣播電視立法中存在的不足并對此提出相應(yīng)的完善思路，并提出制定《廣播電視法》的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：廣播電視法；比較研究；立法；監(jiān)管

廣播電視法是對廣播電視節(jié)目的正常發(fā)展有著廣泛的規(guī)則，體現(xiàn)了國家的意志，保障了廣播電視節(jié)目的正常發(fā)展的規(guī)范。廣播和電視的廣泛法律涉及有關(guān)廣播和電視活動的所有法律，法規(guī)和規(guī)則。完整的臺灣歷史解讀詞典中對廣播電視法解釋為：加強(qiáng)廣播電視的管理和指導(dǎo)，充分發(fā)揮廣播電視宣傳的作用。廣播電視法逐步適應(yīng)廣播電視的出現(xiàn)，各廣播電視的社會調(diào)整，規(guī)范和促進(jìn)廣播電視行業(yè)健康發(fā)展，正確引導(dǎo)，充分發(fā)揮廣播電視宣傳力度，塑造輿論等重要的功能為法律規(guī)范目標(biāo)的總和。

一、國內(nèi)廣播電視法現(xiàn)狀

目前，我國還沒有確立廣播電視領(lǐng)域的基本法，對于廣播電視監(jiān)管的規(guī)定多散步在行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定里。我國關(guān)于對《廣播電視法》的立法工作幾經(jīng)提上日程，但始終沒有成型。確立基本法《廣播電視法》是非常必要的，不僅能夠厘清行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的交叉重疊，也能夠規(guī)范廣播電視行業(yè)與監(jiān)管者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促使廣播電視機(jī)構(gòu)能夠制作更多大眾喜聞樂見的節(jié)目，這也是我們法律人所希望看到的。從改革開放的幾十年里，我國廣播電視法律體系從無到有，截至2018年底，我國已頒布十部廣播電視有關(guān)的行政法規(guī)，包括：憲法中還包含許多關(guān)于廣播和電視的條款，《廣播電視管理條例》《電影管理條例》和《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》以及其他行政法規(guī)，頒布的46部部門規(guī)章包括《廣播電視廣告管理辦法》《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》等規(guī)范性文件。此外，還有地方法規(guī)，規(guī)章，包括《北京市廣播電視管理條例》《江蘇省廣播電視管理條例》《吉林省廣播電視管理辦法》。我國目前廣播電視法律體系初步形成，但依舊需要不斷地完善和優(yōu)化。

二、國外廣播電視法的經(jīng)驗借鑒

（一）德國廣播電視法至2018年底，德國擁有5800多萬廣播電視家庭，德國成為了歐洲大陸最重要的廣播電視市場。二戰(zhàn)后的德國確立了聯(lián)邦的政治體制，這樣的體制使德國的各個行業(yè)的發(fā)展變得異常緩慢，不僅僅是相關(guān)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)干預(yù)發(fā)展，而且對于廣播電視有關(guān)的法律規(guī)范分布在不同的法律文件之中，交叉重疊性的規(guī)定使得廣播電視行業(yè)不能夠有序良性的發(fā)展。1．《憲法》。德國《憲法》在廣播電視業(yè)發(fā)展的歷程中發(fā)揮了極其重要的作用，由于德國沒有統(tǒng)一的廣播電視法，意味著德國各個州都有獨立對廣播電視在自己管轄范圍內(nèi)的立法權(quán)，在其內(nèi)容中，憲法確立了言論自由，廣播和電視自由以及政府干預(yù)廣播和電視事務(wù)的自由原則。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦憲法法院通過一系列判決深化和發(fā)展了這些原則的內(nèi)涵。2．《州廣播電視法》。德國各州在《憲法》的框架下聯(lián)合簽署了《州廣播電視法》，旨在對各州的廣播電視運(yùn)營機(jī)構(gòu)作出的統(tǒng)一規(guī)范，規(guī)范包括了對廣播電視行業(yè)組織、標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范以及價值方面進(jìn)行了闡釋。3．《州間協(xié)議》?！吨蓍g協(xié)議》是各州共同簽署的，是對《州廣播電視法》的補(bǔ)充。它的確立為德國廣播電視在市場上的劃分?jǐn)M制了法律框架，對一些在廣播電視領(lǐng)域的復(fù)雜問題作出了系統(tǒng)性的規(guī)范。4．《廣播電視州際協(xié)議》。1992年制定的《廣播電視州際協(xié)議》是德國廣播電視法律體系最重要的規(guī)范之一。州際協(xié)議有五個部分：廣播電視州際協(xié)議，州際協(xié)議，廣播電視費(fèi)州際協(xié)議和廣播電視贊助州際協(xié)議。州際協(xié)議包含公共和商業(yè)廣播必須遵循的基本法律規(guī)范。由于德國廣播電視業(yè)采用公共廣播和商業(yè)廣播的雙軌制。5．《未成年人保護(hù)州間協(xié)議》。2003年5月1日，州際未成年人媒體保護(hù)協(xié)議由商業(yè)廣播和電視運(yùn)營商加入州際未成年人保護(hù)協(xié)議。歐洲保護(hù)青年委員會最初成立。委員會監(jiān)督對青年保護(hù)條例的遵守情況，并為商業(yè)廣播，電視和互聯(lián)網(wǎng)上的年輕人制定方案。除此之外，德國還確立了《新媒體服務(wù)州間協(xié)議》和《聯(lián)邦電信法》等，這些法律都對德國廣播電視業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。但是，德國的廣播和電視立法也越來越受到電信立法的影響。電信法提出通過建立電信監(jiān)管委員會來對電信業(yè)實施監(jiān)管。但是，這一提議在當(dāng)前形勢下并不現(xiàn)實。隨著技術(shù)和市場的不斷發(fā)展，現(xiàn)有體系將面臨越來越多的挑戰(zhàn)。雖然大眾媒體仍被視為文化產(chǎn)品，但實際上新服務(wù)將被視為未來的商品。因此，在法律適用方面，貿(mào)易法、行業(yè)法和競爭法的法律概念將比傳統(tǒng)媒體法的概念更適用于新服務(wù)。

（二）日本廣播電視法在第二次世界大戰(zhàn)之前，日本廣播協(xié)會是日本唯一的廣播電臺機(jī)構(gòu)，并且主導(dǎo)著日本的廣播。二戰(zhàn)后，商業(yè)廣播電臺被允許在1950年引入三波法，廢除了日本廣播協(xié)會的壟斷機(jī)制。在對廣播電視的體制上，日本有著自己不一樣的特點。一是存在著二元的廣播電視體制。二是法律約束與行業(yè)自律并存的監(jiān)督制度。日本的廣播電視有兩個體系。這里提到的雙重體系是指國營和私人廣播電視共存的體系。國營廣播公司是國家所有的公共廣播電視機(jī)構(gòu)。日本唯一的公共廣播電視公司是就NHK。但日本放送協(xié)會并不屬于政府，其主要收入全部來自于觀眾。而與日本放送協(xié)會通過觀眾獲取收入不同，民營廣播電視更多依賴其廣告收入和付費(fèi)節(jié)目的接入。日本的廣播電視是以憲法+電波三法為核心的法律體系。日本在1950年，同時頒布《電波法》《廣播電視法》和《電波監(jiān)理委員會設(shè)置法》三部法律，從此電波三法成為廣播電視規(guī)制的基本法律。1．《電波法》。電波法的目的是通過將有限的電波資源和無線頻率分配企業(yè)，使企業(yè)能夠有序經(jīng)營。此外，與此相關(guān)的規(guī)定還包括《無線電波法實施細(xì)則》《無線電臺許可證申請程序規(guī)則》《國際電信規(guī)則》和《廣播電視頻率利用規(guī)劃》。2．《廣播電視法》。把公共利益作為起點，制定了廣播電視普及，廣播自由，廣播管理和內(nèi)容的法律法規(guī)。它規(guī)定了日本廣播協(xié)會的性質(zhì)和運(yùn)作，以及私營電子媒體的經(jīng)營和內(nèi)容，以及NHK與私人電子媒體的共存系統(tǒng)和相互關(guān)系。無線電波方法注重于傳輸過程的電子和程序方面的內(nèi)容，而廣播電視法注重于傳輸過程的內(nèi)容方面。廣播電視法自頒布以來已多次修訂。3．《電波監(jiān)理委員會設(shè)置法》。1950年實施的電波監(jiān)理委員會設(shè)置法是三者中最慢的法律。在太平洋戰(zhàn)爭結(jié)束時，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時，增加一個新的執(zhí)行委員會不僅會增加支出，還需要時間來建立委員會的合議制。從中國與日本在廣播電視法律體系建設(shè)上看，日本的電波三法是以法律的方式確立的。反觀我們國家至今還未制定有關(guān)廣播電視的基本法，而是通過行政法規(guī)、部門規(guī)章來進(jìn)行管理。如《廣播電視管理條例》《電影管理條例》《有線電視管理暫行辦法》等。在此其中的《廣播電視管理條例》是在上世紀(jì)90年代制定的，距今已經(jīng)20多年的時間了，其中的內(nèi)容已經(jīng)無法應(yīng)對現(xiàn)如今的廣播電視行業(yè)出現(xiàn)的問題。

（三）英國廣播電視法從1920年以后，英國廣播電視體制初步建成以后，提出要將本國建成世界廣播電視大國，至此通過一系列立法對廣播電視行業(yè)進(jìn)行改革調(diào)整。先后頒布了《1990年廣播電視法案》《1996年廣播電視法案》與《2003年通信法》等一系列廣播電視法律。這些改革措施都極大地推動了英國廣播電視業(yè)，助推英國成為了當(dāng)今世界電視大國與最大電視節(jié)目出口國家之一。對完善我國廣播電視體制、法制建設(shè)有著重要的借鑒意義?！?990年廣播電視法案》最早是基于《1980年廣播電視法案》和《1981年廣播電視法案》而頒布的，1990年廣播電視法的出臺標(biāo)志著英國啟動對廣播電視行業(yè)的改革。該法案主要針對調(diào)整市場關(guān)系，為市場提供法制保障，規(guī)范行業(yè)的不正當(dāng)競爭，打破壟斷，以期廣播電視行業(yè)良性發(fā)展。為了進(jìn)一步應(yīng)對日益變化的市場形勢，以此推動英國的廣播電視業(yè)，英國政府于1996年正式頒布《1996年廣播電視法案》，該法案旨在改革廣播電視機(jī)構(gòu)所有制結(jié)構(gòu)，以及建立更加有效管理的廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)以后，通信行業(yè)與各行業(yè)之間的聯(lián)系日益密切，尤其與廣播電視為核心的傳媒行業(yè)聯(lián)系加深，促使政府改變原有的管理模式，在此背景下，《2003年通信法》應(yīng)運(yùn)而生，《通信法》的實施使得打破了原有各行業(yè)各自為政的運(yùn)行機(jī)制，通信與傳媒市場發(fā)展更加活躍和自由，消除傳媒業(yè)的壟斷地位，在立法上建立對廣播電視宏觀框架，充分保障了廣播電視運(yùn)營主體和大眾的公共利益。1．《1990年廣播電視法案》。該法修正草案在1987年頒布，并于1990年由皇家法院批準(zhǔn)。該法案復(fù)雜而冗長，有204條規(guī)定和22條附則。2．《1996年廣播電視法案》。1996年英國廣播電視法案改變了1990年廣播電視法的一些規(guī)定主要變化包括放寬對1990年廣播和電視行為媒體所有權(quán)的限制，以及在英國建立數(shù)字地面廣播監(jiān)管機(jī)構(gòu)。3．《2003年通信法》。通訊法是解除廣播和電視禁令過程中最新的里程碑。新通信法的主要思想是進(jìn)一步放松控制，促進(jìn)競爭，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)政府的集中管理功能，充分保障公共服務(wù)。通過對英國廣播電視法的闡釋，從英國發(fā)展歷程來看我國可以借鑒其發(fā)展過程中所獲得的經(jīng)驗。政府對于廣播電視業(yè)的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)適度的放寬，采取一系列的措施如加大對傳媒產(chǎn)業(yè)的資金投入、出臺一系列利好的政府扶持政策，推動廣播電視行業(yè)組織、機(jī)構(gòu)開展有序和良性的競爭，同時也要促進(jìn)企業(yè)提高自身質(zhì)量。并且也要通過確立法律規(guī)范來保證廣播電視運(yùn)營主體合法權(quán)益。

（四）美國廣播電視法從1920年之后，科技革命的發(fā)展不僅僅是深刻的推動著美國廣播電視業(yè)的發(fā)展，同時也在促進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的確立與發(fā)展。相關(guān)的法律規(guī)范也在潛移默化的影響著廣播電視行業(yè)的發(fā)展。在美國廣播電視發(fā)展的歷程中，催生出幾部重要的廣播電視法律，如《1927年無線電法》《1934年廣播法》《1962年全頻接收法案》《1984年有線電視法》和《1996年電信法》。美國在廣播電視領(lǐng)域的立法，對我國廣播電視方面的法律確立有著重要的借鑒意義。美國的廣播電視法規(guī)的變遷經(jīng)歷了漫長的演變過程，歷史上第一部對廣播電視領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響的就是《1927年無線電法》,上世紀(jì)20年代的美國，廣播興起，商業(yè)廣播迅猛發(fā)展，此時《無線電法》孕育而生，該第一次將廣播作為規(guī)制內(nèi)容。1930年以后，廣播規(guī)模集聚，出現(xiàn)了集團(tuán)性的廣播機(jī)構(gòu)，在此背景下《1934年廣播法》被確立。直到二戰(zhàn)以后，電視這一媒介興起，成為了當(dāng)時最重要的傳播媒介，隨之《1962年全頻接收法案》和《1984年有線電視法》頒布，這些法律進(jìn)一步對廣播電視進(jìn)行法律上的規(guī)范。隨著90年代因特網(wǎng)的繁榮發(fā)展，傳統(tǒng)媒體開始與網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，面對這種的媒體發(fā)展趨勢，美國政府又頒布了《1996年電信法》，《電信法》的出現(xiàn)有利于科技與媒體的深度融合，同時也推動了美國在廣播電視領(lǐng)域大踏步式的前進(jìn)。根據(jù)美國廣播電視法發(fā)展過程來看，從中我們可以得出，在廣播電視領(lǐng)域的法律法規(guī)必須要與時代相統(tǒng)一即與時俱進(jìn)，廣播電視法不同于其它任何法律部門，落后于時代的廣播電視法必將導(dǎo)致科技的落后。而且廣播電視領(lǐng)域的法律規(guī)范必須具有一定遠(yuǎn)光未來性和前沿性。因為任何一步法律的確立都需要一定的周期性，而社會的發(fā)展與日劇新，所以在法律最初制定時就應(yīng)該具有宏觀意識，如此才不會阻礙科技的進(jìn)步技術(shù)的發(fā)展，為傳媒產(chǎn)業(yè)注入新的活力。

三、從德、日、英、美與我國在廣播電視法的比較中所獲得的結(jié)論和啟示

通過以上對四國廣播電視法的分析，能夠發(fā)現(xiàn)中國在這方面和德、日、英、美四國還存在著較為明顯的差距，還需要在今后的工作中予以及時完善和調(diào)整。我們可以得出以下啟示：通過使用法律手段來規(guī)范媒體關(guān)系并沒有固定的或良好的模式?？偟膩碚f，各個國家都根據(jù)自己的社會結(jié)構(gòu)，宣傳需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步確定了廣播法的重點內(nèi)容。這些就為我國的廣播電視立法提供了參考：其一，在廣播電視業(yè)的共同特征上，借鑒德國、日本、英國、美國先進(jìn)的廣播電視法，吸取它們的成功經(jīng)驗，將中國的廣播電視法與其它各國廣播電視制度和原則向一致。其二，基于中國媒體發(fā)展的實際情況，堅持開放、自由、公平的理念，在國家政策支持和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的背景下有機(jī)協(xié)調(diào)建設(shè)中國特色的廣播電視法律體系。四國政府大力支持廣播電視業(yè)的發(fā)展，通過投入巨額資金以及減免稅收來促進(jìn)廣播電視行業(yè)與時俱進(jìn)，這也是我國需要借鑒和學(xué)習(xí)的，目前科技飛速進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)與廣播電視聯(lián)系更加緊密，AI、5G的出現(xiàn)讓廣播電視業(yè)站在了風(fēng)口浪尖上，誰能夠投入資金研發(fā)新興的廣播電視網(wǎng)絡(luò)媒體，誰就能夠搶占科技制高點，因此我國政府應(yīng)大力推動廣播電視業(yè)科技化、創(chuàng)新化，用科技帶動廣播電視行業(yè)發(fā)展。其三，為了確保廣播電視法的有效實施，四國都在廣播電視立法方面取得了顯著成就，并通過法律設(shè)立了專門的廣播電視臺執(zhí)法機(jī)關(guān)或監(jiān)督機(jī)關(guān)。從各國廣播電視發(fā)展來看，雖然法律已經(jīng)制定但很難保證法律的實施，政府對廣播電視行業(yè)的監(jiān)管顯得極其重要，如日本總務(wù)省負(fù)責(zé)全國廣播電視事物，負(fù)責(zé)起草配套廣播電視法的行政法規(guī)確保法律的實施，以及負(fù)責(zé)有關(guān)廣播電視的工作。其四，加強(qiáng)廣播電視行業(yè)自律顯得尤為重要，我國在1986年建立了中國廣播電視協(xié)會，但協(xié)會的實際作用是輔助廣電總局做好廣播電視行業(yè)的工作，并沒有發(fā)揮好其行業(yè)自律的作用，從其組織以及制度都始終有政府的參與，使得行業(yè)自律功能無從實現(xiàn)。其五，在廣播電視領(lǐng)域，除法律制定、政府監(jiān)管、行業(yè)自律外，必須保障大眾的輿論監(jiān)督權(quán)。例如日本的廣播電視倫理機(jī)構(gòu)，其人員的組成來自社會的各行各業(yè)，通過收集大眾對廣播電視的意見集中反饋給廣播電視機(jī)構(gòu)。中國應(yīng)該在這方面學(xué)習(xí)借鑒他國經(jīng)驗。建立穩(wěn)定和權(quán)威的機(jī)構(gòu)以確保廣播電視法的實施將有助于實現(xiàn)廣播電視法的任務(wù)。

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作者：高峰 單位：蘭州財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生