房產(chǎn)稅立法存在的問題及對策
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摘要：“積極穩(wěn)妥地推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”，這是被刊登在《求是》上一篇名為“扎實推動共同富?！钡奈恼孪虼蟊娝鶄鬟f的信號，房產(chǎn)稅改革再次成為社會關(guān)注的焦點。目前我國個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)屬于免納房產(chǎn)稅范疇，但上海、重慶二地已針對居民自住房進行了為期十年的征稅試點工作。盡管試點情況不盡如人意，其經(jīng)驗依舊值得借鑒。在全面貫徹“房住不炒”及推動實現(xiàn)共同富裕的背景下，房產(chǎn)稅的推行乃大勢所趨。
關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；必要性；試點
一、我國古代房產(chǎn)稅的歷史沿革
房產(chǎn)稅并非現(xiàn)代社會的獨特產(chǎn)物，有關(guān)房產(chǎn)的稅收在我國古代早已有跡可循，且為封建時期稅收體系中的重要稅種。在唐朝之前房產(chǎn)稅較為零散，其往往依附于其他稅種如財產(chǎn)稅、市稅，尚不具備獨立稅種之地位。一般認(rèn)為，周朝的“廛布”為我國最早的房產(chǎn)稅，1但其征收程序和標(biāo)準(zhǔn)已無法獲知。西漢時漢武帝征收了一種名為“算緡”的財產(chǎn)稅，其中房產(chǎn)稅也屬于征收范圍，朝廷根據(jù)房產(chǎn)總值按一定比例來征稅。此后，與房產(chǎn)有關(guān)的稅收繼續(xù)存在，如東晉的“估稅”、北魏的“店舍稅”等。[1]唐德宗時朝廷開征“間架稅”，至此房產(chǎn)稅正式定型，成為獨立的稅種，“間架稅”的征收對象為各類房產(chǎn)，征收方式較為簡單，即按房屋間數(shù)及其等級確定應(yīng)繳稅款：房屋分為上中下三等，根據(jù)房屋等級相應(yīng)征收每年每間2000文、1000文、500文。但“間架稅”由于稅率過高導(dǎo)致民怨沸騰，其存續(xù)時間較為短暫。宋朝在改良唐朝“間架稅”的基礎(chǔ)上推出了“宅稅”，亦被稱為“屋稅”，將房產(chǎn)依據(jù)地段、價值、收益等分成20等分別確定其征稅比率。元朝的“產(chǎn)錢”，與宋朝的“宅稅”相似，都是按照房屋面積開征的稅收。明、清兩代，房產(chǎn)稅的征收對象主要為商鋪，涉及房產(chǎn)租賃的稅收種類也越來越豐富，如明朝的房產(chǎn)稅包括“房號稅”2“門攤”3“塌房稅”4等。此外，在房產(chǎn)交易方面，明、清兩代也開始對此進行課稅及管理?？疾煳覈糯慨a(chǎn)稅的歷史沿革可獲悉，房產(chǎn)稅實為歷朝歷代政府廣為開征的一個古老的稅種。
二、我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅概述
房產(chǎn)稅與房地產(chǎn)稅實為兩個不同的概念，我國房地產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅和土地使用稅，之所以如此，是因為我國城市的土地屬于絕對國有，使用者沒有土地產(chǎn)權(quán)。我國目前尚未全面開征自住房房產(chǎn)稅，現(xiàn)行房產(chǎn)稅主要是針對經(jīng)營性房屋課稅。1951年8月政務(wù)院頒布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》。1973年我國稅制簡化，將試行工商稅的企業(yè)繳納的城市房地產(chǎn)稅并入工商稅。1986年9月國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，決定對在中國有房產(chǎn)的外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外籍人員仍征收城市房地產(chǎn)稅，對內(nèi)資企業(yè)和個人統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅。由此，房產(chǎn)征稅上內(nèi)外兩套稅制的格局正式形成。出于全國推行房產(chǎn)稅不符合實際且難度較大的考慮，上海、重慶二地自2011年1月28起開始施行房產(chǎn)稅改革的試點工作，房產(chǎn)稅自此邁出了實質(zhì)性的一步。上海市房產(chǎn)稅的征收對象為本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房，征收稅率分為0.4%5和0.6%兩檔。重慶市房產(chǎn)稅征收對象有三類：第一，個人擁有的獨棟商品住宅。第二，個人新購的高檔住房。該兩類根據(jù)建筑面積交易單價分為三檔稅率，分別為0.5%、1%、1.2%6。第三無工作戶口無投資人員所購二套以上房，稅率為0.5%。上海、重慶二地房產(chǎn)稅試點工作開展至今已十年有余，但由于稅率偏低、征稅范圍窄、市場供求關(guān)系等原因，房產(chǎn)稅不論是對當(dāng)?shù)胤績r抑或是稅收均未產(chǎn)生顯著影響，其施行效果也屢遭質(zhì)疑。2021年10月第十三屆全國人大常委會第三十一次會議決定授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，試點期限為五年，以積極穩(wěn)妥地推進房地產(chǎn)稅立法與改革，引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?？梢姺慨a(chǎn)稅的出臺已然成為定局，只待時機成熟便可全國施行。
三、我國征收房產(chǎn)稅的必要性
（一）緩解地方財政壓力
眾所周知，稅收收入是地方公共財政收入的最重要形式，但當(dāng)前地方財政收入的主要來源是非稅收收入，其中出讓土地使用權(quán)而獲取的土地出讓金一直占據(jù)著較大比例。2020年新冠肺炎疫情的沖擊致使我國經(jīng)濟發(fā)展放緩，為給中小型企業(yè)紓困解難，政府出臺了力度空前的減稅降費政策，但由此我國財政收入也呈罕見下降趨勢，創(chuàng)40年以來新低，全國一般公共預(yù)算收入182895億元，同比下降3.9%。在地方財政窘迫的情形下，通過加快賣地獲取收入來彌補財政收支缺口已然成為各地政府的慣例。2020年地方政府賣地收入創(chuàng)新高，全年地方政府性基金中國有土地使用權(quán)出讓收入高達84142億元，同比增長了15.9%。1昂貴的土地出讓金一度被認(rèn)為是房價居高不下的元兇，因此其也飽受指責(zé)。在此背景下，我國全面開征房產(chǎn)稅一方面必然會帶來龐大的稅收收入，從而保障地方政府擁有長期穩(wěn)定的收入來源，極大地緩解財政壓力。正所謂稅收“取之于民，用之于民”，如此政府提供社會公共服務(wù)就有了強有力的經(jīng)濟支持。另一方面可以使政府在一定程度上擺脫對土地出讓金的過度依賴，改善各類土地交易不透明、不規(guī)范的現(xiàn)狀，進而降低相關(guān)金融風(fēng)險。因此，故房產(chǎn)稅的全面開征應(yīng)提上日程。
（二）抵制投機炒房行為
曾幾何時，房地產(chǎn)行業(yè)掀起一陣炒房潮，部分人群持有投機和僥幸心理囤積房源，以期房價上漲之后再轉(zhuǎn)手獲利。近幾年，炒房行為雖有所減少但仍然熱度不減，中央到地方各部門接連采取一系列限購、限價等調(diào)控手段以期抑制過熱的房地產(chǎn)市場。在當(dāng)前背景下，房產(chǎn)稅的開征可讓持有多套住房的人承受更重的賦稅壓力，進而打消部分人欲通過囤積住房、惡意炒房實現(xiàn)盈利的念頭，從而進一步促使房地產(chǎn)市場實現(xiàn)供需平衡，抑制房價的快速上漲，保障房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康運行。一言以概之，要實現(xiàn)全體人民住有所居的美好愿望，住房就應(yīng)當(dāng)回歸其基本屬性，開征房產(chǎn)稅實乃題中之義和應(yīng)有之舉。
（一）征收范圍和對象方面
在我國房產(chǎn)稅的立法中，明確征收范圍和對象是一個至關(guān)重要的點。之所以房產(chǎn)稅在上海的試點工作屢遭詬病，一個很大的原因就是其只對增量即新購住房征稅，而不對存量即已有房產(chǎn)征稅。這意味著如果房產(chǎn)所有者在試點日期之前已經(jīng)持有多套上海的房產(chǎn)，只要不買入、不置換其房產(chǎn)，就無須交稅，而對于一些新購房者則需要交稅，在這一點上房產(chǎn)稅有違公平原則。[2]但筆者并不贊同該觀點，一則法不溯及既往，法律僅僅適用于將來，用今日新頒布的房產(chǎn)稅去要求人們補交昨日購房的稅，超出了國民的預(yù)測可能性，明顯是不合理的。二則若每年針對已有房產(chǎn)征稅，實質(zhì)上所征收的稅為每年度該房屋的使用稅，與此同時，房屋每年都在折舊，一旦房價穩(wěn)定甚至下降，該房產(chǎn)又未必會增值，對于絕大部分房產(chǎn)持有者而言該種使用稅無疑是一種無形的負(fù)擔(dān)。故筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅理應(yīng)將目光投向增量房產(chǎn)。但也要注意的是，并非所有增量房產(chǎn)都應(yīng)被納入房產(chǎn)稅的征收范圍，剛需住房理應(yīng)被排除在外。住房對不同的經(jīng)濟主體具有不同的功能，同一主體對于住房也具有不同性質(zhì)的需求。[3]房產(chǎn)稅的根本作用在于抵制投機性購房從而推動住房回歸其本來屬性，有的家庭傾盡全家之力方購得一套房產(chǎn)，若對此類家庭進行征稅則不合乎情理。筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅的征收范圍和對象可參照上海的試點情況，以家庭為單位，首套房免征房產(chǎn)稅，所持二套房及以上可予以征收房產(chǎn)稅。對于有學(xué)者提出的針對確有困難的人群或者家庭可采取房產(chǎn)稅酌情減免的辦法，[4]筆者認(rèn)為該觀點過于片面，依據(jù)生活常理，房屋往往被視為高價值商品，購置房產(chǎn)本身并不處于經(jīng)濟水平處于社會下游的家庭計劃范圍之內(nèi)，故將酌情減免房產(chǎn)稅的對象限定為為購買剛需性住房而陷入經(jīng)濟困難的家庭或人群更為合適。此外，現(xiàn)行試點城市采用的都是面積免征，如上海規(guī)定人均60平方米為免征稅面積。但筆者認(rèn)為依據(jù)面積免征只是形式上的公平，若10萬元/平方米和1萬元/平方米的房產(chǎn)都按面積免征，顯然不符常理。要想達到實質(zhì)意義上的公平，未來可以考慮根據(jù)房屋的評估值即房屋市場價值進行扣除免征，這也是目前國際上通行的做法。在該種方案下，評估機構(gòu)扮演著不可或缺的角色，考慮到房產(chǎn)稅的征收主體為國家，該類評估機構(gòu)應(yīng)為由政府設(shè)立的具有獨立地位的第三方機構(gòu)，且其不應(yīng)以盈利為目的，以此保證其評估結(jié)果的客觀性和公平性。[5]
（二）稅率方面
2020年上海房產(chǎn)稅總收入十分有限，僅為198.7億元，在一般公共預(yù)算收入中僅占比2.8%。1究其根本，與其試點方案中施行的低稅率密不可分。筆者以上海市的一個三口之家為例進行計算，假設(shè)在上海市房產(chǎn)稅試點之前該家庭已持有一套130平方米的自住房，在房產(chǎn)稅試點后該家庭購買了一套建筑面積單價為36741元/平方米(該數(shù)據(jù)為上一年度上海市新建商品住房平均銷售價格)，總面積為120平方米，總價為4408920元的住房，經(jīng)過合并計算可得知，現(xiàn)該居民家庭總計住房面積為250平方米，人均住房面積為83.3平方米，已超過人均60平方米的免征稅標(biāo)準(zhǔn)，故新購買的住房中超出上述免征標(biāo)準(zhǔn)的部分即250平方米-180平方米=70平方米應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定繳納房產(chǎn)稅。按照0.4%的稅率，該居民家庭每年度需交稅70×0.4%×36741×70%=7201.236元。如此看來，對于一個有實力和意愿花費四百多萬元購置新房的家庭而言，每年七千多的稅負(fù)或許不值一提。此外，也有部分人調(diào)侃道在某種程度上試點城市的房產(chǎn)稅相比于其上漲的房價而言可謂九牛一毛，這也不無道理。筆者認(rèn)為，若房產(chǎn)稅稅率過低，其就無法起到威懾作用，從而難以有效遏制炒房行為，故房產(chǎn)稅的稅率以能達到讓欲購房者“望而卻步”的程度為宜。由于我國各省市經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，房地產(chǎn)市場發(fā)展迥異，各地政府應(yīng)在全方位考察本區(qū)域社會發(fā)展程度的基礎(chǔ)上科學(xué)審慎地設(shè)定房產(chǎn)稅稅率。東部沿海、一線城市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的房產(chǎn)稅稅率可以適當(dāng)偏高，經(jīng)濟落后地區(qū)的房產(chǎn)稅稅率則可以合理放寬。上述依據(jù)不同地區(qū)設(shè)定不同的房產(chǎn)稅稅率即為實施差別化的房產(chǎn)稅稅率，也稱為階梯式稅率。其實差別化的稅率可追溯至唐朝，前文中所提到的唐朝的“間架稅”及宋朝的“宅稅”，二者均將房產(chǎn)依據(jù)不同的因素分成不同等級從而分別確定其征稅比率，早在當(dāng)時政府就已采用了差別化的房產(chǎn)稅稅率，可見其具有一定的科學(xué)性和可借鑒性。除了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平外，房屋類型等因素也應(yīng)被考慮在內(nèi)，如別墅和高檔房產(chǎn)相較于普通房產(chǎn)應(yīng)適用更高的稅率。差別化稅率符合我國當(dāng)前國情，相比一刀切的稅率更易于被國民接受，也更利于逐步有序地推進房產(chǎn)稅的實施。另外，房產(chǎn)稅應(yīng)著眼于制定累進遞增稅率，累進遞增稅率主要針對的是房產(chǎn)的持有者擁有的房產(chǎn)數(shù)量和面積大小，意味著產(chǎn)權(quán)人持有房產(chǎn)套數(shù)越多、面積越大，就會承擔(dān)越高的稅率。對于其持有的第二套房產(chǎn)可以考慮略微提高適當(dāng)比例的稅率來進行房產(chǎn)稅的征收，而對其持有的第三套及以上房產(chǎn)可采用帶有懲罰性質(zhì)的相對較高的稅率。如此，第三套及以上房產(chǎn)持有者的持有房產(chǎn)成本就會大幅度上升。
五、結(jié)語
相較于房產(chǎn)稅如何實施，國民更為關(guān)注的是其對于房價本身的影響。無論房價上漲抑或是下跌，其對國民經(jīng)濟都會牽一發(fā)而動全身。因此，政策這把雙刃刀既不能重拳出擊，也不能毫不奏效，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場才是最佳的選擇。此外，鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展較為不平衡，各地房地產(chǎn)市場存在較大差異，國家需要給地方充分的授權(quán)，使其因地制宜地開征房產(chǎn)稅，如此方能發(fā)揮房產(chǎn)稅的功能和作用。我國房產(chǎn)稅尚處于萌芽期，在實踐中的運用尚不能達到預(yù)期效果及理想狀態(tài)，這與我國社會經(jīng)濟現(xiàn)狀和法治建設(shè)的國情密切相關(guān)。隨著試點時間逐步延長、試點經(jīng)驗逐漸累積以及社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，房產(chǎn)稅必然會越來越完善，從而符合社會發(fā)展的要求。
參考文獻：
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作者：趙澤鳴