轉型貧困下的貧困財政減貧路徑研究
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[摘要]2020年2月5日的《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》指出，2020年是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，即中國日后脫貧攻堅戰(zhàn)的重心將轉向相對貧困。其中深度貧困問題被列為我國今年要重點攻克的堡壘。這表明，深度貧困問題能否有效解決，關系到在貧困轉型的重要時期，我國在解決好長期以來整體性區(qū)域性的絕對貧困問題之后，能否及時建立起長期有效的相對貧困長效機制。
自2013年提出“精準扶貧”重要思想以來，經(jīng)過多方不懈的努力，我國的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效。自2013至2018年，我國農(nóng)村貧困人口從9899萬減少到1660萬，每年脫貧人數(shù)都保持在1200萬以上，832個貧困縣已脫貧摘帽436個。而我國扶貧工作能取得諸多成就，很大程度上得益于黨中央制定的一系列扶貧扶智、社會保障的政策，其中財政政策發(fā)揮了極為重要的作用。分析當前我國脫貧成效較為顯著的幾個省的減貧經(jīng)驗：廣西南寧政府帶頭建立中草藥產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，帶動農(nóng)戶入股委托經(jīng)營，幫助200余戶深度貧困戶脫貧；安徽金寨縣扶貧辦人員創(chuàng)新“＋扶貧”模式，實行“光伏扶貧”，助力10.58萬貧困人口脫貧。因此，從當前全國范圍來看，產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、生態(tài)補償脫貧、教育脫貧等我國政府主導下的公共財政扶貧方式，在開發(fā)式扶貧工作中優(yōu)點逐漸顯現(xiàn)。雖然在多年以來的扶貧實踐中，政府的財政減貧職能不斷被強化，但當前已有財政政策的運用、效果評估和監(jiān)督管理還不夠完善，因此要進行探索。
1深度貧困的成因
1.1地理稟賦不利
我國大約有80%的深度貧困人口居住在區(qū)位偏遠、信息閉塞、生產(chǎn)生活條件相對惡劣的山區(qū)、林區(qū)和沙區(qū)，缺乏基本的發(fā)展條件。這些深山、高山區(qū)發(fā)展困難，通常具備高、寒、大、遠、邊的地理特征，區(qū)域分割現(xiàn)象嚴重，中心城市對周邊貧困地區(qū)的帶動作用后勁不足。旅游、農(nóng)業(yè)等特色資源開發(fā)程度低，基礎設施落后，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，資源優(yōu)勢難以轉化成為發(fā)展優(yōu)勢。由此形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式落后，當?shù)卮迕裆a(chǎn)積累少，不具備抵御市場風險的能力，貧困面廣、程度深。據(jù)國務院扶貧辦對我國最為困難的20%的貧困縣所做的分析，這些深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率平均在23%，每縣貧困人口平均在3萬人，分布在我國十四個集中連片特困區(qū)。而導致這些地區(qū)基礎設施落后，脫貧難度大的重要原因之一就是其惡劣的生存條件。以其中之一的秦巴山區(qū)為例，秦巴山片區(qū)西起青藏高原東緣，東至華北平原西南部，跨秦嶺、大巴山，片區(qū)內(nèi)地形復雜，洪澇、干旱、山體滑坡等自然災害易發(fā)多發(fā)，是我國六大泥石流高發(fā)區(qū)之一。地理位置偏遠，自然災害多發(fā)，西北地區(qū)又缺水，導致秦巴山區(qū)建設成本高，施工難度大，基礎設施嚴重落后，脫貧難度隨之增加。由《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》顯示，片區(qū)內(nèi)有50.6％的建制村不通瀝青（水泥）路，且斷頭路多，高速公路覆蓋范圍不足，大山深處還有一些群眾靠溜索出行，嚴重制約了其豐富礦藏資源等優(yōu)勢的發(fā)揮。
1.2社會發(fā)育不足
為實現(xiàn)“控輟保學”的目標，國家大量撥付財政資金給深度貧困地區(qū)，扶持農(nóng)村義務教育，同時改善師資條件，留住人才。但上級政府對資金具體的運用缺乏詳細的指引，導致貧困地區(qū)的政府將財政資金只用在“看得見”的地方，并未從根本上改善農(nóng)村辦學情況。因此，深度貧困地區(qū)學校少，優(yōu)秀師資力量考慮到待遇問題，也不愿進入深度貧困地區(qū)教學，造成了地區(qū)內(nèi)教育的缺位。以陜南安康為例，其2017年義務教育階段貧困生占到總貧困生人口數(shù)的60.9%。深度貧困地區(qū)嚴重的義務教育缺失現(xiàn)象，使很多學生不具備進入高等院校學習的知識水平，導致深度貧困地區(qū)的學生成為高職中專等高昂收費院校的主要生源。其中很多學生由于家庭拮據(jù)，放棄求學機會，留在家中務農(nóng)，社會發(fā)育日益不足。除此以外，“爭戴窮帽”現(xiàn)象在深度貧困地區(qū)屢見不鮮。很多貧困戶即使家庭收入已高于當前絕對貧困線，也不愿上報真實情況。這種只靠政府補貼救濟度日的“等、靠、要”依賴心理，阻礙了其不斷發(fā)展先進的脫貧手段和方法。“精神貧困”下的僵化保守觀念，為傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的鞏固延續(xù)提供了土壤，由此也加大了此類地區(qū)脫貧的難度。
1.3代際傳遞突出
深度貧困地區(qū)自然資源、地理稟賦的不利及社會發(fā)育的不足，使得這些地區(qū)社會資源長期固化，阻斷了貧困群體向上流動的通道。貧困在家庭中不斷傳遞，導致子輩在成年以后重復其父輩的貧困。需要指明的是，貧困的代際傳遞并不只是貧困現(xiàn)象的傳遞，還包含相關條件和生產(chǎn)因素的傳遞。其中教育資本和人力資本是影響深度貧困代際傳遞的主要因素。據(jù)哈佛大學帕特南教授和其團隊的相關研究，因為父母受教育水平不高及社會資本的缺失，貧困地區(qū)的子輩更容易陷入“弱關系”。這些父母社會關系網(wǎng)簡單，絕大多數(shù)僅限于親戚和鄰居，很難為子輩補充高層次的人脈資源，階層跨越也難以實現(xiàn)。不平等在連片特困區(qū)等深度貧困家庭的代際間不斷累積和疊加，“貧二代”“貧三代”人數(shù)連年增加。財政專項資金使用效率不高又導致深度貧困地區(qū)缺乏優(yōu)質(zhì)師資力量，教學質(zhì)量長期難以改善，這些家庭受教育程度始終處在底層，使代際傳遞問題難以得到根本解決。
2現(xiàn)有財政扶貧政策問題
2.1產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏后續(xù)指導措施，農(nóng)戶生產(chǎn)偏離市場需求
當前，產(chǎn)業(yè)扶貧政策是我國用財政手段幫助貧困戶從“輸血”到“造血”轉變的重要手段。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的根基。近年來，深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)過國家支持、實踐探索已積累了一定的經(jīng)驗。產(chǎn)業(yè)扶貧加快了深度貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化和市場化速度，但同時也增加了其生活消費的支出。即經(jīng)營性收入的提高無法彌補其在疾病、自然災害和教育等其他風險下不斷增加的支出，而政府也未針對產(chǎn)業(yè)扶貧產(chǎn)生的這類次生問題制定相應幫扶措施，導致貧困群眾仍需舉債度日。其次，當前產(chǎn)業(yè)扶貧方式主要指參與式扶貧，這是解決窮人被邊緣化感的有效措施。但貧困群眾的教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)知識技能，滋生了其“等、靠、要”的依賴心理，參與化程度不高，所以導致政府進行產(chǎn)業(yè)扶貧過程中脫離群眾。與此同時，深度貧困地區(qū)偏遠的地理方位，也使得產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)營難以集中化，主要采用分散經(jīng)營，貧困群眾與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機構銜接錯位，貧困群眾的產(chǎn)業(yè)無法適應“大市場”需要，貧困戶市場風險性增加。諸多因素，直接決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于低水平，造成了扶貧致貧等轉型性的次生貧困現(xiàn)象的發(fā)生。
2.2生態(tài)扶貧行政監(jiān)管制度不健全，貧困群體缺乏參與自覺性
生態(tài)補償脫貧被列為“五個一批”工程中的一項重要內(nèi)容。各省近年來積極響應中央號召，紛紛在省內(nèi)生態(tài)保護區(qū)對貧困群眾采取生態(tài)補償脫貧政策。比如，2016年，陜西省采取多種措施為貧困人口開啟“生態(tài)脫貧通道”，計劃在2020年將萬余名貧困人口就地轉化為護林員。陜西省榆林市綏德縣2019年選聘了274名建檔立卡貧困人口作為生態(tài)護林員，這項舉措不但增加了生態(tài)護林員的家庭收入，也保護了森林安全，走出一條“農(nóng)民得實惠、生態(tài)得保護”的“雙贏”之路。但生態(tài)補償脫貧當前在我國屬于新興政策，國家缺乏對相關部門職能的明確劃分，部門監(jiān)管不到位，監(jiān)管人員不作為，給了貧困村干部私吞補償資金的貪腐機會。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅陜西安康一市，2019年就通報了三起村干部長期保管已故五保戶公益林補償金的案例。除此以外，目前生態(tài)補償政策在貧困地區(qū)推行有一定困難。首先在于財政資金偏好于撥付給村頭大戶，大量普通貧困農(nóng)戶在此過程中獲得不了資源，被剝奪了參與的能力，自然失去了支持生態(tài)補償政策的意愿。其次，處于生態(tài)保護區(qū)的深度貧困人口大多教育水平低，意識不到生態(tài)補償對社會發(fā)展的推動性和自身的社會責任，缺乏自覺參與的自覺性。當前絕大多數(shù)的補償者是在政府強制下被動補償，受償者也是被動接受，貧困居民的積極性調(diào)動不起來，對于緩解深度貧困往往收效甚微。
2.3易地搬遷資金來源不穩(wěn)定，相關政策宣傳不到位
易地搬遷政策自2001年在我國開始試點，經(jīng)多年實踐已經(jīng)驗證其對于解決“一方水土養(yǎng)育不起一方人”的生態(tài)貧困地區(qū)的貧困問題有重要作用。在易地扶貧搬遷工作中，政府起主要推動作用，從搬遷條件的設定再到扶貧對象的甄別和實施，全部統(tǒng)一由政府安排，這就要求有充足的財政資金投入，巨大的資金缺口便成為政府一大困擾。如，在易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃期間，陜西省共需籌融資525.25億元。但截至2018年底中央撥付給陜西省的只有73.61億元，剩下的資金缺口需要政府通過發(fā)放政府債券、申請長期專項資金或向群眾籌措。從中撥付給深度貧困地區(qū)的資金更是不足以完成其安置房建設，改良基礎設施。而且，除中央撥付外的這些資金來源都存在不穩(wěn)定因素，群眾籌措能力也有限。所以如何尋找更為穩(wěn)定的資金來源，如何使資金利用更加有效，給了包括陜西省政府在內(nèi)的深度貧困地區(qū)的政府一大考驗。其次，貧困戶認識不到位。一是由于政府對于相關搬遷政策宣傳不到位，在政策實行過程中缺乏適當?shù)姆答伹溃疀]有也及時回應群眾的問題。二是目標搬遷農(nóng)戶文化水平有限，看不到易地搬遷背后的長遠利益，僅關注眼前利益，安貧守舊，不愿意配合。
3財政減貧路徑的改進與探索
3.1構建產(chǎn)業(yè)扶貧市場機制
深度貧困地區(qū)自然地理稟賦較差，地理位置偏僻，信息閉塞，導致農(nóng)民缺乏市場意識、相關專業(yè)知識，與“大市場”需求脫節(jié)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策不力。為改進這種現(xiàn)狀，政府要將市場作為治理深度貧困的主戰(zhàn)場。通過引入大型知名企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機構與小型農(nóng)戶“多對一”銜接，將原來的分散式經(jīng)營變?yōu)橛薪M織的規(guī)模性合作經(jīng)營，構建起適合該地區(qū)的系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧市場機制。從富裕地區(qū)涌入的大型企業(yè)和農(nóng)業(yè)機構不僅可為產(chǎn)業(yè)扶貧提供資金支持，緩解財政資金壓力，同時通過對深度貧困地區(qū)的農(nóng)戶提供本企業(yè)先進技術和優(yōu)良品種，逐漸引導當?shù)刎毨罕娦纬蓞^(qū)域性聯(lián)合經(jīng)營的地方特色產(chǎn)業(yè)，使其從延長的產(chǎn)業(yè)鏈中切實獲利，提升農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性。在此過程中，民間資本也得以盤活，企業(yè)活力增強，產(chǎn)業(yè)扶貧政策實現(xiàn)“多方共贏”，真正意義上推動全社會實行市場化運作。
3.2優(yōu)化脫貧相關制度設計
生態(tài)補償脫貧和易地扶貧搬遷均屬于2000年后我國新興的扶貧政策，主要問題均在于相關制度設計還不夠完善，深度貧困地區(qū)群眾對于這類生態(tài)扶貧政策還無法理解。針對生態(tài)扶貧中出現(xiàn)的貪腐問題，政府應建立包干督導制度，在各深度貧困地區(qū)下派行政專員對主管村干部監(jiān)督，落實“兩人為公”原則，要求其在資金使用、項目投招標等重要環(huán)節(jié)，列明責任清單。對主管干部和監(jiān)督人員要出臺文件，形成細致的監(jiān)管要求，切實解決扶貧過程中部門監(jiān)管不到位、有關人員不作為的問題。對于貧困群眾難以理解相關政策的問題，政府應進一步加強生態(tài)扶貧、易地搬遷的規(guī)劃管理，同時建立“一戶帶一戶”的制度，即讓已經(jīng)成功進行易地扶貧搬遷和生態(tài)補償脫貧的脫貧戶與拒絕進行搬遷和生態(tài)補償?shù)呢毨暨M行一一對接，成功脫貧戶的親身經(jīng)驗可以讓拒絕的貧困戶對財政脫貧政策有更為直觀的感受，也可以在日后學習經(jīng)驗，一定程度上也減輕了政府的幫扶負擔。
3.3全面提升農(nóng)村教育質(zhì)量
深度貧困地區(qū)當前嚴峻的貧困代際傳遞現(xiàn)象和社會發(fā)育不足，究其原因都在于貧困地區(qū)各階段教育的缺位。對貧困地區(qū)加強扶智力度是阻斷貧困代際傳遞的有效途徑。政府要想提高農(nóng)村教育質(zhì)量，應首先對貧困地區(qū)教學主管部門繼續(xù)加大專項教育資金的撥付，為充足學位供給提供必要資金支持，但要配備專員監(jiān)督資金的使用，列明詳細責任清單，以保證資金使用的有效性。其次，各深度貧困地區(qū)要全面提升深度貧困地區(qū)教師的工資待遇及社會保障，其平均工資收入水平至少不低于當?shù)毓珓諉T平均薪資水平，為教師提供當?shù)赝晟频尼t(yī)療保險、住房保障等社會保障，免除其后顧之憂。
3.4完善財政資金綜合管理
除要對當前已有路徑進行改進之外，還要對其他減貧路徑進行探索。鑒于我國農(nóng)村地區(qū)整體的貧困性質(zhì)發(fā)生了明顯改變——由絕對貧困轉變?yōu)橄鄬ω毨?，由基本生存貧困到深度發(fā)展貧困，下一步的財政扶貧路徑探索重點應為建立適應當前貧困現(xiàn)狀的多維貧困標準，加強對深度貧困人口的精準識別機制。當前我國仍是“雙軌制”扶貧資金管理體系，即扶貧辦負責扶貧工作決策與監(jiān)督環(huán)節(jié)，其余相關機構負責資金合理配置，而扶貧開發(fā)財政投入都由區(qū)縣一級政府組織實施。因此，首先要在區(qū)縣政府成立扶貧支農(nóng)資金整合領導小組，集中扶貧資金決策與配置權力。第二，在財政資金的使用過程中，政府要根據(jù)不同貧困項目的分類，對財政資金精準分配，同時要強化對各受益群體后續(xù)脫貧效果的監(jiān)督，將項目賦予科學權重指標，將財政資金收入與扶貧費用進行配比分析，保證取之于民，用之于民。第三，進一步建立扶貧領導班子的監(jiān)督管理制度，從制度上減少甚至杜絕物品管理部門未經(jīng)規(guī)定擅自挪用扶貧事業(yè)管理費用的貪腐現(xiàn)象，提高財政扶貧資金使用效率。
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作者：馬岳潮 朱丹青 何昕桁 羅文春 單位：陜西科技大學